二、清代县辖政区的设置与变革

(一)顺治、康熙年间裁撤冗员

明清鼎革之际,清始入主中原,夹满洲习俗并渐次采纳明代制度,成满汉杂糅之新体制,此单就中央机构杂用满员、汉员而言,于地方行政制度,则多仍因明代而未有大的调整。此际虽值戎马倥偬,然制度之推行均有条不紊。对于州县行政体制而言,有鉴于明代州县官员冗繁,顺治三年,谕令“精兵简政”,以省开支、以纾民困:

谕吏部。朝廷设官治民,而冗员反致病民。各府设推官一员,其挂衔别驻推官尽行裁革。大县设知县、县丞、典史各一员。小县设知县、典史各一员。一切主簿,尽行裁革。原管职事,大县归并县丞,小县归并典史。其裁过推官、主簿,赴部改选。至各府同知、通判各赘员可裁者,通察具奏[19]。

细揣奏令,其中涉及州县等基层政权的机构设置。依此,每县均设知县、典史二员,县丞则依据县份行政事务繁简程度设立,主簿一职则尽行裁撤,每县仅有两至三人的正式行政人员,可谓极其精简。但这项看似“整齐划一”的制度安排并未得到有效遵循,如主簿一职,原定尽行裁撤,但就在顺治八年,规定县丞、主簿、典史、驿丞等官,由吏部酌量选授[20]。可见,该谕令尽裁主簿,只以二三正式行政人员担负整县行政事务,略显操之过急,后不得不加以纠正。

这一时期裁减冗员的尝试并非出于有前瞻性的制度考虑,而是其时财政收支状况使然。清初入关以后,政权尚不稳固。赋税全额征收本已困难,加之各地灾荒频仍,不免有蠲免田赋、以揽人心的政治行为,再加之连年统一战争,军费支出庞大,财政困难是一直困扰清政府的中心问题之一。以顺治十一年为例,其时每年财政节余仅有二百六十万四千六百两,但还要考虑到原额地丁中尚有临时水旱灾害蠲免及小民拖欠数目,难以全额征收。而支出方面,除必要的行政费用及军费支出外,还有非预算支出之项,如每遇出征,需用银米及采买物料、饲养马匹、草豆、赏赉等项[21],因此,“入不敷出”是清初财政的基本格局。

清政府考虑裁减的冗员主要是非紧要州县的佐杂官。明代州县体制设计中,州县衙门的佐杂官员为数不少,且除了巡检司以外,其余各员均与知县同城而治,甚或同署办公,大多只有一些临时性的行政安排而缺少专责。清初顺康年间陆续裁撤了大量佐杂官员,最多的一次是康熙三十九年,一次性裁撤冗官336员,其中多数属州县佐杂官[22]。这一时期,对佐杂职官的合并成为新的趋势,康熙二十五年改广西山角、山枣驿丞为巡检[23],使驿站、治安事务合于一身,或以驿丞兼巡检,或以巡检兼驿丞,至雍正、乾隆时,成为裁汰佐杂冗员的重要手段之一。

表2-1 清初财政收支状况

资料来源:《清世祖实录》卷84顺治十一年六月癸未, 666页。

这一时期,困扰佐杂官员有效行使行政职能的问题还有俸禄。佐杂官员俸禄低微,以致难顾身家性命,更遑论积极工作。康熙帝就曾谈到:“直隶各省州县官或革职、或被参解任、或身故者,妻子尚能回籍。其县丞、主簿、典史、驿丞等微员,革职、解任、身故者,无力回籍。羁留异乡,不免冻馁,甚至有全家死亡者。即使犯罪至死,亦与妻子无涉,甚属可悯。且如各地方鳏寡孤独,不能度日,尚设立养济院,以育养之。此等微员,理应抚恤。”[24]后令督抚设法使佐杂微员及其家眷返回原籍。

以上所论乃是佐杂职官的概况。具体到县辖政区这一层次,仍大体遵循明代旧制,但出现了一些微妙的变化。

就巡检司而言,按制度规定当居于州县城之外,明清皆同。据吕进贵的研究,明代巡检职官虽小,但各有其专辖的防守信地,如此方能彰显巡检之职专,而其在辖区内的功能主要是巡逻盘诘、巡缉私盐、缉捕盗贼、协同防御[25],多属警政领域。清初延续了明代制度,巡检司仍具有一定的辖区,是一种职能较为单一的县辖政区类型,如山东省泰安州,康熙六十年山东巡抚李树德疏言:“泰安州徂徕山前大小数十村庄,地属山区,民多强悍,应委官兵弹压。查徂徕山前楼德庄在各村适中之地,请将泰安州巡检带兵六十名,移驻其地”[26]。

巡检司本系文职,弓兵数额少,遇到小股流贼还可应付,若遇到“大盗”,难以处理。因此,清代在地方上亦设有武职系统的千总、把总,与文职系统的巡检司等捕盗官协同防御,如广东番禺县市桥镇,本设有虎门协都司一员、千把总各一员,带兵三百驻守,为便于文武协同,另移沙湾司巡检同驻市桥镇防御[27]。遇有巡检难以控驭之地,清政府还往往迁移更高级别的佐贰官驻扎,如江西饶州府浮梁县景德镇,“离县四十里,巡检位卑,不能控制。请移该府同知驻扎弹压。应如所请。从之”[28]。

佐贰官是县级政府机构的重要成员,他们往往与知县同城而治,制度上未曾令其分居于县城之外,这在明代以前基本上如此。以《明会典》为例,其中关于各县官员配备的记载是,“正官知县一员,县丞一员,主簿一员。后县丞、主簿因事添设,无定员”[29],并未显露出任何制度上“圆融”的余地,整部《大明会典》、《明史·地理志》中也未记载一例关于县丞、主簿移驻县城之外的记载。即使有个别由于种种原因居住于城外,也是出于地方便宜从事,未得到中央吏部的特别授权与认可,这一佐贰官与知县同城而治的局面至康熙年间以前仍在延续。康熙《大清会典》中关于县丞、主簿的记载依然是“县丞、主簿,因事添革,无定员”[30]。

到了清初,这一驻地结构出现了微妙的变化。《清实录》中,县丞第一次设于县城之外出现于康熙二十九年,时密云设立县丞一员驻扎石匣,“管理马匹廪给事务”[31]。《清实录》所记载的康熙年间州同移驻事件亦仅有一例,山西蒲州与陕西朝邑县疆界相连,百姓每每为田土而争斗,且朝邑县治在黄河以西,而其所属王家庄、大庆关皆在黄河以东,难以治理,故将同州州同移驻大庆关、潼关千总移驻王家庄,以资防御[32]。同州州同的移驻与陕西、山西交界处的特殊地形有关。明代陕西朝邑与山西蒲州以黄河为界,大庆关在朝邑县东三十里、黄河之西,万历二十六年黄河西徙,大庆关一带反而居于黄河之东,与朝邑县隔河而望[33],俗谓“三十年河东、三十年河西”。大庆关一带居民因“关浸于河,孑遗之人,无所归命”,黄河改道前,该地居民有三千七百余家,“风物佳美”,改道以后,“居人发屋四窜,今才二百余家”,且该地自古与潼关为入晋首道,交通位置重要,然而清初“潼关卒戍不遗余力”[34],而大庆关一带却无官司理,故康熙年间移驻州同驻此,既为控扼奸匪,又为管理该地居民。由于地形因素而与本治相隔之区,是移驻佐贰管辖的因素之一。

整体而言,清初出于节省财政支出的考虑,裁撤了大量佐杂职官。与此同时,不断调整巡检司的驻地,以适应区域政治、经济地位的升降。一个有趣的问题是佐贰官的驻地出现了微妙的变化。县丞、州同等本与知县、知州同城而治,协助处理粮务、水利等具体事务,但自康熙年间开始,个别佐贰官开始移驻于乡村,但其中多是便宜之计,还未升为制度上的规范,其例亦甚少。

图2 清初朝邑县大庆关位置示意图[35]

(二)雍正年间分防制度的重大变化

雍正即位以后,实行了摊丁入亩、秘密立储等重要制度。对政区变革,雍正一朝进行了较大规模的调整。根据李尚英等人的研究,雍正年间政区变动的总特征是:其一,省一级政区未作大的改动,主要调整府、直隶州等统县政区;其二,府州县的调整主要是增设而极少废撤;其三,扩大了同城分治的现象[36]。以上研究确当而无异议,对于客观认识雍正帝改革行政体制的功绩很有裨益。但以上所论均是针对县及其以上行政层级的调整、变革,其实,在此之外,雍正一朝对县以下管理体制同样进行了较大规模的调整,其意义不亚于对县以上层级的政区变革——这就是对县的僚属官驻地及其辖区的调整。

清初对佐杂官员的裁撤,使得佐杂数量急剧减少。至雍正初期,延续了顺、康两朝对佐杂职官的裁撤趋势。雍正二年,吏部尚书田从典曾奏请继续裁汰直隶各省佐贰首领等冗员,“可兼者令其兼理,可汰者即行裁汰,现任者准其终任,以后不必选补”[37],随后湖北、湖南均奏报了裁汰冗员的计划[38];三年裁直省首领、佐贰等缺,其中州县佐杂就有:直隶仓大使一员,江南县丞一员、巡检四员、驿丞四员,江西县丞一员、巡检三员、驿丞十三员,浙江县丞一员、巡检二员、驿丞一员,湖北州同一员,湖南巡检二员,山东巡检、经历二员、县丞十八员,山西州同三员、州判三员、巡检一员、驿丞三员,广东巡检一员、驿丞三员、河泊所官一员,广西巡检二员、驿丞三员,云南州判一员、云龙州吏目一员[39]。其结果是各县官员多止正印官及首领官各一,难以兼理政务,如四川一省,“川省现在之一百一十四州县,除正印官外,仅有州同二员,吏目、典史共一百一十一员,巡检二员。是州同、典史、巡检既属缺少,而州判、县丞、主簿,通省全未设立”,以致“巡防差遣,在在乏员”,又正值“丈量等务,协办尤多”,因此奏请查明“某州县应添某项佐杂,某处系属扼要,应设巡检或分驻州同、州判、县丞弹压巡缉”[40]。可见,清初裁撤佐杂之剧烈产生了较大制度弊端,其势不足弹压地方,必须增置以便佐理政务。到了雍正七年以后,雍正帝对县下佐贰官的设置政策发生了转折性的变化,主要表现是驻地频繁变动,尤其是佐贰官开始由同城而转为分防乡村,且出现了佐贰官与巡检司大量增置的新局面。以下分为三个方面来分述这一时期县以下管理体制改革。

第一,巡检司的调整与变革。雍正、乾隆两朝是巡检司高速增长期,其中尤以雍正朝增长得最为迅速,短短13年,共增设巡检司142个,移驻75个,除去裁汰的43个,净增99个。在清代整个巡检司数量保持基本稳定的背景下,雍正朝显得格外醒目。当然,雍正朝并非一直保持高速增长,雍正七年以前新设的很少,裁汰的很多,总体数量还处在缩减时期,但七年以后,整个巡检司数量急剧增长,见表2-2:

表2-2 雍正朝巡检司数量年度变化

资料来源:《清世宗实录》及光绪《会典事例》卷26~30。

图3 雍正朝巡检司数量年度变化图

巡检司的增设与移驻与以下几种因素有较大关系:

(1)行政区划变动。雍正朝是清代行政区域变化最大的时期,和康熙朝相比,除州减少45个外,府、直隶州、直隶厅、厅、县各增加32、35、9、27、111个[41]。巡检司的变化趋势与之同步。新设一政区时,往往相应配置整套行政班子,巡检司是其中重要的佐杂官,如雍正五年云南东川府巧家营设置会泽县,即在离府百里之处补地方设立巡检司,管辖五龙、毕七等处,又在远在江外的则补地方添设巡检司,管辖阿木、可徂、普毛、杉木箐等处。[42]雍正六年云南设乌蒙府附郭县永善县,除设知县、教谕、典史等官外,于鲁甸盐井渡地方设立巡检司[43]。雍正朝裁汰、移驻巡检司的数量也较多,分别达43、75个,这多基于当地行政管理的需要,也有因政区改革而裁汰或移驻的,如广东海丰县旧设东海滘巡检一员,雍正九年时裁甲子、捷胜二所置陆丰县,原东海滘地方建立县治,添设知县、典史各一员,按照清朝制度,巡检司不与正印官同城而治,故该巡检司移驻甲子城,改为甲子巡检[44]。也有一些新设政区就是由原巡检司辖区升格而来,如雍正十一年裁义州巡检置义州等,也造成巡检官缺的裁汰。

(2)管理难度增大,巡检司难以兼辖。在县以下重要战略要地,巡检司微员不足弹压之处,往往移驻更高品级官员治理,而将巡检司改驻别地,如河南南阳府,原设南召县,顺治十六年裁南召县并入南阳县,原南召县治仅设巡检司一员治理,但该地“界连万山,路通山陕湖广,五方丛杂,实属要区”,巡检司已不足以治理,故移设南阳府通判驻此,而将此巡检司另设南召、嵩县适中地带的李青店[45]。

(3)裁置驿丞后改置巡检。清代改革驿传事务,将其改归州县管理,故自清初开始,不断裁撤驿丞。也有一些驿站所在,必须添置官员经管,故将驿丞改置为巡检,一来可以协助办理驿务,二来巡检有地方专责,弹压地方。故清初往往裁撤驿丞添置巡检,或新设巡检兼驿丞衔。这一措施,使州县驿务、警务得以统于一人之手,有助于减少冗员,提高行政效率,如广东阳江县太平驿,雍正九年裁撤驿丞,驿务改归知县经管,但于太平地方亦新设一巡检司[46]。又如雍正十二年福建总督郝玉麟奏请移驻增改佐贰案中,南安县大盈驿、仙游县枫亭驿、宁化县石牛驿驿丞俱改为巡检,仍兼管驿务[47]。也有一些驿丞并未裁撤,但令其兼巡检衔,以便于兼管捕务,如河南信阳州明港驿,向设有驿丞,但各有专司,于缉捕均非其司,故请兼巡检衔,稽查匪类[48]。

第二,县丞、主簿等佐贰官开始大量移驻乡村。康熙年间县丞、州同出现了两例移驻于县下的案例。到了雍正时期,这一进程明显加快,但又存在雍正七年之前及之后的差别。根据《清实录》不完全的统计,雍正元年至六年,共移驻乡村19员,平均每年移驻3员,七年至十二年间共移驻78员,平均每年移驻11员。可见雍正七年以后,佐贰官移驻乡村的趋势愈加明显。这一统计上的规律也得到了史料的证实。据乾隆十八年闽浙总督喀尔吉善、福建巡抚陈宏谋在奏请定分防县丞拣选题补之例时追忆到“雍正七年三月内钦奉谕旨:各省佐贰微员有地方职掌紧要,新设新移者,查明具奏,交部注册,遇有缺出,拣选题补,永著为例”[49],雍正七年的确有一个根据地方形势紧要新设、新移佐贰官员的政治安排。其移驻原因大致有以下几种:

表2-3 雍正年间移设乡村州县佐贰数量变化

资料来源:《清世宗实录》。

(1)因地方紧要,添置佐贰巡缉。如台湾县罗汉门地方,其“雄踞万山之中,土地宽沃,内控生番,外屏郡治,北通大武垄以出北路,南通阿猴林散出南路,为奸宄出没、南北往来要害,即朱一贵起乱之所。一贵在罗汉门招匪竖旗,而后出掠岗山。今岗山添设守备,而罗汉门弃置空虚;所谓不遏其源而遏其流者也”[50],故雍正九年移驻县丞分驻。其添置缘由与巡检司并无二致。

(2)与卫所裁并有关。作为军管型政区,明代卫所构成一种地理单元并与之形成了相应的政治、经济、教育体系[51]。清初对卫所制度进行了重大变革,总体上不断归并到附近州县中。这一卫所制度在清初的变化已引起众多学者关注,并进行了大量细致入微的分析[52]。但少有人注意的是,卫所设置最初与治安有关,一旦裁撤,其设置地的治安将以何种方式得以延续?从雍正年间对卫所具体的裁置来看,佐贰的设立是其中的补偿机制之一。

表2-4 广东佐杂设立与卫所裁并举例

资料来源:《清世宗实录》。

(3)距县治较远之地。如江西九江府都昌县,“县治偏在西南,其东北地方,离县窎远”[53],故奏请移驻县丞于适中的张家岭。河南灵宝县虢略镇、阌乡县文底镇,“距县遥远,易于藏奸”,故移驻二县县丞治之[54]。江苏通州如皋县掘港一带,“港口繁多,县令鞭长莫及”,故设主簿驻此。该地距县治辽远,且盐场众多,私贩往往于此贩卖私盐,曾任掘港主簿的黄桐轩曾回忆道:“通州各盐场私垦为稻田者甚多,掘港尤甚”[55]。

这一时期捕巡官员分划辖区的案例逐渐增多。明代陕北与蒙古交界地区的榆林卫,入清以后于雍正年间,由年羹尧奏请改设州同、巡检司等分而辖之[56]。此外,如贵州永丰州罗斛州判、册亨州同[57],云南广西府师宗州邱北州同等等[58],皆于雍正年间出现了捕巡官员分设辖区的现象,其职责还颇为广泛,如罗斛州判、册亨州同,雍正七年贵州巡抚奏请将一切命盗案件俱令两员佐贰专司,而知州不过兼辖而已[59],“其册亨州同、罗斛州判,虽系佐杂,均有钱粮命盗专责,实与州县不殊。”[60]雍正七年时,雍正帝还下了一道谕旨,令“各省佐贰微员有地方职掌紧要,新设新移者,查明具奏交部注册,遇有缺出,拣选题补,永著为例”[61],所谓“有地方职掌”就是指分辖一定地域的分防佐贰。此时,佐贰微员中领有辖地的情况应当已经不少,故雍正帝才令各省督抚查明上报,给予题补之例。

第三,典史等管狱官辖区的逐渐形成。一般而言,典史负责监狱,均与知县同城而治,太田出在对清代江南佐杂分防的研究中,“完全找不到典史‘分防’到农村地方的例子”,并据此判断,“整个明清时代他们可能是长驻县城。这或许是源于其职务的特殊性之故,即与监狱行政有密切关系的狱囚稽查是他们的主要工作”[62]。但在雍正时期,史料中却记载了一例典史分防的事例,极为罕见:“云贵总督鄂尔泰疏言:东川一府,地方辽阔,实非一知府、一经历所能遍理。……者海地方,素通乌蒙,暗行不法,应设典史一员,管辖革舍、阿固、伙红等处,驻扎者海。……寻定巧家营新设县曰会泽”[63]。在光绪《东川府续志》中,该典史被称作“分防者海典史”[64],不止分驻于乡村,且管辖一定区域。但典史分防终究不符典章制度,故嘉庆十六年又将者海典史移归会泽县城,并移则补巡检驻扎者海[65]。

图4 雍正五年会泽县分防图

至于普通的驻扎于县城的典史等管狱官是否同样分辖县以下一定区域,是一个非常难以找到直接史料的复杂问题,较之佐贰官分管辖地的变化要更为隐蔽,这是因为佐贰官尚有驻地的移设,从中可以透析该分管区域形成的时间,而首领官除了极个别的之外,都居住于县城,故不得不从一些案例中去推测该制度推行的大概时间。据广东、江南等地的例子,至少在康熙年间,已出现了个别地区典史辖有部分县域的案例,但为数甚少,还未引起太大注意,也未改变典史管理全县捕务的刻板印象。雍正三年时,吏部侍郎沈近思曾奏请将州县吏目、典史改称州县尉,但遭到吏部尚书孙柱反对,其中提到“今之典史官职甚微,与民最亲,其专司捕务,兼掌狱禁。又有批发词讼、差委案件,才干则无稽迟,安静则不致烦扰。”[66]此时提及典史,还是强调其专司捕务与狱禁,其管辖范围是整个县域,还未显现分管一县局部区域的认识。在乾隆十九年护理浙江巡抚周人骥的奏请严定巡防之法时,曾回顾到“前督臣李卫于雍正四年题准部覆,酌派文武分地巡查,如遇赌博、盗贼、抢劫、私盐诸事,拿获即解印官亲审,遇有疏防,除参印捕官外,仍照巡检例一体参处。”典史等首领官分领一定辖地似乎也是在雍正年间开始逐步得到推广(关于典史辖区的形成,可参第四章最具典型意义的广东省下的考辨)。

雍正年间的佐贰分防使佐贰官群体发生分化,有驻于县城者,亦有移驻于乡村者,随治所变化亦引发职能变迁。但由于这一时段,佐贰分防的进程刚刚开始,数量还未形成绝对优势,不足以改变官员和民间对佐贰职掌的印象。雍正十一年,署理江西布政使宋筠奏请将县丞应办之事造册时还称:“惟设官所以任事分职,必当效能,故官无崇卑,均有专责。虽微末如巡检、典史,亦有地方之责任、缉捕之考成。惟县丞一官除管河县丞各有汛地工程外,其他虽有管粮之名,其实粮务与伊全无干涉,此外不过偶供差遣,别无一定职掌,是以地当冲繁之处,有印官办理,不遑分身无术。而县丞则安坐衙斋,逍遥无事。”因此奏请“除词讼不应违例接受及重大繁要之事应归印官办理外,如圩堤、水利、道路、保甲等类似可分任稽查、督修以助县令之不逮”[67]。官员对县丞职掌的认识仍局限于“除管河县丞各有汛地工程外,其它虽有管粮之名,其实粮务与伊全无干涉,此外不过偶供差遣,别无一定职掌”,故奏请将“圩堤、水利、道路、保甲等类似可分任”。但这种分任只是具体行政事务的分任,其权力行使的范围仍以全县为单位,不具有分防县下辖区的功能。这代表了雍正末官员对于县丞职掌的认识,并未意识到这一时期县丞驻地及其职掌已开始发生了新变化。

根据雍正末、乾隆初所修各省通志,这一时期分防佐贰的分布见表2-5。其中管河主簿、县丞等员虽驻县城之外,其实并无地方之责,故不属县辖政区,由佐贰分防形成的县辖政区还比较少。尤可注意的是,这类拥有一定区域和特定职责的分防佐贰在边疆地区的云、贵、川、滇、闽省分布较多,似可证明此一制度从边缘地带逐渐展开至中枢之地。

表2-5 雍正末分防乡村之佐贰

续表

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资料来源:雍正《畿辅通志》卷26《公署》;乾隆《江南通志》卷22、23《公署》;雍正《山西通志》卷37、38《公署》;雍正《山东通志》卷26《公署》;雍正《河南通志》卷40《公署》;雍正《陕西通志》卷15《公署》;雍正《湖广通志》卷15《公署》;雍正《四川通志》卷28《公署》;雍正《福建通志》卷19《公署》、卷20《职官》;雍正《广东通志》卷17《公署志》;雍正《广西通志》卷35、36《廨署》;雍正《云南通志》卷15《秩官》;乾隆《贵州通志》卷16《秩官》。其他各省修于雍正末、乾隆初的通志俱已查核,因不存在佐贰分防现象,故未列入。

(三)乾隆前中期县辖政区布局的定型

雍正以后,对佐贰的添设、移改不再有雍正七年至十三年间的频繁程度。雍正末,刑部右侍郎杨超会曾奏请酌停州县之改隶、佐贰之添设。这标志着雍正年间剧烈的政区变动至此已逐步趋向于稳定。

奏为敬陈酌停直省州县之改隶、佐贰之添设以免纷扰,以专责成事。窃惟画野分疆,山川因其定势分猷,效职正佐,自有常员,经制昭垂,法綦美备。我大行皇帝至圣至明,随时制宜,于直省督抚所题改隶州县,增设员弁等案,俱蒙敕部详议,酌量举行,原为一时整饬地方之至,计非谓各直省之州县员弁皆宜不时议改议增也。比年以来,直省督抚或视为照例应行之事,有实宜改设者,亦有无庸改设,督抚因地方无事,有意更张以自表见者,又有新旧督抚意见不合,旋改旋归,迄无一定者。伏思州县之设,大者二三百里,小者百余里,疆宇广狭,布置适宜,案件提解,何缘贻误。况该管员弁才果有余,未必多数十里之地而遂见绌。才若不足,未必少数十里之地而遂见优。改隶一邑则一切刑名钱谷,册籍卷宗须赉造,乘机舞弊,百蠹丛生,展转稽查,急难就绪。添设一官则修理衙署,招募胥吏,动关国帑,文书期会,益见纷繁,冗吏冗员更多供给。又况百姓安于故常,改隶既有投供报册之劳,添官又有送迎悉索之扰。地无定境则奸宄或致潜藏,官数既增,则责任转无专属。臣请敕下直省督抚,嗣后所属州县,除实在离府辽远必须改隶及村镇繁难之地实应添官弹压者,仍准具题外,其余控制既已得宜,一概不准渎奏,则在民之纷扰可免,在官之责任愈专,国帑不致虚縻,地方益臻宁谧矣[68]。

杨超会此议主要是出于对雍正年间政区变动过于频繁而导致的种种经济、民生问题所作的反思。但此奏并非刻意追求政区稳定,那些“离府辽远必须改隶”者仍可调整,而“村镇繁难之地实应添官弹压者”,仍准新设或移驻佐贰。乾隆六年,清廷正式下令保持职官数额定制,“查设官分职,原有定制。从前各省佐杂等官,各督抚有奏请添设、改隶,责任转无专属,请嗣后倘各省需用人员,止准于通省内随时改调,不得奏增糜费”[69]。此后,全国佐杂总数保持了大体的稳定。但由于乾隆年间,全国政区调整仍在继续,而佐杂官及其辖区的增设与改隶虽较雍正年间力度稍弱,但在有清一代,仍是调整较为频繁的时期。如果说佐杂官的移驻因不增加官员员额,在制度上不会有任何问题的话,那么乾隆年间新置的佐杂官员,就与驿丞、司狱等职官的逐步裁汰有莫大关系。

巡检司仍是调整的重点之一。雍正年间新置和裁撤的较多,而对于设置不合理之处尚未从根本上调整,如江西一省,“所设巡检多因前明旧制,而地方繁简情形已有今昔异宜。且有衙署无存,历任各员或僦民舍、或侨寓县城,业已离其汛守,不免贻误公事。间有仍驻原处而民人或已迁移他所,徒置闲地,又或久经移驻他处,并无年月可稽而印信尚仍其旧,亦于体制非宜”,因此迫切需要“随时斟酌调剂”[70]。乾隆年间,共新置137员,移驻131员,裁汰52员,净增85员[71],有清一代中,新置数与净增数仅次于雍正时期。一方面的原因是乾隆年间政区改革的持续进行并相应添设佐贰官尤其是巡检司,如乾隆三十二年江苏设立东台县,时仅设知县、典史二员,三十九年时增设富安场巡检[72]。另外一个原因是清代裁撤驿丞导致的巡检司增置,乾隆二十年,将驿站钱粮改归州县管理,驿丞一职也因此陆续被裁汰,仅乾隆二十年各省奏裁的就有124员[73]。驿丞裁汰以后,驿务如何管理?而驿站往往地处交通要道,又必须设官弹压,当时的对策已考虑到添置或移驻佐贰问题,“其驿站离州县稍远地方,或量移佐杂驻守照管,但直省各驿与州县道里远近、应否需用佐杂及该处佐杂现在有无分驻地方、可否移驻驿站并或州县地方辽阔,佐杂各有专司,仍应酌留驿丞在驿照料之处”[74],令各地按地方情形妥善处理。据实际操作的结果,大致有以下三种:

一是裁汰驿丞改设巡检,如乾隆二十年“江苏之龙潭、界首、古城、钟吾、赵村、泗亭、桃山、利国八驿,各设巡检一,仍驻该地方管理。”湖南原有驿丞二十一员,至乾隆四十年裁改为六员,但“各该驿丞专驻之所相距州县均有六七十里至一百二三十里不等,离城既远,牧令每有鞭长莫及之虞,而驿丞只司驿务,地方一切稽查弹压诸事又不便越分管理”,故奏请裁汰驿丞改为巡检,并令其兼管驿务[75]。之所以要裁汰驿丞改设巡检,其初衷是驿丞于制度而言,难以稽查地方。

二是将驿务改归原设之巡检兼管,如乾隆二十年“安徽之池河、固镇、大柳三驿,以各该地方巡检兼管。”

三是移驻巡检司,如乾隆二十年江西攸镇驿以桂源司巡检移驻,湖北丽阳驿以仙居镇巡检移驻,湖南归义驿以新市司巡检移驻,云溪驿以桃林司巡检移驻,排山驿以归阳市巡检移驻[76]。

对于那些保留下来的驿丞,清代往往也令其兼巡检衔以便分辖地方,如山西“襄垣县禠亭驿、武乡县权店驿、辽州南关驿,各止驿马十余匹,各驿距该管州县遥远,印官不能兼顾。遇解犯送饷,均由驿丞照料,第附近山村,民情刁悍,驿员非其管辖,呼应不灵,应请各给巡检兼衔。禠亭驿附近村庄五十三处,权店驿附近村庄二十六处各拨该驿丞管理。至南关驿离州属村庄窎远,中隔武乡县所管处所,难以分拨。且该驿驻扎,即系武乡地方,应将武乡所辖与南关附近村庄三十处,拨该驿丞管理。”[77]当然,和雍正时期相比,这一阶段巡检司的调整与政区变革的关系要弱得多,主要还是基于对已置政区内的巡检司设置进行调整,这也充分反映了雍正时期对巡检司进行的是一个大刀阔斧的革新,而乾隆时期是对雍正时期大规模增置的巡检司进行优化调整。乾隆二年,江西布政使在奏请建造巡检等官衙署时就建议对前期新添置的巡检等官驻地,斟酌形势裁改移设[78]。乾隆三十二年,江西巡抚奏请移驻县丞时,曾提到二十九年时将通省巡检分别改驻裁汰[79]。

乾隆年间,县丞等佐贰官纷纷开始从县城移驻乡村。根据《清高宗实录》的统计,新置分防县丞18员、裁2员,自县城移驻乡村者,由在城县丞转为分防县丞者高达89员,在乡村之间移驻之分防县丞14员,而自乡村移回县城者仅1员。乾隆年间是县丞分防地方的高峰时期。主簿、州同、州判数量不多,乾隆年间也出现了分防地方的趋势,其中新置分防主簿18员,自县城移设乡村3员,分防主簿于乡村间移设者1员;州判新置分防者5员,自县城移设乡村者16员,分防州判于乡村间移设者1员,裁汰2员;州同新置分防者4员,自县城移驻乡村者7员,自乡村改设它地者1员,裁汰2员[80]。

佐贰官由县城移驻乡村的原因主要有两个:一是在城县丞“无所事事”,渐渐沦为“闲曹”,如安徽凤阳县,“地广事繁,该县丞与知县同驻一城,无专管事件,应令移驻溪河集,巡缉弹压。”[81]陕西渭南、富平县,“两邑县丞同城而处,俱无职掌”,因此奏请移驻下邽、美原镇[82];二是地方紧要,必须设官弹压。将县丞移驻乡村,并未增加佐贰官缺,但却加强了县域要地的控制,如同署理山东巡抚杨应琚所言“官不新增,地仍旧制,而僻远之区不致藏奸窝匪,稽查日益严密矣”[83]。浙江于乾隆二十九年一次移驻县丞、主簿等佐贰官九员,其原因正是“是以凡属人烟最密、商贾最繁之处,盗贼乘间窃发,实为防范难周。……因思佐贰各官同居县治,本属空闲,与其分路派巡而多往返之烦,莫若分任方隅以收缉捕之益”[84]。各地县丞移驻所提缘由大抵不出上述两个方面。从乡村转而移回县城的极少,这也是由于更高级别官员进驻的结果,如浙江宁海县亭旁县丞,因该地民情刁悍,南界临海乱山,乾隆二十八年将台州府同知移驻而将县丞撤回[85]。

乾隆初年,捕巡官统有辖地的制度开始扩大至更大范围,而不仅仅如之前那样,通过制度的逐步授权,呈现零散的点状分布,而是逐步对整个县域进行条块分割,多数佐杂官获得了分享县下部分区域的权力。这一过程开始的时间似乎就是在乾隆初年。乾隆二年时,广东曾经奉有“吏部”行文,令厘定捕巡各官辖地(见本书第四章的考证)。值得注意的是,乾隆初年,在广东以外的地区,也出现了类似的记载。同样是乾隆二年,湖北鹤峰州、长乐县,“其佐杂等官各驻要区,虽皆职司巡缉,然不分汛管理,难免彼此推卸”,故将吏目、州判、县丞、州同、典史等官划地而治[86]。又如直隶沧州,乾隆元年“奉文分拨吏目、巡检所辖村庄,吏目共辖一百六十九村庄;砖河驿兼衔巡检共辖六十九村庄;李村镇巡检共辖一百一十八村庄;孟村镇巡检共辖一百三十八村庄。”[87]其中尤可注意的是沧州县下村庄分属吏目、巡检管辖乃是乾隆元年“奉文”,适足与广东方志记载的乾隆二年“吏部”行文相呼应,可见,乾隆初年,似乎的确有过令各省将村庄拨属捕巡官员管辖的统一行动[88]。

乾隆初年以后,《清实录》中典史与巡检司分设辖区及辖区调整的记载变得较为普遍,但显然并非一声令下,全国推广,而是各省均有一个渐进式推进的过程,时间也并不统一,就是一省之内,各县实施时间也有差异,如湖北省黄梅县,乾隆十一年时已开始对旧有的划分做出调整,“县属三十六镇,典史分管三十镇,清江巡检分管五镇,新开口巡检止管一镇,繁简悬殊。且典史所管汛地,有远至一百余里者,巡缉难周,请将典史分巡三十镇内,与新开镇附近之蔡山、塅塘、太白三镇,改拨新开口镇巡检管辖”[89],可见捕巡各官分辖县境早已行之有年,而此年同省的蕲水县则刚刚开始令巡检分辖部分乡都,“湖北巡抚开泰疏称:蕲水县地方辽阔,有上、下、南、北、永福五乡,周三百余里,向由典史稽查巡缉,不免顾此失彼。查有巴河、兰溪巡检二员,堪以就近分管。应将附近巴河之北乡归巴河巡检专汛,附近兰溪之永福乡归兰溪巡检专汛,其上、下、南三乡,仍令典史照旧管理。从之。”[90]推行过程中也曾出现反复,如江西德化县,乾隆二年“吏部议准。原任江西巡抚俞兆岳疏称:德化县城子镇巡检,原管辖之城子镇并赤松、南昌二乡,归德化县典史巡查。其城子镇巡检改德化县大姑塘巡检,兼管附近之仁贵乡。从之。”[91]此举将德化县归属巡检与典史巡查,这是在“吏部”行文之年,似乎是依据统一政令实施的,但这一分辖态势并未持续太久,乾隆四年,新任江西巡抚岳濬奏称,“典史虽司捕务,而城池、监狱甚属紧要,又何能远顾乡镇事宜,日事巡缉?”又奏请复设城子镇巡检,专司城子镇务并管赤松、南昌二乡。[92]旋兴旋废的典史分辖乡镇,预示着清初捕巡分辖的试验性,在一些地区也并未完全做强制性的统一规划,充分体现了清代基层治理不拘于条文,“因地制宜”的政治理念。

这一新型管理模式在全国较为普遍的建立时间,笔者认为定在乾隆二十年前后较为妥帖,该年吏部出台了一条重要的处分条例,“吏部疏言:各省开参疏防,多未画一,请嗣后失事地方,系吏目、典史管辖,将吏目、典史查参。如系巡检管辖,止将巡检查参。从之。”[93]只有各省吏目、典史等典狱官与巡检司等分地而置,且各于所辖区域负有专责到了相当普及的程度,吏部才会专门作出处分条例加以处置。

截至乾隆四十九年,全国各省中分驻乡村的佐杂职官已有一千余名[94]。其中大多应是县辖政区性质,如果再加上驻于县城但有分辖区的典史、吏目等,县辖政区的数量当更多。

捕巡辖区在乾隆年间的大量涌现并非偶然,清初人口的增殖是一个极为令人瞩目的现象,在县级政区并未显著增加的背景下,州县政府所直接面对的人群急剧增加,人地矛盾较过往朝代更为突出。因此,适当增加管理层次并分区治理变得日趋紧迫。与此同时,清代地方政府架构也发生了重大变迁,幕职的发达和州县官长随等人员非正式地介入到州县活动之中,原本在明代尚与州县官同城办公,分管某一方面具体事务的捕巡官日益边缘化,面临无事可做的风险[95]。两重因素的交织,使得捕巡官员分防地方并授予地方之责成为无可奈何的选择。在清代保存至今的众多移设捕巡官员进驻乡村,分管乡堡的奏疏中,几乎毫无例外地要强调两项因素:一是地方紧要,人口众多,成分复杂,其用词多为“五方杂处”、“奸宄潜藏”;一是佐杂官尤其是佐贰官“无所事事”,“几成冗官”。但吊诡的是,恰恰是在政府架构中的边缘化以及由此导致的分防制度使得这些不断被视为“冗官”的捕巡官员获得了“新生”,在有清一代一直被保留,其数量也保持了大体的恒定,并在清代基层治理中发挥了独特的作用。至于这一过程在乾隆年间的基本完成,固然是自清初尤其是雍正以来的地方性实践不断积累的自然延续,另一方面无疑与乾隆皇帝本人注重“基层”的治理思想有莫大关系,笔者注意到乾隆元年,广东曾“令州县巡历乡村” [96],在乾隆二年吏部行文令捕巡各官分管地方前后当口,乾隆皇帝还曾亲自下发谕旨,严辞批评了当时的州县官员,“今之州县有司,只以簿书为事。平日安坐衙署,除相验人命、因公踏勘外,足迹不至乡间,以故乡民非有事匍匐公庭,目不睹官长之面,耳不闻官长之训。无论穷檐疾苦,未能周知,即四境情形,亦茫然莫晓”,谕令州县官“有事则在署办理,无事则巡历乡村” [97],但州县印官一人之身,又岂能遍察乡里?因此,捕巡各官分管县境,一定程度上是州县官亲自巡历乡村的“替代方案”,是分权、分责之举,故同治《江夏县志》所称“鲇鱼、金口、山陂、浒黄分四汛,各设一巡检司治其地,盖以四境辽阔,知县不能日遍历于乡村,故以耳目寄之,四人各察其所分治之地,以告于知县,岁有丰歉,田有肥饶,民有秀顽,俗有美恶,皆其耳目所闻见。知县复从而审察之,则巨细无遗,可以不劳而理。”[98]正是这一分权的基层治理理念的完美体现。

(四)嘉道以后的基本稳定

嘉庆直至光绪初期,由于政区格局的基本稳定,佐杂的裁撤移驻变动较小,基本保持了稳定状态。这一时期,对于县辖政区的主要调整,其原因有以下几种:

一是由于黄河改道引发的管河佐杂的裁汰。咸丰五年黄河在铜瓦厢决口,结束700余年夺淮入海的历史,因“防河险而利漕行”而设置的各管河官员,包括江南河道总督及所辖三道二十厅文武员弁数百员无“应办之工”纷纷裁汰。“各厅所属之管河佐杂人员,除扬庄等闸官十员专司启闭,毋庸裁撤外,其宿州等管河州同五缺,高邮州等管河州判三缺,东台等管河县丞十九缺,高良涧等管河主簿二十一缺,阜宁等管河巡检十六缺,均着一并裁撤。”[99]这些管河佐杂虽未必尽皆属于县辖政区,但比照直隶地区的例子看,有可能部分有分防河道附近村庄之责。

二是由于地方形势变化所导致的驻地调整,所谓“设官分职,必须因地制宜。如有今昔情形不同,自当随时调剂”,如嘉庆十六年,江西临川县清泥巡检司,因“分辖汛地,现在烟户无多,事务甚简”,故令移驻“商贾络绎,民居稠密”,且时有递解人犯经过之东馆地方,“所有该巡检原辖八十一都起至八十七都止,共七都,再将附近东馆地方向归县辖之八十八都起至九十二都止共五都,一并拨归该巡检管辖。凡有盗窃案件,一体责令承缉”[100]。

(五)光绪朝边疆地区县辖政区的增置

表2-6 光绪朝东北、新疆、台湾巡检司数量变化

资料来源:胡恒:《清代巡检司地理研究》,中国人民大学2008届硕士论文。

据贺跃夫、傅林祥的研究,光绪时期政区的大量设置并没有导致巡检司数量的增加,他们认为太平天国以来,随着团练的广泛兴起,地方绅董依赖团练局所等非正式机构,在功能上逐渐取代官方的行政官署,成为晚清乡村社会的主要支配者,从而使晚清基层行政官署萎缩不振。但从表2-6来看,这一判断可能需要稍加修正,贺跃夫的判断来源于湖北、浙江两省的设置和兴废情况,并不完全具备普遍意义,傅林祥所据以得出上述结论的数据来源于光绪《会典事例》,但该书资料断限于光绪二十二年,此年以后裁置资料并无收录,且清末动荡,档册无存,《事例》多有缺漏。由于东北、台湾、新疆相继建省,随着厅州县建置逐步建立,佐杂官也随之设立,这些地区县辖政区数量有所增加,其中部分县辖政区作为设县前的准备步骤也被广泛使用。根据笔者对巡检司一项的统计,可以看出,清末政区变动带来了巡检司这一县辖政区中最大部分的增长。表2-6是依据档案、《实录》、地方志考证后整理出的新的数据。据笔者《清代巡检司地理研究》下编部分的统计,光绪年间新置巡检司61个,裁撤23个,净增38个,是有清一代除雍、乾两朝外,增长最迅速的时期。从该朝新置、裁废、移驻巡检司的地区分布来看, 68%的新置巡检司分布在新设政区,而且不少县级政区就是直接从巡检司辖区升格而来[101],表明这一时期巡检司的增置与政区变革之间的密切关系。至于县丞、主簿、典史等官员的增加亦类似于此。

(六)清末新政后县辖政区制度逐步消亡及其流风余绪

光绪时期,尽管边疆地区的县辖政区有所增加,但在其他政区建制较为稳定的省份保持了总体稳定。这一时期随着捐纳之风的盛行,官缺中出自异途的愈来愈多,导致了整个队伍素质低下,统治集团对其能否起到应有的控制乡里的作用并不十分认可,乾隆皇帝早就指出“此等之人,本系微职,一膺斯任,妄谓得操地方之权。所用衙役,率皆本地无藉之徒,望风应募。遂于管辖之内,欺诈愚民,遇事生风,多方扰累。甚至卑陋无耻,散帖敛分,苛索银钱,官役分肥,于地方并无查察防范之效”[102],“佐杂等员,一遇拣选缺出,止凭两司举报,殊非慎重要缺之道。且佐杂微员,或以政迹不须造报,任意纵肆,而该上司亦姑容不即揭报,皆事所或有”[103]。清末预备立宪开始后,五大臣出洋考察,从中央到地方筹备改革官制,佐杂官被认为是“既不准擅受民事,又初无一定责成,虽号分防,几同虚设,以致民生坐困,立志不修”[104],明令要全部革除,并添置裁判、民政、度支等各专业事务官代行原佐杂职能[105]。宣统年间,各地纷纷上奏裁撤佐杂清单:二年,湖南巡抚奏裁巡检司等佐杂官共二十三缺,认为有的佐杂“名虽佐理分防,实则无所职掌,在昔固称繁要,近今已等闲官”[106];三年,江西巡抚奏裁同城佐贰杂职教职,其中拟裁直隶州州判一缺,州同一缺,县丞三十二缺、主簿一缺[107],奉天奏裁撤知县佐职清单,奏裁承德县、锦县及部分州县典史、吏目等[108],湖北奏裁各县属官,除分防县丞、巡检、主簿另行核办外,同城县丞、主簿、州判等先行裁汰[109]。

因1912年清帝退位,帝制结束,故上述拟裁清单大多未即时执行,而是于民国初年陆续被裁汰。但另一种县下广设的“区”及城镇乡区域划分,使中国历史上第一次出现了设于县以下的一级行政区域,代表着中国基层行政区划进入到一个新的历史时期。

关于历代政治制度的变迁,钱穆曾有一段精辟的论述:“某一制度之创立,决不是凭空忽然地创立,它必有渊源,早在此项制度创立之先,已有此项制度之前身,渐渐地在创立。某一制度之消失了,它必有流变,早在此项制度消失之前,已有此项制度之后影,渐渐地在变质”[110]。作为一种县辖政区名称,巡检、分防县丞、分防主簿等虽然于民初不复存在。但作为在县下划分单独行政区这一管理形式其实并未消失,民国初年的“县佐”制度其实就是清代佐贰分辖的另一种变通形式。

民国三年公布《县佐官制》,共六条,其中规定:“县设县佐,承县知事之命,掌巡徼、弹压暨其他勘灾、捕蝗、催科、堤防、水利并县知事委托各项事务……县佐以设于该县辖境内之要津堤防为限,不得与县知事同城……县佐驻在地方之警察由该县佐承县知事之命,就近指挥监督之。县佐驻在地方之违警案件,得由该县佐就近处断,仍详报该管县知事,但不得受理民刑诉讼案件” [111],其实正与清代佐杂分防本义相同。县佐的设立也借助了清代分防佐杂的渊源,如陕西省呈请设置县佐的呈文中,述及设置缘由时不断强调了前清于此设置过何种佐杂,如“长安县草滩镇,该处北界三原、泾阳两县,地当孔道,商务殷繁,前清设县丞于此,民国成立以后仍其旧制”等等[112]。

表2-7 宣统三年全国巡检出身统计

注：1.资料出处：《职官录》（宣统三年冬季）
　　　　2.部分或因已裁未设、或资料缺失，出身不明。通计山西2、奉天5、吉林5、直隶7、安徽17、山东4、陕西4、甘肃2、新疆5、福建11、浙江7、江西12、四川6、云南5、贵州1、湖南8、湖北23、广东41、广西10。

县佐制度到20世纪30年代陆续结束[113]。但在这十几年的县佐制度施行中,可以看到清末民初在地方行政制度上除了剧烈变革之外,也有继承与延续,而这种制度延续又是以假借名称上的变化来实现的。

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