7 上海：在全国首先探索住房改革及公积金和廉租房制度

1980年10月，《解放日报》在头版发表了一篇名为《上海全国十个第一和五个倒数第一》的文章。在“五个倒数第一”中，其中一条为：上海市区按人口平均计算，人均居住面积为全国倒数第一。这反映了20世纪80年代上海面临的严峻形势：住房紧张，居住拥挤、结婚无房、住房质量差、回城人员多的问题非常突出。在这一时代背景下，上海以“敢为天下先”的精神，率先探索住房改革实施方案，包括试行住房公积金制度，在全国范围内起到了良好的示范带动作用。

一、历史沿革

1980年，邓小平发表了关于城镇住房制度的重要讲话，我国住房体制改革开始进入起步阶段。上海率先将住房制度改革提上日程，开展住房制度改革前期的专题调研，摸清上海居民住房状况，大力开展理论探索（见表1-7-1）。

为探索住房制度改革的途径，除了开展专题调研外，上海从1980年开始还进行了一系列的单项改革（见表1-7-2）。

经过前期的探索和试验工作，上海在住房供应体制改革方面迈出了可喜的一步，在一定程度上缓解了住房紧张的严峻形势。但是，上海推进住房制度改革的脚步并没有就此停下来。1988年1月，时任上海市市长江泽民召开市政府第五十次常务会议，会议决定成立上海市住房制度改革领导小组，对住房制度改革问题进行决策研究。当年，市房管局推出提高租金改革试点，即提高租金、发放住房券，提高一点租金是为了弥补修房的费用，发补贴是为了尽量不过多增加个人的负担，争取按住房的成本租金计租。同年3月，上海举行了全国首次公房拍卖活动，成了上海推进出售旧公房的重要“试水”。

1990年9月，上海市召开第九届人大常委会第二十一次会议，决定组织全市市民共同讨论《上海市住房制度改革实施方案（草案）》。先在17个单位内部讨论，听取意见后做了10处较大的修改，于12月8日在《解放日报》公布，供全民讨论。据统计，全市80%的职工和居民参加了讨论。

1991年2月8日，上海市第九届人大常委会第二十四次会议通过了《上海市住房制度改革实施方案》。2月28日，国务院批准这一方案，并于同年5月1日正式实施。这个方案的主要内容为：推行公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠和建立房委会。其中，推行公积金制度是上海住房制度改革的核心，上海也因此成为全国最先建立住房公积金制度的城市。

1995年7月，上海市政府颁布了《至本世纪末上海市深化住房制度改革的规划》，提出了巩固完善公积金制度、积极推进租金改革、稳步出售公有住房、加快安居工程建设四个方面的目标，进一步推动住房制度改革。

二、发展现状

此后，上海市主要从公有住房出售、住房保障、住房公积金制度等几个方面开展住房制度改革，实现了计划经济下的福利供给制向市场经济的商品化、货币化转变。改革至今，上海已经形成了较为全面、合理的住房制度框架。

（一）公有住房出售

这是上海住房制度改革的一项重大举措，也是改变住房产权结构，推进住房商品化的一项重要内容。自1991年5月1日公房出售等住房制度改革开始实质性启动以来，公房出售经历了试点、启动、扩大试点到全面放开等若干阶段（见表1-7-3）。

至此，上海通过退还保证金、停止住房实物分配、颁发《房地产权证》等一系列措施，公房实现全面上市开放，公房出售掀起一波又一波的高潮，居民购房热情十分高涨。仅2004年底，上海就有将近300万户家庭拥有了自己的产权房。到2007年底，全市公有住房已累计出售174.71万套，建筑面积高达9427万平方米。应该说，公房出售这一改革措施，让许多上海居民拥有了属于自己的私有产权房。

（二）率先推行廉租住房政策

上海在深化住房制度改革的过程中，不仅培育和发展了房地产市场，还积极构建面向中低收入家庭的住房保障体系。在这个过程中，上海在全国范围内最先试点了廉租住房制度。

早在1998年，上海市解困办就开展了建立低收入家庭住房供应体系的研究，提出了在上海建立廉租住房制度的设想。

2000年9月，上海市颁布了《上海市城镇廉租住房试行办法》，并在闸北区、长宁区率先进行廉租住房试点工作。一年试点取得良好成效，市政府决定扩大试点范围。到2001年12月，全市已有19个区县全面开展廉租住房工作，在全国率先初步建立起廉租住房供给体系。

2007年，上海市房地局、市民政局发布《关于本市扩大廉租家庭住房受益面试点工作的意见》，从申请条件、审核程序、公示登记、退出机制等方面进一步规范廉租住房工作。至此，上海廉租住房制度已取得阶段性成果。截至2008年8月底，全市累计已有3.77万户享受了廉租住房保障。其中，实物配租0.29万户，租金配租3.48万户，基本实现“应保尽保”的目标。

与此同时，廉租住房工作也面临着实物房源供应不足的问题，为此，上海市政府在全国最先采取利用闲置公积金收储廉租住房实物房源的措施。仅2007年，这一措施就为上海收储了8000套总面积约50万平方米的重大工程配套商品房。2012年，上海市出台《上海市廉租住房实物配租实施细则（试行）》，通过配建、改建、收购等渠道筹措廉租住房实物房源。

随后，廉租住房政策标准经多次调整，已逐步探索出廉租住房收入和财产准入标准的动态调整机制。目前，廉租住房按照“货币补贴为主、实物配租为辅、标准动态调整”的原则，继续对城镇户籍低收入住房困难家庭实行“应保尽保”。截至2018年6月底，全市廉租住房累计受益家庭已达12.1万户，扣除因家庭情况改善等原因而退出保障的，正在享受的约4.3万户。

廉租住房制度的推出，不仅完善了上海市的住房保障体系，还作为制度创新的有益经验向全国各地推广。上海住房保障工作历经开展住房解困工作、率先推行廉租住房、完善住房供应体系等阶段，至今已经建立起包括廉租房、共有产权保障房、公共租赁住房以及动迁安置房“四位一体”的住房保障体系，在惠及广大百姓、促进社会和谐方面取得了积极成效。

（三）国内首创住房公积金制度

自1991年上海首次推行住房公积金制度以来，创造了多个全国“第一”，通过不断建设完善住房公积金制度，不仅助力住房制度改革，也为改善城市居民住房条件发挥了举足轻重的作用（见表1-7-4）。

发展至今，上海住房公积金的使用和管理，坚持法规先行、坚持制度功能创新、坚持贴紧解决职工住房需求、坚持从严管理、坚持加强信息化建设，始终处于全国领先水平，有效服务了房地产市场的发展，满足了居民的住房需求，推动住房制度改革不断向前。截至2017年底，上海住房公积金缴存额1133.69亿元，同比增长11.30%；公积金提取额737.09亿元，同比增长11.79%；累计发放个人住房贷款7059.11亿元，累计发放243.09万笔；支持职工购建房787.60万平方米（见图1-7-1）。

上海住房制度改革至今，已基本明确了“一个定位、两大体系、三个为主、四位一体”和租购并举的住房制度框架。一个定位，即坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”；两大体系，就是聚焦住房市场体系和住房保障体系；三个为主，是深化以居住为主、市民消费为主、普通商品住房为主；四位一体，是优化廉租住房、公共租赁住房、共有产权保障住房、征收安置住房的住房保障体系，完善租购并举的住房制度。

三、积极效应

改革开放40年来，上海以“敢为天下先”的精神，率先探索住房制度改革实施方案，最早推出公房出售、住房公积金、廉租住房等一系列制度，不仅为全国范围的住房制度改革作出示范，发挥带头作用，更是让上海的住房建设实现了跨越式发展，让广大上海市民“住有所居”，促进了社会的和谐发展。

（一）住房建设规模得到扩大

在住房公积金制度推行初期，公积金使用的重点是用于对单位的建房贷款，包括单位的建房专项贷款和集中建房贷款。而建房专项贷款是指缴存住房公积金的单位可以申请公积金贷款，为本单位的职工建造、购买住房；集中建房贷款是指市和各区、县可将其所属单位住房公积金贷款余额，申请集中建房。在住房公积金的推动下，上海市住房建设规模不断扩大，尤其是1994年以后，全市住房施工面积出现跳跃式的增长，1995年的住宅施工面积就高达6195.12万平方米（见图1-7-2）。

（二）居民住房条件得到改善

上海通过住房制度改革，筹集了大量的住房建设资金，通过住房公积金、商品房市场培育和发展等一系列措施，充分调动了社会各方建设住宅的积极性，实现住宅建设规模跨越式发展的同时，也采取了买房给优惠、推行廉租房等一系列政策，改善了居民的住房条件。全市城镇居民人均居住面积，从1990年的6.6平方米上升至2014年的17.8平方米。2016年，全市城镇居民人均住房建筑面积达36.1平方米（见图1-7-3）。

（三）居民解决住房能力得到提高

在上海住房制度改革中推行的住房公积金制度，允许缴纳住房公积金的职工在购买、建造自住住房或者翻建、大修具有所有权的自住住房时，申请住房公积金贷款，这就从制度上帮助市民提高解决住房问题的能力。1996年9月，签订的贷款合同就达到3.66万份，发放贷款金额共13.42亿元。随着制度的不断完善、推广，公积金贷款的规模更上一个台阶。到2017年，发放个人住房贷款达9.28万笔，金额达586.28亿元；累计发放个人住房贷款243.09万笔，累计金额达7059.11亿元（见图1-7-4）。

四、示范效应

从20世纪80年代起，上海就率先探索住房改革实施方案，在全国范围内首次推出了住房公积金、廉租住房等制度，对全国其他地区的政策推行起到了良好的先行示范作用，为我国住房制度改革提供了宝贵的经验。

（一）廉租住房制度的示范效应

自2000年上海首次试点廉租住房制度以来，廉租住房制度得到广泛认可，在全国范围内迅速推广、确立。到2006年底，在全国657个城市中，就已经有512个城市建立了廉租住房制度，占全国城市总数的77.9%。其中，在287个地级以上城市中，有283个城市建立了廉租住房制度，占地级以上城市的98.6%；在370个县级市中，有229个城市建立了廉租住房制度，占县级市的61.9%。当时，住建部要求全国尚未建立廉租住房制度的市、县，要在2007年年底前全部建立。

从廉租住房制度资金落实情况和廉租房建成规模来看，我国各地区廉租住房建设如火如荼，廉租住房制度保障能力进一步提高。截至2006年底，全国累计用于廉租住房制度的资金为70.8亿元；2008—2012年，全国开工建设廉租房597万套，基本建成420余万套。

在廉租住房制度的基础上，我国社会保障性住房制度改革也不断向前推进。根据住房和城乡建设部、财政部、国家发展和改革委员会联合印发的《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，2014年起各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，统称公共租赁房。至此，我国保障性住房改革迈入新的阶段。

（二）住房公积金制度的示范效应

1991年上海首次推出住房公积金制度，收到良好效果，随后便推广到全国。1994年，国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，要求全国城镇“全面建立住房公积金制度”。截至1994年底，全国已有119个城市实行了公积金制度。随后，住房公积金制度进一步完善、推广，住房公积金制度覆盖范围不断扩大，对基本住房消费支持力度不断提高，公积金的管理和服务水平也不断上升。

从相关机构建设上看，住建部设立了住房公积金监管司，各省、自治区住房城乡建设厅均设立了住房公积金监管处，分别负责全国、各省（自治区）住房公积金日常监管工作。到2017年末，全国设有住房公积金管理委员会、住房公积金管理中心为342个；全国住房公积金从业人员达4.25万人。

从全国住房公积金业务运行情况来看，住房公积金制度覆盖范围不断扩大，住房公积金规模不断扩大。到2017年，全国住房公积金实缴单位和实缴职工分别比上年增长10.11%和5.15%，住房公积金缴存额比上年增长13.06%（见表1-7-5）。