003环境污染损失评估与修复

——抚州市人民检察院诉时某、黄某生环境污染民事公益诉讼案[20]

内容摘要:人民法院针对检察机关提起的环境民事公益诉讼可以实行民事案件和刑事案件合一模式审理。在审理环境资源案件中,只要有损害事实的存在,不论污染者是否有过错以及排污是否符合一些文件规范的标准,均可要求被告承担相应的环境污染侵权责任。而生态环境污染的损失和修复费用,要从多角度及环节努力朝着更科学和专业化靠近。采取的修复方式应根据案件本身的特点探索和开创更多元化的模式,如除补植复绿之外,还可判决被告进行社区卫生劳动、公共绿地维护、废物垃圾清理、土地复耕、放流鱼苗、寻求第三方专业机构治理土壤、空气等。

关键词:民事公益诉讼 环境污染损失评估 替代性环境修复

【裁判规则】

因污染环境造成损害,不论污染者有无过错以及污染是否符合国家或者地方污染物排放标准,污染者都应承担侵权责任;环境污染损失和修复费用要经过科学合理的评估和多方论证才可综合把控和认定;审判中将保护及修复环境理念置于首位,针对环境受污染后无法恢复原状的,可采取替代性多元化的环境修复方式。

【典型案例】

〔案件索引〕

江西省抚州市中级人民法院(2017)赣10民初142号民事判决书

〔基本案情〕

公益诉讼人抚州市人民检察院指控:2017年5月,被告时某、黄某生将113.44吨废旧电子元件运至资溪县高阜镇孔坑村桐麻坑山场焚烧,因焚烧产生的有害气体导致多名村民中毒,并对周边生态环境造成了破坏,当地政府和相关部门对中毒村民进行了救治,并对涉案当事人依法拘留,同时采取了有效措施对现场焚烧的残渣进行了安全处置。由于二被告以上行为造成了环境污染,损害了社会公共利益,检察机关故向法院提起民事公益诉讼,请求判令:(一)二被告时某、黄某生共同承担非法焚烧危险废物造成生态环境污染的修复费用68.62万元;(二)二被告共同承担为处置危险废物已经发生的费用2.69万元;(三)二被告依法共同及时处置非法焚烧危险废物造成的残渣及未焚烧的危险废物,消除危险;如二被告不履行上述处置义务时,判令二被告共同支付处置费用27.68万元;(四)二被告共同承担本案鉴定费评估费1.6万元。

被告时某、黄某生对其构成环境侵权的事实以及检察机关民事公益诉讼起诉书中的第(二)、(三)、(四)项诉求没有异议,对第(三)项恳请让其请有资质的厂家进行垃圾无害化处理。针对第(一)项诉求提出异议,认为公益诉讼人的诉请费用过高,大气污染防治法只规定了对超过大气污染排放标准及超过总量控制指标的排污行为进行处罚,焚烧时是否有超标排放、是否对大气的生态功能造成影响,现无证据显示,即被告的行为不构成侵权责任法中的损害结果,达不到大气污染防治法应当处罚的标准。环保部评估报告所采用的虚拟治理成本法计算大气环境污染的生态环境修复费用,是虚拟数额,缺乏事实依据,不科学也不客观,不应作为定案的依据。

法院经审理查明:2017年4月,被告时某、黄某生共同商议决定,采用焚烧方法从废旧电子元件中提取金属出售,谋取非法利益。5月10日至16日,二被告分别从江西、广东收购三车废旧电子元件共计113.44吨。5月25日,二被告在没有取得危险废物经营许可证、未办理任何环保手续的情况下,雇人采用柴油引燃的方式在桐麻坑山场厂棚内直接焚烧收购来的废旧电子元件。因焚烧废旧电子元件挥发有害气体,致附近多名村民因连日吸入有害气体而入院治疗。5月28日因群众举报,有关人员对仍在焚烧的废旧电子元件进行灭火作业,停止了焚烧。5月29日,资溪县环保局将未焚烧的废旧电子元件及焚烧后的残渣进行了清理、包装,并运输至资溪县环保局进行扣押。已发生包装、搬运、称重、租车加油等费用合计2.69万元。

经过磅称重,未焚烧的废旧电子元件重46.17吨,扣除包装袋净重为45.8吨,非法焚烧造成残渣50.47吨。经核算,时某和黄某生非法处置的危险废物重量为67.27吨。经资溪县环保局认定,已经焚烧的电子元件残渣50.47吨、未焚烧的电子元件45.8吨都属于《国家危险废物名录》中类别HW49、代码900-045-49的危险废物。

经检察机关委托鉴定,二被告焚烧危险废物造成了一定的大气环境损害,焚烧残渣和未焚烧的危险废物后续处置需支付一定数额的处置费用。检察机关委托鉴定评估费用为1.6万元。

〔裁判结果〕

抚州市中级人法院(以下简称抚州中院)于2018年2月6日作出了(2017)赣10民初142号民事判决:一、被告时某、黄某生共同承担生态环境修复费用8万元(本判决生效后一个月内支付)。在本判决生效后六个月内对本案焚烧危险废物的现场及周边40余亩土地进行植树造林,恢复植被,并养护3年,以达到植树造林的要求,植树造林期限届满后法院将会同相关部门对所植树木进行验收,如未达到植树造林的要求则再缴纳8万元生态环境修复费用。二、被告时某、黄某生共同承担为处置危险废物及其残渣已经发生的费用2.69万元,本案鉴定评估费1.6万元(本判决生效后一个月内支付)。三、被告时某、黄某生在本判决生效后一个月内对涉案全部危险废物及其残渣依法进行无害化处置,如未处置则承担因此而发生的处置费用。案件受理费6000元,由被告时某、黄某生负担。判决后二被告均表示服判未上诉,现判决已生效。

〔裁判理由〕

法院生效裁判认为,被告时某、黄某生以营利为目的,违反国家规定,在未获得处理危险废物经营许可证的情况下采用焚烧的方式非法处置有毒危险废物67.27吨,直接向大气中排放有毒有害气体,严重污染大气环境,损害了社会公共利益,依照《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十九条、第二十条之规定应当承担相应的民事责任,公益诉讼人依据鉴定评估意见确认二被告焚烧危险废物造成的生态环境修复费用为68.62万元,因该鉴定评估方法未考虑危险废物燃烧的时间和程度,故不准确。根据电子垃圾的具体焚烧程度等实际情况,综合酌情认定本案的生态环境修复费用为16万元,其中8万元由两被告缴纳至指定的环境公益诉讼基金账户用于开展替代修复,8万元由两被告自行用于电子垃圾焚烧现场及周边的植树造林和养护。被告时某、黄某生有关不应承担生态环境修复费用的意见不能成立,不予采纳。据此作出上述判决内容。

【法官评析】

本案系江西省首例由检察机关提起的环境民事公益诉讼并实行民事案件和刑事案件合一模式审理的案件(即抚州中院在受理了该起污染环境民事公益案件后,又将这起污染环境引发的刑事案件统一提级到该中院环境资源审判团队合并审理)。在该起案件宣判的当天,抚州中院还对牵涉的刑事案件[案号(2018)赣10刑初4号]进行宣判,认定被告人时某、黄某生均构成污染环境罪,分别判处有期徒刑一年零六个月,缓刑二年以及有期徒刑一年零二个月,缓刑一年零六个月,并各处罚金人民币1万元,对扣押的危险废物及残渣依法没收,予以销毁。环资案件如此合并审理的模式能够在惩罚环境污染犯罪的同时充分注重生态环境的保护。此案作为江西省环境司法公益诉讼发展的助推器,对于构建生态环境司法保护新模式具有重要意义。

本案在审理中目前涉及的主要问题或者启示有以下几个方面:

一、环境污染程度是否要达到一定的标准才需要承担侵权责任

在庭审中,被告的委托代理人反复提及本案的污染仅是一般的违法行为,在一般性污染环境的案件中,不管对空气、土质还是水质的污染,如果没有实时监测的数据反映被告超标排放了,就没有证据证明被告的行为违反了国家环保排放的相关规定,不构成侵权责任法中的损害结果,因此主张被告承担环境污染赔偿的诉求缺乏基本的事实基础。该观点部分源于2009年8月27日修正的《中华人民共和国民法通则》第一百二十四条“违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任”的规定,该条规定了污染环境承担民事责任需要以违反国家保护环境防止污染的规定为前提。但上述前提条件已经为《中华人民共和国侵权责任法》第六十五条所取代,该条规定“因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任”,取消了“违反国家保护环境防止污染的规定”的前置条件,是否达标排放不再影响环境侵权责任的承担。《中华人民共和国大气污染防治法》第一百二十五条规定“排放大气污染物造成损害的,应当依法承担侵权责任”。2015年6月3日施行的《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第一条第一款更进一步明确了“因污染环境造成损害,不论污染者有无过错,污染者应当承担侵权责任。污染者以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的,人民法院不予支持”。具体到本案中,现场燃烧的照片、环保和公安等相关部门查封和侦查的记录、当地居民因吸入有害气体入住医院治疗的事实等综合证据,均可证明两被告实施了污染环境的行为,且造成了一定的损害事实。故笔者认为,在审理环境资源案件中,只要有损害事实的存在,不论污染者是否有过错以及排污是否符合一些文件规范的标准,均可要求被告承担相应的环境污染侵权责任,以达到更好地震慑环境污染者的目的。

二、生态环境污染的损失和修复费用如何确定

环境污染修复需要的费用要以污染造成的损失为基础,对于该费用,检察机关委托了相关部门进行了评估鉴定。评估报告在“技术方法”上指出,因本案污染事实真实存在,但缺乏实时的检测数据,化学性污染物挥发得也很快,因此采用虚拟治理成本法估算损失。根据此方法,报告认为,本案被告共焚烧危险废物67.27吨,单位污染物的处理成本3400元/吨,环境空气功能区类别为II类(居住区、商业交通居民混合区、文化区、工业区和农林地区),因此环境功能敏感系数取3,故虚拟治理成本为68.62(67.27吨×3400元/吨×3)万元。但庭审时鉴定人也说明了其采用3倍系数法部分系主观意见。被告的委托代理人认为虚拟成本计算法采取的系数不科学,处理成本单位定价不合理,整体定损和修复费用都缺乏合理性。对此,笔者认为评估报告有一定的参考价值,但确实存在瑕疵,如本案被告的违法行为被制止的时间较早,其焚烧的电子垃圾67.27吨中有部分并未完全燃尽,同时3400元/吨的处理价格以及系数选取等方面可能过于直接、简单化。审判人员对于该问题的认定也经过和江西省高院环资庭以及相关的环境专家反复沟通验证,综合各类实际情况才最后酌定将本案的生态环境修复费用定为16万(8万用于缴纳罚金,8万用于被告自身在焚烧地植树造林)。

生态环境污染的损失和修复费用如何确定,确实是目前环资审判中遇到的一大难题和困境,专业技术性非常强。该损害界定方法与《侵权责任法》传统上所指的具体损害不同,环境污染造成损害有直接性的(如对污染现场造成的林木的直接破坏、环境损害赔偿调查、鉴定评估费用等),但更多的是间接性的(如生态服务功能退化的损害、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失等)。这方面目前难以达到精准认定,但在审判中还是要从多角度及环节努力朝着更科学和专业化的方向靠近。笔者观察了一些省内外的环资判例,对提高损失和修复准确性认定提出以下两点建议:(一)司法鉴定程序应尽量前置,因为损害和修复数据的确定是环资案件中不可或缺的一步,有确定损害事实的污染案件的司法鉴定程序不应该等到案件进入检察机关起诉阶段再进行,否则诸多证据已经灭失无法进行监测;(二)总结和优化认定损害和修复的程序为:在发现违法行为后,当地环保部门应会同有关部门对污染地第一时间进行调查并监测、固定和保留数据;确定有损害事实后,有资质的司法鉴定机构就应介入对污染程度和损失进行鉴定,编制评估报告和修复方案;案件进入庭审之后,合议庭法官应会同鉴定人员、环保、法律等专业人士对评估报告和修复方案进行充分的审查和认证;然后在判决前至少提前一周将报告和方案对社会公开,接受公众监督,确实有重大问题的要及时修缮,以此多方位、多环节确保损害和修复方案更合理科学(即环保部门实地调查、固定和监测实时数据——鉴定部门出评估报告和修复方案——法官会同专家论证——方案公开接受公众监督——完善)。

三、环境修复方式多元化的启示

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条第一款规定,原告请求恢复原状的,人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能;无法完全修复的,可以准许采用替代性修复方式。众所周知,涉环境污染的案件一般都难以恢复原状,因此审判实践中大多数法院的判决除了要求被告缴纳一定的修复费用和对污染物进行无害化处理之外,大多数选择的替代性修复方式便是让被告原地或者异地植树造林,本案亦不例外。在此笔者同时认为,针对污染环境案件,采取的修复方式应根据案件本身的特点探索和开创更多元化的模式,除补植复绿外,还可判决被告进行社区卫生劳动、公共绿地维护、废物垃圾清理、土地复耕、放流鱼苗、寻求第三方专业机构治理土壤、空气等。

四、环境资源案件刑、民、行合一审理模式的检视

环境问题的发生原因往往有多种,既可能是行政机关的不作为,也可能是因某行为涉及环境民事利益关系而引发的触犯刑事法律规定的行为,因而环境纠纷案件在法律事实和责任构成认定方面往往具有综合性的特点,案件性质可能涉及民事、刑事、行政等单一或多领域,该类案件若仍依据传统的审判结构和审判程序进行审理,不仅可能增加诉讼成本,也可能在审理标准上很难进行统一考量而导致同案不同判的现象出现。

为在审判标准上统一生态环境司法保护理念,提高环境资源审判质效,现阶段很多地方的法院都推行和倡导环境资源案件刑民行三审合一模式审理。三审合一的模式似乎已经得到了普遍认可,但是如何更好地施行这一审理模式是今后需要尽快完善的方向。

现阶段的完善路径可以考虑包括以下几方面:(一)组建环境资源专门的审判团队。目前在暂无条件成立专门的环境资源审判机构的情况下,部分中基层法院可以先行组建环境资源审判团队,抽调审判专业水平过硬,兼备环境法律专业素养及环境科学知识的队伍构成。例如,抚州中院的环境资源审判团队的四名成员都具有刑事、民事、行政审判经验中的一种或多种,复合型审判经验背景和扎实的理论功底让环资审判团队更能驾驭该类案件的审理。(二)科学界定收案范围。在审判实践中,我们发现在环资工作的起步阶段,部分审判人员包括立案人员对于何谓环资案件以及类型包括哪些并不明确或者概念很模糊,因此有必要在案件立案阶段就把好收案、分案关。2017年9月江西省高级法院下发的《江西省环境资源案件案由范围(试行)》对环资案由收案做了规范,将涉及生态环境资源的刑事、民事、行政等案件作为收案范围,推动了环资集中审判模式。抚州中院严格按照该规定的要求,由专门的审查人员在案件受理端就进行初步的审查和分类,对于属于环资类的案件就分到环资审判团队统一审理,疑似环资类或某些新型的环资案件,要与环资审判团队的法官进行沟通和探讨,符合条件再分案,避免漏分或错分,从而保障环资审判工作的顺利进行。(三)环境资源案件审理程序灵活化。虽然该类案件往往涉及多种案件性质,但是审理该类案件不必然受传统的先刑后民等程序的桎梏,同时,案件由一个审判机构归口审理,也不意味着所有的案件事实糅杂在一起分析和判定,更不是对三种程序加以简单汇总,而是遵循具体情况具体对待的原则,决定性案件事实的审理程序在先,在先审理的证据和事实的判定效力可扩张和延伸至后置的审理程序中。对于涉及民事和行政类的环境资源案件的裁判程序,审理时要根据案件的起因进行分类对待,如果是民事法律关系引发的行政法律关系的案件,应采取先民后行的裁判原则;若是民事违法行为涉嫌构成环境犯罪的案件,则采用先民后刑原则。而本文所述的案件中,因行为人的犯罪事实清楚,构成要件清晰,证据更全面充分,故承办法官在审理时就将刑事程序前置,查核案件事实,举证质证证据,而后在同一天开庭审理的民事公益诉讼案件程序中,对于刑事案件已经开庭认证过的事实直接适用,最大程度地合理和优化了案件的审理进程。

破坏生态环境的行为不仅损害社会公共利益,更与国家发展生态环境的理念背道而驰,法院通过类似的环资案例向社会昭告,司法领域对破坏环境的行为是零容忍的,我们任何人都不能因为一己私利而窃取公共的环境利益。

【相关法条】

《中华人民共和国民法总则》

第一百八十七条 民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的,承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任;民事主体的财产不足以支付的,优先用于承担民事责任。

《中华人民共和国刑法》

第三百三十八条 违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,严重污染环境的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。

《中华人民共和国侵权责任法》

第六十五条 因环境污染造成损害的,污染者应当承担侵权责任。

《中华人民共和国大气污染防治法》

第一百二十五条 排放大气污染物造成损害的,应当依法承担侵权责任。

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十九条 原告为防止生态环境损害的发生和扩大,请求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险的,人民法院可以依法予以支持。

原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用,请求被告承担的,人民法院可以依法予以支持。

第二十条 原告请求恢复原状的,人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的,可以准许采用替代性修复方式。

人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时,确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用;也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。

生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用。

《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》

第一条 因污染环境造成损害,不论污染者有无过错,污染者应当承担侵权责任。污染者以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的,人民法院不予支持。

污染者不承担责任或者减轻责任的情形,适用海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等环境保护单行法的规定;相关环境保护单行法没有规定的,适用侵权责任法的规定。

编写人:江西省抚州市中级人民法院 余磊