一、我国基层协商民主制度的发展及经验启示

协商民主理论最早出现在20世纪80年代的西方，90年代后开始被介绍到国内。西方协商民主理论的奠基人哈贝马斯将协商民主的基本形式归纳为两种。他说协商民主“一方面是在议会党团的制度化的协商形式中实现的，另一方面又是在社会公众及民间团体的政治上的语言交往网络中实现的”。他将协商分为政治组织间的政治协商和社会公众与权力部门间的社会协商两类。西方的协商民主理论要求通过建立社会协商制度，确保公民参与和自身利益相关的公共决策的机会，来实现社会生活中的实质民主。借助西方的协商民主理论分析我国基层协商民主制度，我们发现，从功能上讲，我国的基层协商民主制度更侧重于保障公民在公共事务中的知情权、表达权、参与权和监督权，探索基层社会的治理之道，更多表现为一种社会协商。

我国从20世纪90年代开始，在党的大力推动下，也从理论和实践两方面开始了建立和完善社会协商制度的艰苦历程。在国家层面，从党的十三大开始提出建立社会协商制度的任务。1987年党的十三大指出：“建立协商对话制度的基本原则是发扬‘从群众中来，到群众中去’的优良传统，提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。当前首先要制定关于社会协商对话制度的若干规定，明确哪些问题必须由哪些单位、哪些团体通过协商对话解决，对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题的协商对话，应分别在国家、地方和基层三个不同的层次展开。各级领导机关必须把它作为领导工作中的一件大事去做。要进一步发挥现有协商对话渠道的作用，注意开辟新的渠道。”而后，历次党代会都对建设社会协商制度做了要求。其中，党的十五大第一次系统地提出了社会协商制度应包含的主要内容，党的十六大提出建设社会协商制度的总体要求，党的十八大强调要将健全社会主义协商民主制度，作为当前我国推进政治进度和政治体制改革的基本任务之一，明确提出要“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。从地方层面看，从20世纪80年代，特别是90年代以来，随着村民自治、社区居民自治等基层民主自治制度的确立和发展，我国城乡社会兴起了许多协商民主的实践形式，如民主恳谈会、民主评议会、居民论坛等。下面对其中的几种典型进行简要介绍。

1．民主恳谈会

民主恳谈创始于1999年6月在温岭市松门镇开展农业农村现代化试点教育中所采取的一种互动式沟通的方式。此后，经过不断的发展、改进和创新，演变为以“对话、协商”为特征，鼓励、引导社会公众制度化参与地方政府公共政策制定和公共事务决策的民主治理模式。其核心内容是基层党委、政府或农村自治组织在公共事务做出决策前，先在干部和群众或群众代表中间，决策者与利益相关者之间，对公共事务了解不多、知识不多的人与具体处理相关问题经验和相关知识人之间，开展完全平等、自由、公开、坦诚、双向和深入的讨论，交流思想，分析利弊，论证观点，辩明事理，相互说理，形成一定共识后，再通过一定程序，由基层党组织、政府、基层人大或人民群众自己做出决定。

2．公民评议会

1998年，沈阳市的“市民评议政府”活动开了我国公民评议的先河。之后，北京、上海、浙江、广东、江苏等地区的许多市、区都开展过不同形式的公民评议活动。公民评议从内容上分主要有两类，一类是由评议代表对国家权力机关、党群机关、行政机关、人民团体、事业单位、国有企业等单位就“履行职责、办事效率、服务质量、加强廉政建设”等进行评价，对评价结果进行排名比较并进行相应奖惩，同时要求被评议单位在规定的时间内对评议主体的意见或建议进行回应与反馈；另一类是由评议代表对地方干部业绩进行评价，评价结果会影响地方领导和干部的政治前途与奖金。

3．公民听证会

在我国，听证会被广泛用于行政和立法领域。行政领域的听证会主要是指相关职能部门就某项公共事务的决策依据、前提和目标，邀请相关团体、公民和专家进行辩论、咨询。听证会的目的在于通过开设听证会由利益相关者反映自己的利益诉求，为政府决策提供依据，缓解利益冲突，维护社会稳定。

挖掘以上几种基层民主创新之所以能够出现并得以持续发展的原因，可以得出一些基本经验。

第一，坚持党的领导是基层协商民主制度建设的根本保证。从各地基层协商民主制度的创新实践看，尽管协商民主的具体形式可以自发生成，但协商民主的制度建设却需要强有力的政治组织来推动。以温岭的民主恳谈会为例，1999年6月，松门镇举办的“农业农村现代化教育论坛”取得非常好的效果，引起了中共温岭市委的高度重视。中共温岭市委及时总结松门镇思想政治工作的新经验，并出台文件加以规范和完善，进而推广到全市各镇，使民主恳谈迅速在温岭市各个镇开展起来。而后，温岭市就民主恳谈下发的多个规范性文件涉及民主恳谈的指导思想、核心原则、组织领导、议题范围、运行程序以及考核奖惩和监督反馈等各方面内容。正是由于基层党组织的组织领导作用和监督保障作用的有效发挥，基层协商民主才能保持正确的发展方向，分步骤、有秩序地推进。

第二，规范化、程序化是基层协商民主制度建设的基本途径。制度产生约束力。各地基层协商民主制度创新的实践证明，协商民主要取得预期的效果，需要制度化、规范化和程序化。无论是民主恳谈会还是公民评议会，其协商议题的确定、协商各方主体的选择、协商时间地点的告知、协商过程的公开、协商成果的运用等，都需要一套具体、规范、科学的制度设计。只有建立长效机制，才能避免操作的随意性和形式化。

第三，对现实需求的有效回应是基层协商民主制度建设的社会基础。任何一项制度的创新都源于现实的需要。以上各地基层协商民主制度的创新实践源于老百姓对民主权利的追求和解决当地经济社会发展现实问题的需要。当地的党委政府顺应时代发展的要求，求真务实，因地制宜地进行基层民主创新，并且所进行的基层民主创新符合人民群众的利益诉求，有助于实现他们的经济利益和政治权利，才推动创新的顺利实现并得以持续发展。

第四，吸收和鼓励公众参与是基层协商民主制度建设的基本方法。参与是民主的基础，公众的参与程度是协商民主能否取得成功的关键因素。民主协商的顺利开展，不仅有赖于党委、政府的有力推动，更在于公众的积极参与。党委、政府等公共权力部门通过创设有效的制度环境和营造浓厚的社会氛围，吸收和鼓励公众通过协商民主这样的平台合理、有序地表达意见，并积极与其他主体进行沟通，形成具有民意基础的决策并保证其实施，最终实现基层公共事务治理的较佳效果。