2 全国首个综合配套改革试验区：上海浦东新区

经过二十余年的探索，改革逐渐步入“深水区”，以经济改革为重点的“单兵推进”式改革已经无法解决一系列的复杂问题。改革的层次越深，各方面、各领域的联动性就越强，而各方面的改革能否综合配套，不仅制约着改革的深度，而且影响着改革的成效。在这一背景下，国家开始试点综合配套改革。综合配套改革结合了具体区域的特点，先试先行一系列综合的、联动的、具有国家层面意义的重大改革开放措施。上海浦东新区以其地域代表性、内容典型性、改革基础性、地区承载力、发展潜力等突出条件，成为全国首个综合配套改革试验区。

一、历史沿革

2005年6月21日，国务院批准浦东新区开展综合配套改革试点工作。依照国务院“一个指导思想，十项任务，三个着力，四个结合”的总体要求，中共浦东新区区委、区政府制定了《浦东综合配套改革试点总体方案》和《2005—2007年浦东综合配套改革试点三年行动计划框架》，扎实开展各项试点工作。

截至2007年底，第一轮三年行动计划完成情况良好。《框架》中确定的6个方面60个具体改革事项中，75%以上已经推开；《2007年浦东新区推进综合配套改革试点工作安排》确定的22项改革任务，均已顺利启动并取得阶段性成果；国家人事部、商务部、国家外汇管理局等中央14个部门在浦东新区开展了23项改革试点。

2008年6月18日，浦东新区发布《2008—2010年浦东综合配套改革三年行动计划框架》，浦东新区综合配套改革试点工作进入第二轮改革阶段。浦东新区政府在这一年里出台了4项政策和4项改革方案，涉及人才引进和积累、行政审批制度改革、金融市场体系建设、创新体系建设等方面（见表1-2-1）。

至此，浦东综合配套改革试点取得了一些阶段性的重要成果，主要体现在以下三个方面：

（一）人才聚集的外部环境逐渐形成

新区政府各部门推出《浦东新区人才子女入学入园实施办法》等7个配套实施办法，截至2009年4月底，已有5505人从中受益，奖励和资助资金多达9719.19万元，为企业和人才解决了户籍、安居、子女入学入园等一系列问题。

（二）自主创新的政策环境得到优化

政府通过资金引导，对不同成长阶段的科技企业提供扶持，配套以融资、财税政策，优化了自主创新的政策环境。截至2009年5月底，通过7.5亿元的政府引导基金，吸引了社会创投机构参与，在浦东新区设立了11个创投基金，总规模高达110亿元，并已向浦东新区科技创新型中小企业投资34亿元。

（三）政府服务效率不断提高，企业经营环境得到优化

政府通过市场准入审批制度改革，行政审批事项从改革前724项缩减为220项，行政审批事项缩减近70%，企业登记注册时限从原来的35个工作日减少至11个工作日。同时，还停征、缓征行政事业收费项目，降低企业经营成本。仅2008年，新区取消或停征收费项目共210项，累计减轻企业当年负担2.03亿元。

二、发展现状

在前两轮的三年行动计划中，第一轮改革着力于政府管理方式创新，第二轮则注重服务经济制度环境的改善。到了第三轮三年行动计划，浦东新区把重点转向构建开放型经济新体制。截至2014年，浦东新区已滚动开展了200多项改革任务，取得了显著成效，并形成有效经验进行全国推广。在2014年国家发改委对11个国家综改试验区进行的中期评估中，总结出了30余条成功经验，其中10余条来自浦东，比例占到将近1/3。

到2016年，浦东综合配套改革聚焦行政管理体制创新、科创中心建设、上海自贸试验区制度创新、社会治理创新和城乡一体化深化等8项重点任务，推行了“证照分离”等14项改革措施，率先探索、建立与实施市场准入负面清单管理相配套的准入机制、审批体制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制、信息公示制度和信息共享制度，在处理政府、市场和社会关系、构建开放型经济新体制、政府职能转变等重点领域和关键环节取得进展。

在综合配套改革的推动下，浦东新区保持了经济社会的持续发展：

（一）体制机制不断完善

通过行政管理体制创新等改革举措，构建起精简高效的大区域管理体制，行政效率和透明度显著提高，服务经济发展的环境进一步优化。

（二）经济总量不断扩大

全区生产总值由综合配套改革实行之初的2108.79亿元，增加至2016年的8731.84亿元，占全市生产总值比重从22.5%上升至31%。

（三）经济结构不断优化

第三产业增加值占全区生产总值比重从48.9%上升至74.9%。

三、示范效应

2005年以来，在浦东新区试点的示范和带动下，全国各地区积极申报设立综合配套改革试验区。截至2007年底，全国共有18个省区市提出申报21个试验区，其中2005年申报4个，2006年申报6个，2007年申报11个；东部地区申报11个，中部地区申报6个，西部地区申报4个。

综合考虑地域代表性、改革典型性、工作基础性、发展潜力等因素，国务院最终共批准设立了12个国家综合配套改革试验区。一方面，12个国家综合配套改革试验区形成了东中西互动的试点格局，东部地区有上海浦东新区、天津滨海新区、深圳市、浙江义乌市和福建厦门市；中部有武汉城市圈、长株潭城市群和山西省；西部有重庆市和成都市；东北有沈阳经济区、黑龙江省“两大平原”地区。另一方面，各试验区的改革试验主题涵盖开发开放、统筹城乡、“两型”社会建设、新型工业化、资源型经济转型、现代农业等方面，有效地将重点突破与整体创新结合起来，将解决本地实际问题与攻克面上共性难题结合起来，为推动全国深化改革起到示范和经验借鉴作用（见表1-2-2）。

除了国家综合配套改革试验区外，国务院还相继设立了金融试验区、华侨试验区、陆海试验区和沿边试验区等一系列具有专门针对性的改革试验区，进一步推动我国深化改革的进程。发展至今，已设立了5个金融试验区、1个华侨试验区、1个陆海试验区和3个沿边试验区（见表1-2-3）。

四、试验效应

发展至今，我国12个国家综合配套改革试验区均取得显著的发展成效，各试验区在开发开放、新型工业化建设、统筹城乡“两型”社会建设、资源型经济转型，现代农业发展等方面都发挥着积极的带动作用。以新型工业化、资源型经济转型、现代农业三个试验主题为例，国家综合配套改革试验区不仅成功解决了本地区发展难题，并且为改革方案推及全国积累了宝贵经验。

（一）新型工业化带动经济崛起

自国务院批准天津滨海新区为全国综合配套改革试验区以来，滨海新区依靠探索新型工业化道路，成为带动区域发展的新增长极。依靠综合配套改革的制度优势，滨海新区已形成航空航天、电子信息产业、汽车、石化、现代冶金、生物制药、新能源新材料、高新纺织八大优势产业。其中，汽车制造业成为新区具有比较优势的产业，包括一汽丰田、一汽大众长城汽车、清源电动车、星马汽车在内的5家整车制造企业、140余家各类配套企业相继入驻新区，并于2015年实现生产整车99.6万辆。此外，滨海新区的航空航天产业也实现了从无到有、规模从小到大的长足发展，诸如空客A320、A330，新一代运载火箭，超大型航天器，空间站等大型航空航天项目陆续进驻新区。

在新型工业化的带动下，天津滨海新区的经济增长新动能逐步确立。2016年全年实现工业增加值5687.30亿元，可比增长12.1%。在规模以上工业中，八大优势产业总产值完成14115.12亿元，占全区规模以上工业比重达到90.5%，比重比上年提高2.7个百分点。

（二）资源型经济转型态势强劲

山西省长期以来都是我国重要的能源和原材料供应产地，但由于过分依赖煤炭等资源的开发，山西面临着产业结构单一、生态环境恶化等一系列问题，迫切需要转变经济发展方式，探索资源型经济转型发展道路。自山西省成为国家资源型综合配套改革试验区以来，在深化煤炭管理体制改革等重点领域出台落实了80多项改革方案，取得了显著的成效。

1．产业结构不断优化

三次产业比例逐步优化，服务业比重不断提高。2010年山西省三次产业比例为6.2∶56.8∶37.0，而到了2016年这一比例为6∶38.3∶55.7。另一方面，经济增长对煤炭的依赖程度逐步下降。煤炭工业增加值占全省工业增加值的比例由2012年的57.8%下降至2015年的46.8%，三年下降了11个百分点。装备制造业开始成为山西省工业增长的主要动力。装备制造业增加值占工业增加值的比例从2012年的7%提高至2015年的10.4%。

2．传统产业升级步伐加快

对于煤炭产业，山西省统筹推进“革命兴煤”和“六型转变”，产业集中度、现代化程度和安全生产水平显著提高，煤炭资源回收率提高到80%以上；对于焦炭行业，加快兼并重组步伐，户均产能从70万吨提高至200万吨以上；对于电力行业，不断扩大新能源电力装机规模，由2012年末的607万千瓦提高至2015年末的1294万千瓦，占全省电力装机总规模的比例由10.4%提高至2015年的18.6%。

3．投资结构、节能减排、城乡统筹、安全生产等方面都有了进一步的优化和发展

工业内部非煤产业投资占比由2012年的67.4%提高至2015年的80.2%；城镇化率由2012年的51.26%提高至2015年的55%，城乡居民收入快速增长且差距缩小；煤炭百万吨死亡率由2012年的0.091下降至2015年的0.079（见图1-2-1）。

（三）现代农业发展卓有成效

黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革实施以来，农业进入了由传统农户分散经营向集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型经营体系转变的关键阶段，现代农业得到有效发展。现代农业产业体系构建成绩喜人，农业一二三产业融合发展，农业龙头企业由2011年1733个发展至2016年的1950个；现代农业生产体系建设卓有成效，2013—2017年累计整合涉农资金1191.6亿元；推进水利、农机等重大工程和关键项目建设，生态高产标准农田由2012年的1654万亩增加至2016年的4652万亩，耕种收综合机械化水平由2011年的89.8%提升至2016年的95.96%。此外，积极构建新型农业经营体系，全省农民合作社由2011年的2.1万个发展至2016年的8.93万个。农村土地流转土地面积由2011年的3677万亩增加至2016年的6590万亩，土地规模经营面积由3411万亩增加至6793万亩（见表1-2-4）。

总之，自国务院批准在上海浦东新区第一个开展综合配套改革试点工作以来，综合配套改革工作取得良好成效，不仅创新了政府的管理方式，还优化了服务经济制度环境，并且构建了开放型经济新体制，推动浦东新区的经济社会不断健康发展。与此同时，在浦东新区的示范和带动下，全国其他地区陆续创立了11个综合配套改革试验区，在形成东中西互动试点格局的同时，还有效地将解决本地实际问题与攻克面上共性难题结合起来，为该地区发展起到积极的推动作用。这表明，浦东新区肩负着建设和谐社会、创新区域发展模式、提升区域乃至国家竞争力的历史使命，充分发挥了改革开放排头兵的作用，有力地体现了上海“敢为天下先”的探索精神。