第一编 深化改革

1 上海：在全国首先试行“资金空转，土地实转”开发模式

“资金空转，土地实转”，指的是由房地局与企业集团签订土地使用权出让合同后，市财政局按照核定的土地使用权出让金金额，通过支票背书的方式进行空转。然后，由国有资产管理部门根据企业集团的实际情况和需要，分阶段将土地资产作为国有资产注入企业集团的总资产。

按照上海市有关规定，空转土地办理出让土地的房地产权证（但土地取得方式为空转，无使用年限）。空转土地可以按照规划用地性质进入二级市场进行转让，但转让价格需按市场价格评估并经房地局确认，保证土地的国家所有权在经济上得到体现。因此，空转土地可以看作是国有企业改制过程中土地管理的衍生物，实际上可视作为出让土地，但不完全等同于出让土地的行为。

一、诞生背景

浦东开放开发的原动力在于改革，但浦东开发初期交通条件不便，基础设施不健全，发展状况落后，早期的零散开发遗留了诸如环境污染、资源浪费的问题，并没有收到满意的成效。而浦东在党中央和国务院作出开发开放这片区域的决定之后所面临的第一个困境就是缺少建设资金。据浦东新区综合经济研究所产业经济研究室主任崔正德回忆，浦东新区1993年才设置独立的区级财政，当年浦东新区全区财政收入仅为12亿元，这些资金对于全区的开发建设而言可谓杯水车薪。

通过反复研究、比较、分析，浦东新区政府最终推出一个创新解决方案，即采取“资金空转，土地实转”的开发方式。其相关程序，由政府部门按照土地出让价向开发公司开出支票，作为政府对企业的资本投入，并成为开发公司的国家股股东；开发公司将此支票背书后，作为土地出让金支付，交给土地管理部门，并签订土地使用权的出让合同；土地管理部门出让土地使用权后，再将从开发公司得到的出让金（支票）收入全部上缴给财政部门。

当时，浦东新区政府组织成立了四大新区土地开发组织主体，分别是陆家嘴、金桥、外高桥、张江四家开发公司。四家公司根据功能性质划分地理区块，再编制规划，将“生地”转化为“熟地”后，将土地流转入二级市场，利用转让所得的收入进行再次投入，之后再次转让，如此往复，这样的过程一直循环至区域建设完成。

据不完全统计，从1996年至2000年，上海共有24个企业集团经市政府批准实施土地空转试点，当时核准的土地出让金额达到340多亿元。

据统计，截至2001年，“资金空转，土地实转”制度基本结束时，浦东新区通过这种方式出让的土地面积达到88.6平方千米，占同时期土地出让总面积的4/5。在此过程中，政府资本投入61亿元人民币，而开发公司吸引并纳入的土地开发资金达到了200多亿元。120多亿元的土地转让收入，吸引了总数达800多家的中外资房地产公司以及400多亿元的房地产开发资金，有效地解决了浦东新区最初面临的建设开发资金短缺的问题。

应该说，浦东新区从1990年初的350平方千米，到1993年的522平方千米，再到2009年浦东和南汇两区合并之后的1210平方千米，上海浦东新区面积不断扩大，但开发区一直秉持的理念不变，即惜土如金。

在新时代，浦东新区继续加大转变土地管理、鼓励利好产业转型的土地治理制度落地，探索创新工业用地出让方式和新增工业用地弹性年限出让制度等政策的出台，体现了新区政府尝试集约用地，将土地管理方式转变为结构管理的政策方向，为浦东新区未来的发展留下余地。

二、积极效应

作为国内首先试行“资金空转，土地实转”开发方式的先行者，上海为全国其他面临同样问题的地方政府做出了表率，为解决当时很多地区在建设初期缺乏建设资金的问题树立了先例，加强了对土地资源的管理。这种模式的主要作用体现在以下五个方面：

（一）优化城市用地结构

在“资金空转，土地实转”推出后，不少城市利用土地级差效益，通过诸多形式推动了企业进行厂房搬迁改造以及产业结构调整，如“退二进三”“腾笼换鸟”“双优化工程”等，不仅优化了土地结构，还为城市带来了显著的环境效益与经济效益，更好地发挥了土地的利用价值。

（二）促进土地使用权流动

作为城市存量土地的主体，国有土地资产在“资金空转，土地实转”政策推出之前，基本没有进入过市场，处于非流动状态，一些土地被闲置，或者被低效利用，既不能实现资产保值，更不可能升值。在推出“资金空转，土地实转”政策后，土地资产开始进入市场流通，进入一级市场，甚至是二级市场、三级市场。这项举措有效地盘活了城市的存量土地，同时也为地产市场的发展培育提供了行业机遇。

（三）降低企业成本和负债率

通过“资金空转，土地实转”，企业加强了对土地资源的管理，扩大了企业资产，增强了企业的资金融通能力。而企业通过将土地存量资产投入房地产市场，采用土地使用权的有偿转让（包括置换、买卖）、租赁、抵押、作价合资、合作、参股、重组等多种方式，可以使得土地变现，将土地账面资产转化为企业实有资产，从而降低了企业资产负债率。

（四）有助于企业重组兼并

在处置改组企业土地资产时，如果不通过“资金空转，土地实转”这种形式，通过兼并、重组企业资产时兼并方就难以承担。例如，1992年四平市包括客车厂、汽车零部件厂等9家国有企业被一汽、二汽等企业集团整体兼并时，一汽、二汽提出了承担债务的先决条件，即采取划拨方式提供土地，土地管理部门经过一番权衡利弊，决定同意暂时保留划拨供地。在兼并完成后，企业集团通过注入资金令9家面临困境的国企东山再起，不仅生产规模扩大，生产效益也得到了大幅度的提升。从1998年开始，9家企业的供地方式由划拨转变为租赁的形式。

（五）有利于多种所有制经济发展

当时，国资国企调整主要是“抓大放小”，大企业主要改为公司制，而效益差、负债高的小企业则逐步破产、兼并。对于被拍卖、兼并或破产的国有小企业，其购买者和兼并者基本上都是个体私营企业。如果土地资产适当“空转”给私营企业，可以为私营经济创造较为宽松的环境。借此举措，既可促进私营企业的振兴，也为土地收益配置新的增长点，不少私营企业兼并国有小企业一年之后就开始缴纳土地税费。