第六节　有序公民参与地方治理的动力与约束

公民参与的动力及其来源是决定公民介入公共生活，实现自身在共同体中价值的原初力量，而这种动力的获得在很大程度上依赖于公民的自我意识和自觉性。也就是说，只有当公民意识到，参与公域的群体活动能够给自身带来快乐和满足某些兴趣，可以带来在家庭组织和单位组织之外的归属感的时候；只有当公民意识到，他们通过自己在公共事务中的参与行动，能够显示并实现自身偏好、决定自身的利益状况或者改善自身的福利水平，能够控制一部分社区事务的决定权，以影响自身的生活质量水平的时候；只有当公民意识到，参与公共事务管理是公民的一部分不可推卸的责任，是人们形成共同生活必须具备的美德的时候，公民就具有了参与地方公共事务的激情和力量，也就具有了介入地方公共事务管理的行动取向。那么，是什么要素构成了公民参与的动力呢？

1.诉求与利益

达成某种现实的利益是公民参与最直接的动力，也是公民采取共同行动的最原初的黏合剂。在社区生活中，具有邻里关系、面对面交往的居民往往因日常生活环境、生活设施、共同生活安全等需求产生某些共同利益。一项公共决策、公共项目的实施不仅会影响到公众的生活质量，也会引发公民或某些利益群体的共同要求。在这些情形下，公民会依循着共同的诉求，聚合成一定的组织状态，通过一定的途径，集体性地表达其共同诉求，以影响政府政策对相关利益的关注度。这样，有效的参与必然成为公民的选择。大量实证案例显示，决策事务与相关利益群体的利害关系越密切，地理空间越接近，相关者的参与期望和参与热情就越强烈。

2.兴趣与爱好

促成公民参与地方性行动的另一个需求还来自于一定区域内居民共同生活所产生的共同兴趣和爱好，有些爱好基于个人生活的兴趣，有些爱好则基于居民对某些问题的共同关注，还有些爱好则形成于价值观诉求。尽管兴趣和爱好具有很强的个人感情色彩，但是，它们可能是居民联结与聚合起来的直接媒介，是人们介入邻里社群生活的重要诱因。在共同的兴趣和爱好的基础上，人们往往易于形成共同的价值取向和评判标准。

3.美德精神与责任意识

利益基于需求和理性的计算，兴趣基于个体的情感喜好，它们是引致人类行为的重要动机源，但是，它们可能缺乏恒久性和自觉性。而推动公民参与共同体事务的更为深层的和更加坚定的力量来自于公民内在的对自我参与责任的感知及其信念。当公民将投入社区公益事业、参与公共事务管理作为一种信仰，认同这是作为公民必须具备的资格和不可推卸的责任的时候，当公民相信通过自身的努力和自我的自觉行动，能够使自己守望的家园变得更加美好的时候，参与的行动就成为公民的自我的意识和自觉的行动。当然，这个过程需要公民在参与实践中持续的学习和反思，需要通过对话、斡旋、冲突化解以及共同利益的达成发现参与公共事务管理的智慧。社群主义者坚信，支撑人类共同体生活的不仅是个体利益和权利的优先性，而且更重要的是维持共同体运行的公民美德和责任。^注33因为，一方面，只有基于伦理精神和责任的公民自觉参与行动，才能使人们发现公民参与的价值，才能拥有以自身的实践行动参与社群公益活动的内在动力；另一方面，只有基于伦理精神和责任的公民参与，才能让人们理性地面对参与中的各种冲突和利益焦灼，以理性的态度寻求问题解决的方案，避免出现困局。因此，在一个成熟的民主社会里，公民精神和美德被看做是积极公民资格成长与公民社会发展的重要标志，它构成了公民参与公域生活的文化环境与氛围。

与此同时，在当今繁忙而又充满竞争的社会中，公民参与虽然出于良好的愿望，但也常常遭遇到尴尬和困境。不少主观和客观的因素制约着人们主体意识的形成，以及以主体的角色和身份来表达社区生活的需求和利益，阻滞着人们积极主动地参与公共政治生活，关注与自身生活质量密切相关的社群共同体的发展。美国学者欧文和斯坦斯伯里在评估公民参与政府政策是否劳有所获的问题时，在讨论了公民参与所体现的优点的同时，也直言不讳地指出了公民参与过程中存在的局限性以及缺陷：

第一，成本高昂。公民参与往往需要花费更多的金钱、时间、精力成本，此外其成本—收益间的关系也很难判断。第二，达成一致的艰辛。在大型社区中，特别是在异质性很高的社区里，公民代表说服大多数公民达成一致是极其困难的。第三，代表性问题。这主要存在两个层面的问题，一是公民(组织)选择出来的公民代表是否具有充分的代表性；二是选择公民的代表制度是否具有平等性，话语权力是否被强势集团或野心家把持。这决定着公民参与的方向，可能导致参与及其参与者的消极性。第四，缺少驾驭。由于公民参与对公共政策要求往往很高，并期待经由参与的决策会被不折不扣地执行，而一旦政策执行与公民期望出现偏差，往往导致民怨沸腾。第五，错误决策的推动力量。政府政策受到各种团体过度的干预而扭曲，或因维护最强的社会团体的私利从而背离公众的利益。第六，永恒的自利性。参与决策往往自动衍生出更多的自利性行为。^注34

归纳起来，主要有以下一些重要的因素导致公民参与的发展面临着瓶颈问题：

(1)在高度竞争的社会中，人们为谋求生存所从事的职业工作占去了人们绝大部分的时间和精力，使得很多人将参与社区公共事务看成是一种额外的负担。为了生存和个人职业发展的需要，在当代社会，人们更加认同自己所从事的职业的安排，将职业生涯发展作为最重要的人生事务，作为改善生活质量和获得社会荣誉的主要手段。因此，人们会将更多的时间和精力投入在职场，在紧张、繁忙的工作之余享受平静的家庭生活，这使得很多人认为自己抽不出时间去参加社区的公共活动。还有不少人无法感知到自身参与公共事务的价值，不能意识到参与公共事务会给自己带来什么或者自己会给社群带来什么，这样，作为参与基本力量的公众对公民参与的态度就往往比较消极和被动，参与动力的缺失就成为公民参与所面对的最大障碍。

(2)基于理性和效用最大化的考虑，人们有时对公共参与过程抱有观望或犹豫的态度。在介入参与活动之前，一部分民众往往会对加入参与活动的投入—产出比进行分析，首先考虑参与过程带来的效用以决定自己介入集体行动的策略。尤其是在存在多方激烈冲突或者参与结构复杂、参与结果不明确的参与事项中，人们会更多地按照效用大小和利益相关度评估自己将获得的结果以及面对的成本(时间、精力支出和可能的风险)，斟酌自己的行动方案，安排自己的行为次序，决定自己的参与深度，除非人们能够基于信仰和责任的意识，或者基于长期利益和合作的考虑。因此，在各种公共参与活动中，往往会出现行动者的分层，相当一部分人会游移在参与过程的边缘，不断观望事态的发展，随着局势变化来变换自己的态度和行为，调整自己的行为策略。对于理性的个人而言，这样的理性选择是无可厚非的，但是，它可能导致集体行动的非理性^注35，从而造成集体行动的困难甚至瘫痪。正因为如此，公民参与更加需要强有力的激励制度和责任精神来维系。

(3)一个国家的政治历史传统和公民性倾向影响着人们的政治思维与参与习惯，决定了人们选择公民参与行为时的积极或者消极的立场。公民参与作为人类社会生活的一种政治现象，其历史文化的传承性和政治思维的惯性能够深刻地影响现实民众参与者的社会政治心理及其行为选择，显现着民众介入公域生活的价值观。在一个传统上政府权力比较集中、公民社会不发达、国家与公民社会之间缺乏良性互动的政治体系中，国家权力的渗透和控制能力强大，包揽着社会经济、政治生活方方面面的事务，而民众决定自身生活状况的空间很小，能力较弱，感觉对公共事务的管理无能为力或者完全没有价值，因此，民众会更多地依赖于国家或者供职单位做出的决定，被动地接受政府提供的物品。在这样的背景下，公民对自己在社会生活中的地位与身份认同会产生困惑，他们不能确定，对于社会生活而言，自己是谁？社会公共生活是什么？自己需要公共生活吗？自己对公共生活的价值是什么？这种社会心理的积淀导致了人们对公共生活和共同决定政治、管理事务的冷漠感和疏离感，阻滞了公共参与的主动性和积极性。

(4)现行国家政治体系安排及其开放与容纳程度，决定着人们对公共参与的热情和动力，也决定了人们介入公共事务管理或加入公共参与过程的可能性。国家政治制度确立了政治和决策资源在社会阶层、群体中的权威性的分配，形成了人们按照一定角色进入政治过程的规则。如果一个政治体系比较封闭和排斥，缺乏有效吸纳民众进入政治过程表达不同利益要求的通道，那么，公民参与的发展势必因政治体系缺少包容性而遭遇阻碍，公民组织势必因缺少相应法律的保护而成长力不足。因此，公民参与需要开放、透明而富有社会控制能力的政治体系支持，这是公民参与有序发展的制度基础。

由此可见，在一个国家的政治社会中，公民参与的有序发展既需要理性，也需要激情，两者不可或缺。

有序的公民参与需要理性，这是因为，公民参与是一个渐进成长、不断经由碰撞和公民亲身体验来获得发展养分的过程。一方面，公民参与有赖于国家政治制度的不断推进和完善，有赖于政府更加明确地建构“以民为本”、“为民服务”的治理理念和治理机制，为实现政府与公民间的沟通和互动开拓广阔的空间；另一方面，作为参与主体的公民必须在社会经济、政治生活中逐渐形成主体和权利的观念，在维护自身利益的过程中不断意识到自身对公共生活的责任，感知公共生活的价值，不断学习参与公共生活与合作双赢的策略和技能。因此，公民参与的成长不可能一蹴而就。在社会发展的进程中，公民参与的知识需要持续学习，公民参与的经验需要不断积累，公民参与的工具需要逐渐完善，这是一个政府与公民社会共同学习、共同努力、达成共识的过程。同时，理性的公民参与还意味着，公民参与行动绝非规模和范围越大、参与手段越激进、参与过程越复杂，参与行动就越好、越有效。理性的公民参与应该建立在实现有价值的目标，参与各方分享共同的愿景，彼此宽容与开放，选择适当的参与工具的基础之上，它要求参与各方的理性思考和理性选择。

有序的公民参与需要激情，这是因为，作为一项具有公益价值的社会活动，集体的公民参与行动并不总是与参与者个体的特定利益需求完全对称，在很多场合下，公民参与是一种为共同利益而奉献的事业，因此，这需要参与者的热情、信仰和设身处地的行动，需要一种基于共同利益考虑的思维能力。只有当人们意识到，大家能够通过共同行动提升社区生活的整体福利的时候，能够通过邻里的互助互惠改善每个人的生活质量的时候，公民参与的行动才能转换为积极、自觉、有效的介入社会管理的活动。对于政府及其管理者而言，唤起民众参与热情的起点应该是让公民感知到参与不仅是可能的，而且是有价值的，是实现政府公共管理目标所不可或缺的。因此，政府和政府管理者首先要对公民参与报以欢迎的态度，以积极而开放的心态促进公民介入社区公共事务的管理，辅助他们学习社区合作管理之道，提高自主管理的能力。从公民参与的发展历程来看，在很大程度上，政府对待参与的态度是公民对待参与的态度的出发点，其往往决定了民众介入参与过程的潜在心理取向。

探索公民理性参与的渠道，发现公民积极参与的源泉，寻求有效的公民参与手段，这正是本书写作的立意所在。