2001年

建立权力与权利的缓冲带

小政府——政府减少行政干预 大社会——公民学会自我管理自治组织：权力与权利之间的缓冲带

记者：从村民自治委员会到社区管理委员会，我们可以发现这几年有一些不属于国家行政机构，却又在一定范围内享有某种程度的行政管理权的组织已经出现，与此同时，原先的编制在政府管理部门内、有“二政府”之称的行业协会，正日益朝真正的自治组织的方向发展。那么，我们应该如何看待这样的一些组织？

姜明安：改革开放以来，特别是自上世纪80年代中期以后，随着社会主义市场经济和民主政治的发展，我国各类公民自治组织应运而生，计划经济时代的一些原半官方组织也正在逐步转化为公民自治组织。公民自治组织主要包括三类：第一类是地域性的，如村民委员会、居民委员会、社区组织等；第二类是行业和职业性的，如各种企业联合会、商会、工会、律师协会、医师协会、会计师协会等；第三类是社会性的，如消费者协会、残疾人联合会、妇联、青联等。

这些组织有的在改革开放前即已存在，但改革开放前“官”性大于自治性，而改革开放后“官”性减少了，自治性提高了。大多数公民自治组织则是在改革开放后建立和发展起来的，如村民委员会、社区组织，各种行业性、职业性协会，以及消协、残联等社会性自治团体。这些组织由于是在市场经济酝酿、形成和运作过程中建立和产生的，自然其“官”味较淡，自治味较浓。当然，由于体制、观念等各种原因，目前我国这些非官方组织并非已完全不具有或已完全去除了“官”性。实际上，我国大多数的非官方组织尚处在向公民自治组织方向发展的过程中，有的已接近自治的目标，有的则离自治目标还有较大的距离。

记者：那么，成熟的自治组织具有什么特点呢？

姜明安：第一，非政府性，即非官性。公民自治组织既然是自治，就不应从属于政府和全受政府支配，接受政府的发号施令，其人、财、物均应有自主权。第二，非营利性，即不以赚钱、获取利润为目的。公民自治组织不是企业，其建立和存在的目的不是赚钱和获取利润，而是为了实现公民自己管理自己的目标，其基本功能是行使公共职能，为自己的组织成员服务。第三，公共性，即非私性。公民自治组织的建立和存在，旨在争取相应组织的公共利益，为特定社会——该组织成员——提供政府所不能提供的或由政府提供成本太大(如效率低下、腐败等)而不宜由政府提供的“公共产品”(如一定范围的秩序、自由、权益保护等)。第四，中介性，即在政府和公民之间起中介作用。公民自治组织一方面代表其组织成员参与政府管理，在政府决策的形成和实施过程中促其尽可能反映和体现该组织成员的利益；另一方面接受法律的授权或政府的委托，行使某些原由政府行使的公共职能，使公民以更少的花费获得更高质量的“公共产品”。公民自治组织的这种中介性不同于律师事务所、会计师事务所等市场中介组织的中介性，后者主要是在市场主体之间起中介作用。第五，双重身份性。公民自治组织相对于其组织成员是公共职能或公共权力的行使者，其不仅要对其组织成员实施管理，还要提供服务;公民自治组织相对于政府又是行政相对人，要接受政府对其提供的服务以及实施的管理和监督。

记者：自治组织的权力与政府部门的权力，在性质、来源、行使方式、结果等方面有什么不同？

姜明安：公民自治组织虽然与政府一样，都姓“公”，行使公权力，执行公共职能，但二者有着重要区别：第一，前者是社会组织，后者是政治组织；前者代表的只是一定范围、一定界别的人民的利益，后者代表的应是一国内全体人民的利益。第二，前者的权力源于相应组织成员的赋予或法律授权，有时甚至源于后者的委托；后者的权力则直接由国家宪法和法律授予。第三，前者行使的是社会权力，通常不具有直接强制力；后者行使的是国家权力，可以以国家强制力为后盾。第四，前者主要以本组织成员会费或有关经营、服务收入为财政来源；后者则主要以国家税收为财政来源。第五，前者执行公共职能的手段主要是指导、引导、规划、奖励、制裁等；后者执行公共职能则拥有广泛的手段，如行政立法、行政许可、行政征收、行政给付、行政监督检查、行政强制、行政处罚、行政裁决、行政指导、行政合同等等。第六，前者与人民距离很近，其权力行使随时处在其组织成员的监督之下；后者与人民距离相对较远，加上政府高墙的阻隔和某些暗箱操作，人民对政府的运作难以有全面、深入的了解，从而也难以严密监督。

社会失范：单靠政府与市场不行

记者：以前我们的政府管理堪称无微不至、无孔不入，现在，市场经济的发展、社会利益的多元化，使政府认识到简政放权、减少行政干预的必要性。但是似乎又出现了另外一种倾向，即诸多社会问题不能及时解决，许多利益之争不能及时化解……

姜明安：自治组织属于“第三部门”的范畴，其产生、发展有广泛的社会、经济和政治原因。就世界范围而言，其主要原因恐怕还是“市场失灵”和“政府失灵”的因素。19世纪和20世纪初期，人们信任市场而不信任政府，认为政府是“必要的恶”，应将政府作用的范围限制在尽可能小的范围，故“管事最少的政府是最好的政府”。自由市场确实给人们带来了滚滚财源，西方各国的经济得到了前所未有的发展。

但到20世纪30年代，大规模的经济危机发生了，市场出现全面“失灵”。在此情形下，人们转而相信政府，认为政府干预可以解决“市场失灵”的问题，可以解决因市场和经济发展而产生的堆积如山的各种社会问题，如环境污染、垄断、不正当竞争、失业、犯罪等等。政府干预在其初期发挥了神奇的效应，危机消失了，经济重新复苏、繁荣，各种社会问题也逐步得到解决或出现了解决的前景。

但是好景不长，到上世纪五六十年代，一些国家又出现了新的危机，特别是政府的膨胀和由此导致的机构臃肿、人浮于事、官僚主义、效率低下、腐败和滥用权力，到了使人们无法容忍的地步。显然，政府也“失灵”了。正是在这种情况下，人们通过各种方式自己组织起来，通过自治来处理自己的公共事务，为自己提供“公共产品”，使政府“减负”、“消肿”，同时人们通过自己的自治组织参与政府管理和监督政府的管理行为，防止政府滥用权力和腐败。这样，各种公民自治组织的建立就在社会上形成了一个既制约市场，又制约政府的“第三部门”，从而导致了“小政府、大社会”和“政府—公民自治体—私人”或“政府—市民社会—市场”的社会格局。

我国的情况与西方国家的有些不同，人们从一开始就相信政府，特别是人民政权建立之初，人们对政府的信任简直达到了迷信的程度。事实上，我国政府领导人民也确实创造了不少人间奇迹。但是，我国政府同样也发生了“失灵”，计划经济使我国整个国民经济在20世纪70年代末走向崩溃的边缘，我国政府机关及其工作人员中曾经存在、现在仍然存在的严重效率低下和严重腐败现象，就是这种“失灵”的明证。

然而，市场在我国也不是万能的，20世纪80年代开始逐步建立和运作的市场经济确实使我国经济取得了举世公认的高速发展，但与之相伴的副产品也不少，如环境污染、资源破坏、假冒伪劣、不正当竞争等等。要解决这些问题和其他各种社会问题，实践证明单靠政府和单靠市场都是不行的。正是在这种情况下，我国各种公民自治组织应运而生，开始形成一个政府和市场之外的“第三部门”。

(原载于《工人日报》2001年8月3日)