第一节　北京社区公共服务改革发展历程

北京是全国开展社区服务工作较早的城市之一。社区公共服务是在社区服务业发展壮大、社区建设加快推进的条件下，在转变经济发展方式、加强社会建设和构建服务型政府的时代背景下，通过一系列体制机制创新逐步发展起来的，其间经历了探索起步、转型提升和规范发展等几个发展阶段。

一、社区公共服务探索起步阶段

社区是北京城市社会工作的重要平台，是市民日常生活的主要场所。从20世纪70年代末改革开放开始，随着计划经济体制向市场经济体制转轨，原来体制内的“单位”逐渐转变为自主经营、自负盈亏的市场主体，大量“单位人”转为“社会人”，大量社会职能从“单位”中剥离出来，纷纷转入街道和社区。社区在社会管理中承担了越来越重要的角色。

1986年，民政部正式提出在城市开展社区服务的构想。1987年，民政部在民政工作座谈会上提出建立和完善社区服务体系的发展目标，第一次把社区服务概念引入实际生活，认为社区服务是在政府倡导下，发动社区成员开展的互助性的社会服务活动。从这时起，北京市在国家政策指导下率先举办各种社区服务活动，“立足民政，面向社会”，服务对象从老年人、优抚对象、残疾人等特殊困难群体转向一般社区居民，社区服务业开始兴起，并不断向更宽领域拓展。1991年在北京召开了全国社区服务工作研讨会，会议就社区服务的内涵和外延、地位和作用等理论问题进行探讨，认为社区服务的本质是社会福利服务，主要包括老年人服务、残疾人服务、优抚对象服务和便民利民服务。其中，便民利民服务包括文化娱乐、环境卫生、治安服务、儿童照料、咨询服务、家务服务等，服务对象也进一步拓展到驻社区团体和单位。尽管这时候还没有提出“社区公共服务”概念，但在社区服务中已经包含了以社区居民共同利益和共同需要为特征的社区公共服务的内容。

此后，北京市根据民政部、国家计委、财政部等14个部委于1993年8月27日颁布的《关于加快发展社区服务业的意见》，加快发展社区服务业。1995年12月，北京市政府办公厅发布了《关于加快发展社区服务事业的意见》，根据社区服务的福利性、群众性、服务性和区域性特点，从满足社区居民的需求出发，加快建设“多种经济成分并存、服务门类齐全、服务质量和管理水平较高的社区服务网络”，积极鼓励社会资金进入社区服务业，同时在街道建起了社区服务中心，开展各种便民家庭服务、婚丧服务、初级卫生保健服务、文体健身娱乐服务、婴幼儿教育服务、养老服务、心理咨询服务等服务项目，初步形成了设施服务与社会互助服务相结合的社区服务模式，为全面推进社区建设奠定了良好基础。

二、社区公共服务转型提升阶段

随着人民群众生活水平的不断提高和住房、医疗、养老、就业等各项制度改革的深入，城市居民与所在社区的关系愈来愈密切。他们不仅关注社区的发展，参与社区的活动，而且对社区的服务和管理、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面提出多层次、多样化的要求。与此同时，随着政府机构改革和政府职能转变，从政府机构转移出来的部分公共服务职能也需要由城市街道和社区承接起来。因此，如何提高社区公共服务能力成了深化城市管理体制改革面临的一个重要课题。从1998年开始，北京市在贯彻落实国家相关政策的同时，先后召开五次城市管理工作会议和推进和谐社区建设座谈会，一方面推动政府公共服务向社区延伸，另一方面在拓展社区服务的同时积极引导社区服务向公共目标转型，不断提升社区公共服务能力，全面加强社区建设，以满足广大城市居民提高生活质量的迫切要求。

2000年11月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发〔2000〕23号），正式把社区服务纳入社区建设和社区管理中来，成为社区建设的一个重要组成部分。这是我国第一个关于社区建设的纲领性文件。北京市为贯彻落实这一文件精神召开了全市第三次城市管理工作会议，并于2001年出台了《中共北京市委、北京市人民政府关于推进城市社区建设的意见》（京发〔2001〕11号），进一步明确社区建设的指导思想、基本原则和目标要求，并就社区组织体系的构建、社区运行机制创新和社区建设的工作重点做出了具体部署，提出了加强社区治安、拓展社区服务、发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境等重要举措。

2005年8月，北京市委市政府发布《关于建设和谐社区和谐村镇的若干意见》，从“全面推进首都现代化建设、构建社会主义和谐社会首善之区”的战略高度，提出和谐社区、和谐村镇建设的总体要求和主要任务，明确“社区、村镇是社会的细胞与基础，是社会建设与管理的重心”，要求从转变政府职能入手，围绕民主法治健全、基本社保均衡、公共服务完善、社会安全稳定、生活环境良好和邻里互助友爱六大目标开展和谐社区、和谐村镇建设，为建设和谐社区、和谐村镇提供体制机制保证，积极推进包括就业服务体系、社会保障体系、公共卫生与基本医疗服务体系、公共教育体系、公共文化服务体系和基层社会治安防控体系在内的公共服务体系建设，把政府社会管理与公共服务的职能落实到基层。2006年5月，国务院发布《关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发〔2006〕14号），提出社区服务工作的三项原则，即坚持以人为本原则、坚持社会化原则和政府分类指导原则，明确“政府提供公共服务，鼓励、支持社区居民和社会力量参与社区服务”，首次把“社区公共服务”概念引入政府的公共政策中来，要求“大力推进公共服务体系建设，使政府公共服务覆盖到社区”。在这个文件发布之前，北京市在和谐社区、和谐村镇建设中已经部署推进政府公共服务进社区的工作。显然，北京市在社区公共服务建设方面已经领先于全国其他地区。北京市和谐社区、和谐村镇建设的全面推进有力地促进了政府职能转变和经济发展方式转变，激发了社会活力，使社区公共服务建设达到了更高水平。

三、社区公共服务规范发展阶段

在经济快速发展情况下，最近几年北京市经济社会发展出现了一些新的阶段性特征。在社会领域，社会活力显著增强，同时，社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生了深刻变化。针对社会发展新阶段出现的新问题，北京市在加快推进经济、政治、文化建设的同时，把社会建设放在更加突出的位置，并且把社区作为社会建设的着力点和基层政权建设的支撑点。在总结社区建设成功经验的基础上，进一步明确社区定位，健全社区组织，完善社区治理结构，创新社区管理体制机制，引导社区公共服务朝着更加规范、更加均衡、更加协调的方向发展。

2007年12月，北京市在中央支持下在全国率先成立由市委、市政府主要领导挂帅，市委、市政府38个单位负责人组成的北京市社会建设工作领导小组和由8个相关单位组成的领导小组办公室，作为市级社会建设工作机构，统筹协调全市社会建设工作。此后，各区县也相继成立了相应的机构，形成市区（县）统一协调、相互配合的社会建设工作机制。

对北京社区建设和公共服务建设来说，2008年是具有里程碑意义的一年。奥运会的成功举办使人文北京、科技北京、绿色北京的“新北京”形象深入人心，也大大提升了北京的现代化国际大都市城市形象。城市基础设施和社区公共服务设施大大改善了，北京人民建设美丽北京和美好家园的信心大大增强了。从2008年下半年起，北京市紧紧抓住成功举办奥运会的有利时机，乘势而上，大力加强社会建设工作。一方面，召开全市社会建设大会，动员全市力量，提出“力争用3到5年时间，初步建立起具有时代特征、中国特色、首都特点的社会建设新格局的基本框架”的发展目标，另一方面，及时发布包括《北京市加强社会建设实施纲要》《北京市社区管理办法（试行）》《北京市社区工作者管理办法（试行）》《关于进一步加强和改进社会领域党建工作的意见》《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》以及相关配套措施在内的社会建设“1+4+X”系列文件[1]，通过科学规划和政策落实形成社会建设合力。

从2009年起，北京市按照“一分、三定、两目标”的总体思路，通过试点和推广，不断加强社区规范化建设。所谓“一分”，就是将社区服务站和社区居委会职能分开，社区服务站主要承担政府公共服务职能，社区居委会主要承担居民自治职能；“三定”，即确定社区党组织、社区居委会、社区服务站的工作任务、工作人员和工作经费；“两目标”，即建设一支专业化、职业化的社区工作者队伍，建设现代化、规范化的新型社区。社区规范化建设是新时期北京社区公共服务发展的客观要求，是城乡一体化条件下推进北京和谐社区、和谐村镇建设的有效方式，也是加强北京社会建设的重要途径。

2010年8月30日，北京市发布《北京市社区基本公共服务指导目录（试行）》，在全市城乡社区实施“1060”工程，即落实10大类60项基本公共服务项目，为社区居民享受政府基本公共服务提供了“基本菜单”，进一步充实了社区公共服务的实质内容。[2]2011年6月3日，中共北京市委在《关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见》中，提出今后五年要“基本实现社会服务管理网格化、社区建设规范化、村庄管理社区化，基本形成社会组织‘枢纽型’工作体系，基本实现各类人群服务管理全覆盖”的发展目标，同时，要通过体制创新完善社区服务管理格局，构建社区党建、社区自治、社区服务“三位一体”工作格局，形成以社区党组织为领导核心、以社区居委会为主体、以社区服务站为依托、以社区社会组织为补充、驻社区单位和组织协同配合、社区居民广泛参与的现代社区治理结构和新型社区服务管理体系，进一步推动和谐社区建设。

北京社区公共服务从探索起步到转型提升再到规范发展，是一个不断丰富公共服务内涵的过程，是对社区定位和社区公共服务属性认识不断深化的过程，是提高社区资源整合能力和公共服务能力的过程，是社区建设和社区公共服务体制改革不断深化的过程。在这个过程中，具有时代特征、中国特色和首都特点的社区公共服务“北京模式”发展起来了。

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注释

[1]“X”系列配套文件包括《关于进一步加强和改进志愿者工作的意见》《关于推进社区规范化建设试点工作的实施方案》《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》《关于认定第一批市级“枢纽型”社会组织的通知》《关于加强和改进市级社会组织设立工作的实施办法（试行）》《关于开展社会领域党建试点工作的意见》《关于建立健全全市社会领域工作统筹协调机制的实施意见（试行）》《关于选聘高校毕业生到社区工作的实施意见》和《北京市社会工作师注册、培养、使用、评价工作实施办法》。

[2]“1060”工程已经被纳入《北京市“十二五”时期社会建设规划纲要》，成为新时期北京社区公共服务建设的重要内容。