一 党和国家监督体系的构成要素

党和国家监督体系究竟由哪些要素构成，是首先需要探讨的重要问题。本部分首先回顾官方的主张和学界的观点，随后在细致梳理和甄别的基础上，形成本文的结论。

（一）文献回顾

由于各种原因，关于党和国家监督体系的构成要素，无论是官方主张还是学界观点，都始终处于变动之中，且不同时期的提法各不相同，至今还未形成一致的看法。

2010年发布的《中国的反腐败和廉政建设》白皮书（以下简称“白皮书”）在其第四部分专门介绍了我国的“权力制约和监督体系”，把权力监督体系构成要素归纳为“七大监督”，即党内监督、人大监督、政府内部监督、政协民主监督、司法监督、公民监督和舆论监督。白皮书分别对七大监督要素进行了界定，包括每个监督要素所对应的监督主体、监督客体（对象）、监督方式等内容（中国国务院新闻办公室，2010）。“七大监督”的观点在当时及之前一个时期是很有代表性的，可以说是在十八大之前的监督体制下，关于监督体系构成要素的一个权威版本。

党的十八大之后，特别是十八届三中全会之后，党内监督和国家监察体制先后经过了实质性、突破性改革，由此，对党和国家监督体系及其构成要素均带来了重大改变。党的十八大报告在讲到“健全权力运行制约和监督体系”问题时，强调要“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。十八届四中全会（2014年10月召开）通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，该决定在论及“强化对行政权力的制约和监督”时提出要“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”（可称为“八大监督”）。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会（2016年1月召开）的讲话中强调要“把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来”。这次讲话首次透露出将要进行国家监察体制改革的信息，首次出现了“国家监察”这个要素。十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》（以下简称《党内监督条例》）中提出“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督”。党的十九大报告提出要“健全党和国家监督体系”，“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。十九大报告在讲到对执政党的监督时，还强调要“让人民监督权力，让权力在阳光下运行……强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用……”

学界关于党和国家监督体系构成要素的看法也是差异甚大。邓频声等认为中国权力监督体系构成要素包括党内监督、人大监督、行政机关内部监督、司法监督、司法机关内部监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督（邓频声等，2011：2）。罗华滨、刘志大将监督体系构成要素区分为政党监督、人民代表大会监督、人民政协民主监督、司法监督、政府专门机关监督和社会监督六个方面（罗华滨、刘志大，2012：22～28）。何增科把权力监督体系划分成处于党和国家政权系统中的党政权力监督体系与党政系统外的社会权力监督体系两大部分（何增科，2008）。林尚立认为监督体系主要包括围绕着监督主体和监督对象两个维度构建的两个监督制度体系（林尚立，2009）。

学界的观点虽然有学者个人独特的见解，但基本依据的还是官方关于监督体系构成要素的看法。因此，下面主要基于官方的观点进行分析。上面共搜集回顾了官方的6次表述，这些都是比较主要的。为便于后续梳理和分析，先对各要素名称及其出现频次予以统计，如表1所示。

表1 党和国家监督体系的可能要素与频次

从表1可以看出，在6次表述中，使用过的要素名称就多达17个。如果党和国家权力监督体系的构成要素数目果真如此，那就太多了，难免陷于繁琐。事实上，一些要素是相同或相似的，只是使用了不同的名称而已，如公民监督和群众监督。从出现的频次来看，这些要素间的差异也是很大的。其中，党内监督每次都出现；舆论监督出现的频次第二多，达到5次；而有多达9个要素名称仅出现过1次。

文献回顾表明，在权力监督体系构成要素的看法上，仍处于十分混乱的状态。导致这种混乱的原因主要有两个。一是权力监督体系的变化。在新时期以来的改革大潮之中，党和国家权力监督体系也处于不断的改革和变化之中。十八大之后新一轮的改革还十分深刻和重大。权力监督体系的改革往往就直接导致构成要素上的变化。二是理论研究不够深入。事实上，尽管有关权力监督和权力监督体系的研究延绵不绝，成果也可谓汗牛充栋，但对于权力监督体系构成要素这样的基本问题，却缺乏全面、系统、严谨、深入的研究。这是导致认识混乱的另一个主要原因。党的十八大之后，随着全面从严治党战略的提出和实施，以及高压反腐的不断深入、把权力关进制度笼子目标的锁定，特别是十九大后不久，十八届三中全会后启动的新一轮大规模的党内监督和国家监察体制改革的完成，解决权力监督体系构成要素认识混乱的问题就显得尤为迫切。

（二）梳理甄别

本部分的主要任务是对前面出现过的各要素分别进行讨论、界定，更重要的是进行梳理和甄别，最终形成关于党和国家监督体系构成要素的一个结论性看法。

1.党内监督

在诸要素中，党内监督是最稳定的，在各个版本的官方表述中，每次都出现且名称相同。党内监督中的“党”，特指“中国共产党”，是当代中国长期的、唯一的执政党。关于党内监督，白皮书中的定义是：“中国共产党党内监督是党的各级组织和广大党员依据党章和其他党内法规以及国家法律，重点对党的各级领导机关和领导干部特别是各级领导班子主要负责人进行的监督。”该定义明确了党内监督的监督主体和客体。

关于党内监督的定义、解释和规定，一个权威性很高的党内法规就是《党内监督条例》。该条例将党内监督的监督主体划分为六类，即党的中央组织、（各级）党委（党组）、（各级）纪委、（各级）党的工作部门、党的基层组织、党员。根据条例第九条，各监督主体之间是这样分工的：“（建立健全）党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督（的党内监督体系）。”关于监督对象，条例确认了白皮书中的重点对象，即“党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部”（第六条）。重中之重，就是各级党委的“一把手”。实际上，党内监督的监督对象不限于这些重点对象。党的十九大进一步确认了“党领导一切”或“全面领导”的原则。由该原则，自然就延伸出党对整个党、国家以及社会都负有监督责任。此处的监督责任也就是监督职责、职权或权力。显然，即使在党内，监督对象也不限于党的领导干部，而是包括全体党员。因此可以说，党内监督的监督对象是全员的。

有鉴于此，虽然使用党内监督这个名称很容易引起歧义，认为只是对执政党内部的监督，或许更好的名称是“中国共产党监督”、“执政党监督”或“党的监督”，其中“党的监督”最简明，然而，基于长期形成的习惯用法，继续使用“党内监督”也是可以的。

2.人大监督

白皮书对人大监督进行了定义：“人大监督是国家权力机关代表国家和人民对国家行政机关、司法机关和国家法律实施情况进行的监督。”关于人大监督，基本上没有什么歧义。但需要说明的是，由于国家监察体制改革，国家监察委员会成为新增设的国家机构，由人大产生，对人大负责，因此，国家监察委员会也就自然成了人大监督的新的对象。这点在十三届全国人大一次会议修改的《宪法》和制定的《国家监察法》中都有具体的规定。

3.国家机关监督、政府内部监督、政府监督、行政监督

这几个监督都不是单一的，而是包含了几个具体的监督，因此，就不做单独的讨论和甄别了。例如，根据白皮书，“政府内部监督包括层级监督和监察、审计等专门机关的监督”。“政府内部监督”中的“政府”是狭义的政府，即行政系统。“政府监督”和“行政监督”基本上都与“政府内部监督”相同。十九大报告中使用的“国家机关监督”与“党内监督”相对应，其实包括人大监督、国家监察、审计监督，甚至还包括司法监督、法律监督。

4.国家监察或行政监察

这两个要素名称与国家监察体制改革前后的情况相对应。改革前是“行政监察”，改革后是“国家监察”，监督主体是两类不同的机关，即行政监察机关和国家监察委员会，监督对象和范围也有了很大的变化。行政监察的监督对象仅限于行政系统的公务员，处置手段只有行政纪律监督和处分；而国家监察的监督对象扩展到了“所有行使公权力的公职人员”^[3]，处置手段包括行政处分和国家法律，或同时拥有执法权。

总之，随着国家监察体制改革的完成，行政监察就退出了历史舞台，不能再使用了，而必须使用国家监察。从某种程度上，也可以说行政监察被国家监察所取代。当然，严格意义上不能这么说，因为此次国家监察体制改革的力度是空前的，新的国家监察机关其实是整合了原来的5个监督或反腐败机构，而且分别隶属于行政和司法（检察院）两个系统（任建明、杨梦婕，2017：9）。

5.政协民主监督或民主监督

正如白皮书所说，“政协民主监督是具有中国特色的监督形式”。需要特别指出的是，在官方的话语体系中，在很多场合，特别是在专讲监督体系及其构成要素的情形下，如上面引用的6次表述，所使用的“民主监督”都特指“政协民主监督”。正因为如此，本条将政协民主监督和民主监督合并在一起予以讨论。很显然，此处的民主监督与现代民主政治下国际通行的“民主监督”不是一个概念，甚至相去甚远。

官方关于政协和政协民主监督的定位，含义比较丰富，主要有两个层面。第一个层面属于政治性的，认为政协民主监督很重要，是监督体系的重要组成部分。从表1可以看出，在关于监督体系构成要素的各种表述中，几乎每个都有提及（政协）民主监督。第二个层面属于非政治性的或实质上的，政协的主要作用是决策咨询，其监督作用则属于软性的。例如，白皮书对政协民主监督的监督形式进行了解释：“人民政协主要通过召开会议、提交提案、组织委员视察、开展民主评议等形式，对宪法和法律法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关和国家工作人员履行职责和遵纪守法等方面的情况进行监督。中国共产党各级委员会和中国各级人民政府在作出重大决策、出台重要规定前，都要征求同级人民政协和各民主党派的意见和建议。”根据2017年中办颁发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，政协民主监督是以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。党的十八大报告首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，并由此确立了“社会主义协商民主制度”。十八大以来，人民政协的“协商民主”活动更加规范，日益活跃。但这种作用归根结底主要还是咨询而不是监督。

笔者考察后发现，人民政协的民主监督的确缺乏强制性，故建议将政协民主监督列为重要的监督要素，比较牵强。根据十八大的精神，作为我国人民民主的一个“重要形式”，可以将政协民主监督纳入“民主监督”范畴。

6.民主监督与公民监督、群众监督以及社会监督

现代民主政治框架下的民主监督，是一个国际常用的概念。现代民主政治普遍坚持主权在民，人民也只有人民才是国家的唯一主人。监督国家权力的唯一出发点和最终归宿也是（为了）人民。虽然中国的专制历史相当漫长，但“民为上”的民主思想却十分久远。新中国成立之后，以实现共产主义、解放全人类为最高理想的中国共产党人就立即选择了人民民主制度。十八大以来，人民民主理念得到进一步的强化，也就是习近平总书记多次强调的“以人民为中心”。

现代民主监督概念含义确切，主要就是人民基于各种民主制度，以个体的或团体的，直接的或间接的方式，对国家机关及其国家工作人员进行监督。我们将民主区分为人民民主和党内民主，甚至还包括政协民主或协商民主。中国共产党党员人数近亿，关于党内民主也有一些特殊的制度安排。从这个意义上说，将党内民主区分出来是很有必要的。

事实上，即使是在中国官方的话语体系中，也不能把民主监督完全等同于政协民主监督。民主监督在当代中国也有自己重要的地位，并得到了官方的重视。新中国成立之初即建立的人大制度，就是根本的人民民主制度，其中包括人民民主监督的制度内容。1988年，国家通过颁布法律的方式，在我国广大的农村基层开始了村级民主的实践。党内民主的重要性也得到越来越高的肯定。政协民主作为一个组成部分，也受到了重视。十九大主张“让人民监督权力”，“改进自下而上的民主监督”。十九大新修改的党章中的相关精神更是直接明了地确立了民主及民主监督的地位：“中国共产党领导人民发展社会主义民主政治……发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主……建立健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度和程序。”^[4]

在讨论了民主监督之后，其实就可以将公民监督、群众监督以及社会监督（至少是其中的大部分），以民主监督一个概念所统括。因此，本文不再对公民监督、群众监督、社会监督进行专门的讨论。

7.司法监督或法律监督

在中国，狭义的司法机关就是各级人民法院和人民检察院。司法监督是指人民法院的监督和人民检察院的监督。白皮书中的司法监督就是这个定义。学界也基本持相同的观点，认为司法监督是指司法机关（包括检察院、法院）对国家执法机关和国家公务人员履职行为合法性的监督（罗华滨、刘志大，2012：183）。

广义的法律监督，可能非常宽泛。但狭义的司法监督，在白皮书中也有定义，特指“人民检察院依法对诉讼活动的法律监督”。根据《宪法》，检察院是我国的法律监督机关，学界一般将法律监督特指为检察机关的监督（叶青、王小光，2017）。也正是在这个意义上，《宪法》规定人民检察院是专门的法律监督机关。有个别学者将人大对司法机关的监督称为人大司法监督或司法监督，这与本文所用的司法监督概念是完全不同的。

采取狭义的司法监督和法律监督定义，特别是从监督主体的角度看，就十分清楚了，法律监督就是司法监督中的一个部分，而无需单列。

8.舆论监督

舆论监督，也常称为“新闻舆论监督”、“新闻监督”或“媒体监督”。媒体具有议程设置作用，传统的舆论监督主要指报纸、广播、电视等新闻媒体的监督。随着网络信息技术的发展，网络监督成为新的、更具开放性的监督平台或形式，还引发了各种媒体的大融合（即“融媒体”）。甚至随着移动互联网技术的发展，还进入一个所谓的“自媒体”时代，即每个个体都可以成为一个传统意义上的媒体机构。在白皮书中，对“报刊、电视、广播等新闻媒体”和“网络监督”都给予了关注和重视。

舆论监督有其特殊性。有学者认为，舆论监督作用的发挥很大程度上依赖于权力监督机构（郭莉，2013）。该观点其实并没有抓住舆论监督的本质特征。其一，舆论监督特别是媒体监督，其核心功能是生产和传播信息，为其他各类监督主体提供监督所需要的信息，而不是直接完成监督行动。有效监督的一个必要条件就是要克服监督信息的不对称。媒体的专长正在于此。其二，媒体的议题设置功能，特别是其强大的影响力所形成的“势”，会产生很大的监督推动作用。“舆论”的基本含义是社会中相当大数量的人对于一个特定话题所表达出来的具有一致性的看法、观点或态度。或许正是从这个意义上说，在中国的话语体系下，习惯上一直使用“舆论监督”而非新闻或媒体监督。

正是基于这两个基本特征，国际上历来都把媒体（舆论）监督作为一个独立的监督要素，并对其作用给予高度的肯定。例如，媒体就被广泛地称为“第四权”，记者被称为“无冕之王”。但是，归根结底，舆论监督并非一个独立的监督要素，而主要是为其他监督要素提供信息服务。不过，鉴于舆论监督的这些特殊性，也可以将其列为独立的监督要素。

由媒体的信息功能，自然就联想到关于监督所需信息的更为广泛的议题。监督信息的不对称性问题要得到很好的解决，也不只是媒体一家的功劳。政府信息透明公开也很关键，甚至处于信息生产和传播链条的更前端。试想，假如一个政府是完全保密的，任何有关公权力的信息都不公开，纵使媒体手段高强，估计各监督主体也获得不了多少有价值的监督信息。实际上，政府信息透明公开是十分重要的。西方谚语“阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察”说的就是这个道理。除了政府信息的透明公开制度，人民大众免费提供他们所知道的监督信息，也在克服监督信息不对称上发挥着不可替代的作用。

如果舆论监督可以被列为一个独立的监督要素，那也应当把政府信息透明公开列为一个独立的监督要素。白皮书就在“权力制约和监督体系”部分特别介绍了我国的信息透明公开制度和实践。鉴于克服监督信息不对称并非一个独立的监督要素，而只是监督的一个环节，所以就不把透明公开列为一个独立的监督要素了。

基于上述的梳理和甄别，本文认为党和国家监督体系的构成要素也是七个，如表2所示。与白皮书中的“七大监督”相比，本文总结的“七大监督”已经发生了很大的变化。本文总结的“七大监督”被归纳为三类，分别是政党监督、国家监督和社会监督^[5]。

表2 党和国家监督体系的构成要素