WTO反倾销、反补贴、保障措施三种贸易救济措施——论如何合法保护国内产业

（2003年1月19日）

2001年12月11日，我国成为世贸组织正式成员。目前，举国上下都在关心和研究世贸组织的有关规则及我国如何应对的措施。从总体上来说，无论是机遇还是挑战，最根本的应对措施是提高国家经济竞争力，其关键就是提高我国企业的竞争能力，在开放的世界中争得自己的一席之地。同时，我们要善于在开放中保护自己，这就是要求会运用WTO的规则，用合法手段保护本国的产业安全和经济利益。

一、世贸组织关于实施反倾销、反补贴、保障措施的规则

反倾销、反补贴、保障措施是WTO法律体系的重要组成部分，在传统的贸易保护手段逐步被取消的情况下，正越来越多地为WTO成员广泛用来作为保护本国或本地区产业的手段。

（一）WTO关于反倾销的规则

一国对进口产品实施反倾销要具备三个因素：存在倾销、存在损害、二者之间存在因果关系。什么是倾销？WTO反倾销协议（以下简称协议）明确规定：如一产品自一国出口至另一国的出口价格低于在正常贸易过程中出口国市场消费的同类产品的可比价格，即产品以低于正常价值的价格进入另一国市场，则该产品被视为倾销。如在出口国国内市场的正常贸易过程中不存在该同类产品的销售，则倾销幅度应通过比较同类产品出口至一适当第三国的可比价格确定，或通过比较原产国的生产成本加合理金额的管理、销售和一般费用及利润确定。

什么是损害？协议规定：损害应理解为对一国产业的实质损害、实质损害威胁或对此类产业建立的实质阻碍。确定损害的客观审查：

1．倾销进口产品的数量以及对国内市场同类产品价格的影响。

2．倾销进口产品对此类产品国内产业的影响。

这里包括对影响产业界的所有经济因素和指标的评估：销售、利润、产量、市场份额、生产力、设备利用率、现金流动、库存、就业、工资、投资能力等。

3．必须证明倾销进口产品与国内产业损害之间存在因果关系。

当具备上述三方面条件，国内产业或国内产业的代表可向主管机关提出书面申请，主管机关随后可发起反倾销调查。经过调查，进口国主管机关在确认倾销、损害及其因果关系之后，可以根据倾销幅度决定征收反倾销税。在最终裁定前，还可以采取临时反倾销措施。

（二）WTO关于反补贴的规则

WTO关于补贴的规定比较复杂，总体来说，在一成员领土内，存在由政府或任何公共机构提供的财政资助或存在任何形式的收入或价格支持，即属于补贴。补贴分为禁止性补贴、可诉补贴和不可诉补贴。当收到国内产业或其代表的书面申请后，进口国主管机关可发起调查，确认被指控的进口产品补贴的存在、程度、对国内产业的损害及其因果关系，并决定是否征收反补贴税。关于损害的调查和确认与反倾销调查基本相同。

（三）WTO关于保障措施的规则

WTO《保障措施协定》对保障措施的表述是：一国虽以正常价格进口他国产品，但在进口激增的情况下，对进口国产业造成实质性损害或实质性损害威胁时，可以采用限制进口的保护措施，如实行进口数量限制等。

综上所述，反倾销、反补贴、保障措施是WTO确立的三种贸易被救措施。三者之间有相同之处，也有不同。相同在于前提必须是存在国内产业的严重损害威胁；不同在于造成损害的原因不同。其中，反倾销与反补贴是对非正常贸易造成的损害的补救，而保障措施是对正常贸易下造成的损害的补救。

从WTO成员实践来看，反倾销手段运用较多，反补贴和保障措施案例相对较少。结合我国实际，以下重点谈谈反倾销问题。

二、反倾销法及在国际贸易中的作用

所谓反倾销，是指进口国有关行政部门或职能部门（例如海关）根据本国反倾销法就本国生产者针对外国进口倾销提出的起诉进行裁定，并在肯定（即认定倾销发生，并对本国工业造成损害）的情况下，对倾销商品征收通常相当于倾销幅度的附加税，即反倾销税。因此，反倾销措施从根本上说具有贸易保护性质。

反倾销法，是指进口国反倾销调查机关在对倾销进行调查、裁定和采取反倾销措施过程中所发生的各种权利义务关系的法律规范总称。反倾销立法的宗旨是保护本国（进口国）经济利益及其生产者的利益，维护正常国际贸易秩序及其进口国市场的竞争秩序。反倾销法既包括国际法规范，也包括国内法规范；既包括实体法规范，也包括程序法规范。

反倾销法可以分为以世界贸易组织反倾销协议为代表的国际反倾销法律规范和各国政府制定的国内反倾销法两大类。

世界上最早的反倾销法可追溯到1904年加拿大《海关关税法》第19条关于反倾销法的条款。该法主要有两个特征：一是只要认定外国产品在加拿大市场上做差价销售，就构成倾销；二是认定倾销后，就可以征收特别关税，不需证明本国产业造成损害，即它是“自动适用的”。此后，新西兰、德国、日本、罗马尼亚等国也对外国商人的不公平竞争行为进行了国内立法，规定行政部门可以对以倾销方式进口的产品征收一种额外的税收。美国在《1916年的税收法》中首次对外国的产品规定了反倾销措施。该法规定：如果外国出口商以破坏美国工业为目的，以低于出口国实际市场价值的价格向美国出口，则属于非法，出口商应当被罚款，甚至可能入狱。由于该法强调出口商以破坏美国工业为目的，这种动机很难举证，因而该法实际上难以执行。1921年美国又颁布了专门的反倾销法。这部法律为美国工业提起反倾销诉讼提供了宽松的法律基础。同时也是现代反倾销法的雏形。

从反倾销法的发展历程来看，它可以被视为西方发达国家近100年来由制度创新而建立、由制度变化而日臻完善的产物。反倾销法长期以来一直是西方发达国家的“专利”，自20世纪80年代以来，广大发展中国家认识到反倾销法有着促进本国贸易发展的作用，纷纷出台本国的反倾销法。1980年时全世界只有8个国家制定了反倾销法，其后由于发展中国家加盟，至1993年已上升到53个。与此同时，各国也担心各自的反倾销会成为相互贸易的障碍。在这种背景下，随着反倾销国内立法的日趋完善，用以协调和规范各国反倾销国内立法的国际反倾销法出台了。60年代关贸总协定“皮尼迪回合”达成了《关于执行关贸总协定第6条的规定》，即《反倾销守则》，这被认为是世界上第一部关门反倾销的国际协议。

1948年1月1日生效的《关税与贸易总协定》（GATT）首次对倾销与反倾销规定一项国际规则，即GATT第6条规定。但是AGTT第6条仍只是一个原则性规定，许多具体问题并未涉及，也无明确的程序规则，因此各国在反倾销的立法与实践上存在一定的差异。

此后屡经修改和补充，最新一部国际反倾销法是“乌拉圭回合”谈判中达成了《关于执行1994年关税与贸易总协定第6条的协议》，即《1994年反倾销协议》。WTO不同于单个政府，它是多边协商组织。因此，WTO与各国或地区政府在制定反倾销法的目的上也有不同。WTO作为贸易政策协调者，其目标是尽可能减少贸易壁垒，维护公平贸易环境。相对而言，各国政府在制定反倾销法时，则更具有保护本国产业和生产者倾向。无论发达国家还是发展中国家都是如此。80年代以来美国政府成为采用反倾销措施最多的国家。同时，政府管理贸易的法律和制度，如反倾销法律制度，正在成为越来越多的国家或地区政府推行贸易和产业经济安全保护的有力工具。

反倾销在很大程度上影响了国际贸易：1992年，美国反倾销税所涉及的进口贸易为32亿美元，占当年总进口额5130美元的0.61%；在欧共体，反倾销措施影响的进口额占共同体总进口额比例为0.6%-0.7%。

乍一看，反倾销对贸易的影响似乎并不大，但事实上，一旦立案，贸易就会受到阻止。普鲁士对美国1981年反倾销命令征税后，1981年的进口额平均要比1980年减少56%。由此可见一斑，反倾销对国际贸易的实际影响要大于表面比例或数额。

国际倾销与反倾销矛盾与国际贸易自由化总趋势在并行发展着，反倾销作为贸易保护手段，扮演着越来越重要的角色。反倾销比起其他非关税措施来具有更大的便利性，如关贸总协定允许把反倾销作为反对“不公平”竞争的手段。但是，与各国和国家集团竞争优势相联系的经济利益矛盾，仍然是国际贸易中倾销与反倾销矛盾发展的内在动因。

对于一体化经济，尤其是程度较高的一体化经济来说，倾销与反倾销都是不允许的。反倾销作为一种保护手段，是具有反竞争效应的。因此，一体化程度高的经济，例如欧共体，就明确规定取消各国原有的反倾销法，同时制定统一的对外反倾销法。而对一体化程度较低的经济体，情况却不同。诸如自由贸易区（即成员之间取消了关税和诸如进口数量限制等贸易障碍，但各成员仍然保留各自非成员的关税）通常仅限于商品贸易的自由化、直接流动的自由化。市场分割竞争优势对比的情况在内部市场依然会存在。对外于比较劣势的厂商（国家）而言，仍然有自我保护的需要。也就是说，自由贸易区内部倾销和反倾销仍然可能发生。而在内部倾销与反倾销问题上，自然贸易区的各地区选择无非两种：一种保留各成员的反倾销法，彼此仍然适用（例如北美自由贸易协定），但辅以协定解决争议的制度；二是成员的反倾销法虽然保留下来，但彼此不再适用，而只适用于对非成员的进口贸易（例如澳新自由贸易协定）。

对关税同盟（即一方面废除了成员间进口贸易的关税障碍，同时对来自非成员的进口实行共同关税，并按协商比例分配关税收入），尽管经济一体其优势得到提高，然而反倾销的必要性依然存在。首先就特定行业（商品）而言，非成员（或国家集团）可能具有更大的优势。其次同盟变得有利的贸易条件（即对非成员国产品互惠需求弹性变大）、同盟内部价格水平，以及同盟的共同关系税保护，都会迫使非成员产品以倾销方式进入同盟市场。

两国或多国市场下，反倾销对倾销的影响，实际上指出了（关贸总协定）国际反倾销产生和存在的理由。

一体化和国际贸易自由化对倾销问题的影响，在一定程度上反映了反倾销在国际贸易中的作用及发展趋势。

三、中国的贸易救济案件

外经贸部和国家经贸委受理反倾销立案15起，包括新闻纸、冷轧硅钢片、聚酯薄膜、冷轧不锈钢薄板、丙衡酸酯、二氯甲烷、聚苯乙烯、饲料级L—赖氨酸盐、聚酯切片、涤纶短纤维、丙烯酸酯、乙内酰胺、铜板纸、邻苯二酚、苯酐。其中，新闻纸、冷轧硅钢片、冷轧不锈钢薄板、丙烯酸酯已做了终裁，二氯甲烷、聚苯乙烯做了初裁，另外8起正在进行初步调查。案件涉及美、加、日、韩、俄、印度尼西亚、泰国、欧盟、印度、马来西亚、新加坡等国家和地区。

在这些案件的审理过程中，外经贸部会同海关对倾销及其幅度进行调查和裁定；国家经贸委会同有关部门对损害及其损害程度进行调查和裁定。根据判定的倾销幅度，由国务院关税税则委员会确定征收反倾销税税率，由海关执行。

从已经做出终裁和初裁的7起案件看，都取得了很好的效果，遏制了国外产品的倾销行为，改善了国内相关生产企业的经营环境，一些企业因此而走出困境，扭亏为盈或增加了盈利。

我国的第一起倾销案始于1997年12月，吉林造纸厂等国内9家新闻纸企业起诉美国、加拿大、韩国公司向我倾销新闻纸，损害了国内产业。在没有经验可以借鉴的情况下，外经贸部、国家经贸委克服困难，于1998年7月9日做出初裁，1999年6月3日做出终裁。打响了我国反倾销第一枪，也给国内企业界以极大的鼓舞。

从已做出终裁的7起反倾销案情况看，直接挽回经济损失60亿元以上。由于反倾销立案或初裁后的威慑作用，救济效益有明显好转。

四、我国反倾销工作面临的形势

几年前，倾销与反倾销的要领对大多数人来说还十分陌生，如今，它已经不以我们的意志为转移地来到国内身边，成为影响进出口贸易和产业发展的重要因素。分析当前形势，不能忽视以下两方面：

（一）我国作为WTO成员，给反倾销工作提出了更高要求

首先，根据WTO的规则和我国在入世谈判中的承诺，我国原有的保护国内产业的一些做法将逐步取消。一是关税总水平要降低，目前为15%，而发展中国家平均关税已下降到11%，关税的保护作用将减弱。二是非关税措施，如进口配额、许可证等将大幅度减少。在这种情况下，合法地保护国内产业的手段只有反倾销、反补贴和保障措施。而相对于西方国家近100年反倾销法的实践来说，我们只能是个小学生。

其次，我国是个发展中国家，许多工业还处于幼稚时期，缺乏自主创新能力。特别是我国已经投巨资建设的石油化工、钢铁、电子、信息产业等，在国际上还不具备竞争力，还需要必要的保护；当然，我们并不主张保护落后。我们要保护的是那确有发展潜力的行业和企业。

最后，WTO有一整套完善的争端解决机制。过去，由于我国不是WTO成员，在反倾销诉讼中，被诉方即使对裁决有不同意见，也不能通过WTO争端机制来获得解决。而我加入WTO以后，要按照国际惯例采取公开、透明的做法，有关部门法律和司法实践要能够经受WTO专家组和上诉机构的检验。

（二）我出口产品遭受国外反倾销的形势严峻

从1979年欧盟对中国糖精产品征收反倾销税以来，截止到2000年底，国外对我出口产品提起的反倾销、反补贴、保障措施案件共418起，涉案金额超过500亿美元。

在我企业应诉国外反倾销案件中，对我最不利的就是美、欧等西方国家将我国作为非市场经济国家，采用不公平的“替代国”做法，使我们无法以真实的成本计算价格，在诉讼中处于不利地位。

屡遭反倾销案件使我国蒙受了巨大损失：

一是直接损失的出口金额。根据有案可查的资料，20年来反倾销案件给我国出口造成的直接损失已达100多亿美元。其中，在欧盟市场上的损失就在30亿美元以上。

二是使某些出口市场萎缩，甚至退出。如欧盟自1988年对来自中国的彩电实施反倾销措施。经过连续2年征收44.6%高额反倾销税，使中国对欧盟出口彩电萎缩至基本被排除在外。

三是加剧了某些行业和产品的供求失衡，造成企业开工不足，甚至停产，工人下岗。

目前，我国是世界上第9大出口国，国民经济对外贸的依存度已很高，如果我出口产品遭受反倾销调查的案件继续大幅度增加，有可能成为我对外贸易发展的主要障碍。

五、旗帜鲜明地用法律武器保护国内产业

尽管一些发达国家将反倾销手段滥用、歪曲，但不可否认，WTO确认的反倾销、反补贴、保障措施法律体系在经济全球化、贸易自由化日益发展的今天，其作用是不可或缺的。西方国家从来都是把其本国利益置于国际利益之上，我们也要理直气壮地拿起这个武器，合法地保护国内产业的利益。这里，最为关键的是掌握好WTO的规则，将保护国内产业的行为置于WTO规则之内。

为了应对我国加入WTO，加强反倾销、反补贴工作，国务院已经采取了一系列措施，下一步的工作很多，其中重点工作是以下两项：一是建立产业损害预警机制问题。西方国家均已有相当完善的预警机制，通过对一些重要指标的监测，及时发现可能被损害的苗头，将保护工作前置化。二是加强反倾销应诉工作。这一点是非常重要的，不应诉，就等于放弃市场。我们要认真研究其他国家的反倾销法律，争取一切可以为我所用的条件；要认真学习WTO的争端解决规则，敢于抗争。最近，印度将欧盟1998年对其棉织床单的反倾销判决告到WTO争端解决机制，终于获胜，给了我们很好的启示。我国企业要运用反倾销武器保护自己。

（一）当受到不公平贸易的损害时，要勇敢地拿起反倾销武器，合法地保护产业利益

2000年，我国进口总额已排名世界第8位，应该说是一个进口大国。但目前企业提出立案的反倾销案件数量却极少，什么原因呢？很重要的一个原因是企业对反倾销的法律不熟悉，明明受到了伤害却不知如何保护自己。当前，企业要运用好这一武器需要解决两方面问题：一是了解和掌握规则；二是解决认识上的一些误区。

规则方面，目前中国企业申请反倾销立案的法律依据主要是《中华人民共和国对外贸易法》和《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》。其主要环节和要素包括：

1．申请人的资格——谁有权起诉

2．国内产业的构成

3．何谓相似产品

4．申诉书应包括的内容

5．受理反倾销申诉和负责调查的部门

6．反倾销调查的基本程序

7．征收反倾销税和价格承诺的期限

8．复审

9．退税

10．反规避措施

在认识方面，有以下几种模糊认识要澄清：

1．认为只有当国外进口产品比国内同类产品价格低时才是倾销。这种想法是对倾销概念的一种误解。所谓倾销，并不是将进口产品价格与进口国同类产品价格相比，而是与出口国国内的销售价格或其向第三国出口的价格相比，如果低于其国内价格或低于向另一国的出口价格，就存在倾销。

2．认为只是企业亏损了才是受到损害了。这种想法是对损害的一种片面理解。按照WTO反倾销协议的规定，损害是指实质性损害、实质性损害威胁和对建立一个产业的实质性阻碍。判定损害要考察企业的产量、销售额、市场份额、库存、开工率、设备利用率、利润、投资能力、失业率、现金流动、工人工资等13项指标的变化情况。如果由于进口产品倾销，国内同类产品生产企业即使没有亏损，但不能达到应有的盈利水平，也同样是受到了损害。

3．担心提起反倾销申诉费时、费力、花钱，但没有效果。其实这种担心是不必要的。从我国已裁决的几起案件来看，申诉企业普遍反映，实施反倾销是最及时、有效地维护市场秩序、合法保护企业、促进企业发展的手段。有了公平竞争的市场环境，企业从价格上得到的收益比任何支持都起作用。从目前的诉讼费用来说，也是比较合理的，不会给企业增加更多的负担。

（二）当受到国外反倾销起诉时，要积极应诉，用法律维护自己的合法权益

近年来，随着我国社会主义市场经济的不断完善，我国企业的自我保护和竞争意识增强，对国外反倾销案件的总体应诉率已上升至60%-70%，绝对胜诉率达到37.5%。但是仍然存在着有相当一部分企业应诉不积极的问题。当国外发起对我出口产品的反倾销调查后，如果我们的企业不去应诉，就等于放弃了法律上的知情权和申诉权，国外反倾销当局可以本国提诉企业的一面之词为依据，极易导致对我反倾销得逞。而且，还会形成连锁反应，诱使国外对我实施更多的反倾销。

分析我企业不积极应诉的原因，一是部分出口企业不熟悉国际上和进口国的反倾销法律，片面地认为在遭受反倾销案件时，我方总是被动的、无能为力的，因而放弃了自己的权利。二是应诉需要聘请律师、要参加听证会，进行抗辩，需要一定的费用支出，国内一些企业感到难以承受。三是由于国内“谁应诉，谁收益”的机制没有建立起来，有些非应诉企业也“搭便车”，伴随获益，甚至在胜诉后仍低价出口，挫伤了应诉企业的积极性。

针对上述问题，要从三个方面采取措施：第一，政府要积极做工作，加大与国外交涉的力度，争取我国市场经济地位，为我国企业应诉创造良好的法律环境。第二，要充分发挥行业组织作用，加强对出口企业的引导，规范其市场行为。要为企业，特别是中小企业提供及时、有效的信息、法律和培训服务。第三，企业自身要增强自我保护和竞争意识，学习和掌握WTO及有关国家反倾销法律，培养一批熟悉国际贸易和法律的专门人才。当发生被反倾销的案件时，要组织专门的工作班子，认真研究应诉策略，选择代理律师，慎重对待答卷、核查等每一个环节，这样才有可能获得全胜或得到最好的结果。