二 加快政府职能转变

职能科学、权责法定是法治政府的重要标准。政府以提供公共服务为本位，法治政府建设的目标就是要提供安定良好的社会秩序和高效优质的管理服务。然而，在过去几十年里，政府更多强调发展经济，公共服务职能被削弱甚至忽视。在经济挂帅的时代，政府把更多的精力放在了招商引资，追求GDP的增长，从而造成市场、政府和社会的职能错位，导致政府过多地干预经济，挤压市场的调整空间，影响社会的发育成长。政府直接投身于市场，从事经济行为，背离了其公共服务的职能定位。恪守科学的政府职能定位，必须处理好政府与市场、政府与社会的关系：凡是能由市场调节的事项，政府不要越俎代庖，要保证市场在资源配置中起决定性作用；凡是能由公民个人决定和社会自律处理的事项，政府应尽量不予干预，以调动社会公众的积极性和激发社会的活力。为正确处理政府、市场和社会的关系，加快政府职能转变，近年来中国主要进行了以下几个方面的努力，如推动机构改革、深化行政审批改革、改革商事登记制度、推行权责清单制度、着力培育社会力量等。党的十九大报告指出，中国的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。面对主要矛盾，政府应进一步转变职能，为经济增长营造良好的市场环境，如诚信的契约精神和公平的竞争秩序等，并最终为人民谋求民主、法治、公平、正义、安全的社会环境。

（一）稳步推进机构改革

中国进行机构改革最初动因是臃肿的官僚机构严重影响到政府运行效率、束缚经济的发展，因此，早期机构改革的核心是精兵简政，如废除领导干部终身制，推行干部年轻化。由于未触动高度集中的计划经济体制，未能认识到转变政府职能的重要性，机构改革浅尝辄止，并且陷入精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。20世纪80年代末，中国开始以转变政府职能为目标进行机构改革，并确立了大部制的改革方向。

所谓大部制改革，就是根据政府侧重于宏观管理，避免和减少对微观经济的干预的职能定位，对政府部门的职能和边界进行重新梳理和厘定，将关联性高、职能相似的政府部门整合重构为一个机构。分散的部门设置会造成部门之间的扯皮摩擦，增加财政开支，也不利于服务型政府的实现。2008年国务院机构改革方案明确提出“大部制”，2013年国务院改革为大部制改革定了调子，要“稳步推进”。2013年中共中央、国务院颁布了《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》（中发〔2013〕9号），提出将进一步转变政府职能、确保各部门有效履行政府管理经济社会的职能作为主要目标，将减少部门职责交叉和分散作为主要手段，着力于整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责，理顺部门职责关系。在本轮改革中，食品药品监管、广播电视出版管理、海洋执法等职能职责得以大幅整合，将铁道部拆分为国家铁路局和铁路总公司，以铁路运输的监管职能与市场化运营进行分离。目前中国在个别领域实现了大部制，如“大交通”，但是在金融、商务、农业、文化等领域还有待进一步推行大部制改革。此外，国务院还决定整合不动产登记职责，将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担。

2018年，进入新时代的机构改革进一步加大了步伐和力度。机构改革的目的是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系。2018年国务院的机构改革结合新的时代条件和实践要求，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，组建自然资源部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部、应急管理部等。为了加强司法行政工作，推动政府工作纳入法治轨道，2018年国务院的机构改革将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部，统筹行政立法、行政执法、法律事务管理和普法宣传等职能。2018年国务院的机构改革还对中国的税收体制产生了重要改变，将省级和省级以下国税地税机构合并，实行以国家税务总局为主与省（自治区、直辖市）政府双重领导管理体制。本轮国务院机构改革的最大的特点是将行政体制改革放在国家机构体制改革的框架下协同推进，进一步理顺了党、政、人大、政协的关系，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。

（二）深化行政审批改革

政府职能转变以深化行政审批制度改革作为突破口。行政审批制度是政府对社会、经济事务实行事前管理的重要手段，是事前控制、管理、干预和引导的重要方式。改革行政审批制度，落实《行政许可法》，是行政管理体制改革的突破口，也是转变政府职能，建设服务型政府，实现依法行政的重要内容。行政审批改革不仅涉及政府职能转变、政府部门职能定位和权力调整，更是理顺政府与企业、市场、社会关系的关键所在。十八届三中全会提出，“要进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》提出，加快推进相对集中行政许可权工作，支持地方开展相对集中行政许可权改革试点。全面清理规范行政审批中介服务，对保留的行政审批中介服务实行清单管理并向社会公布，坚决整治“红顶中介”，切断行政机关与中介服务机构之间的利益链，推进中介服务行业公平竞争。

清理并精简审批事项，是行政审批改革的根基所在，也是行政审批改革的首要内容。2012年，《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2012〕52号）决定取消171项行政审批项目，下放117项行政审批项目的管理层级，减少9项行政审批项目的审批部门，合并17项行政审批项目。2013年国务院分三批共取消行政审批项目145项，下放管理层级的行政审批项目57项，部分取消和下放管理层级的行政审批项目13项。《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（国发〔2013〕39号）提出，必须严格遵守《行政许可法》的规定，严格设定行政许可的标准。此外，全国人民代表大会常务委员会及国务院相继修改了一批法律法规，以配合行政审批事项削减工作。2014年，国务院分3批取消和下放行政审批事项247项。《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》（国发〔2014〕16号）要求清理非行政许可审批事项，取消国务院各部门所有面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项，取消和调整面向地方政府等的非行政许可审批事项。为转变管理理念，简化程序，建立科学的国家职业资格体系，国务院先后下发《国务院关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》（国发〔2015〕41号）和《国务院关于取消13项国务院部门行政许可事项的决定》（国发〔2016〕10号）旨在取消职业资格行政许可的决定。2016年2月，中央政府继续取消和下放了部分行政许可，国务院取消了152项中央指定地方实施行政审批事项、13项国务院部门行政许可事项、192项国务院部门行政审批中介服务事项。

行政审批改革除了进行审批事项的清理和下放之外，还包括行政审批权的横向集中。行政审批权横向集中有两种模式，一种是物理集中，即将有审批权的部门进驻政务服务大厅；还有一种是将各部门的审批权集中由专门的审批局行使。目前，以物理集中为主，审批局模式还在试点探索中。与行政审批权纵向下放一样，实现审批权的横向集中行使也是为了方便人民群众办事，同时还可以有效监督审批权的规范运行。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》提出，对于保留的行政审批事项，探索目录化、编码化管理，全面推行一个窗口办理、并联办理、限时办理、规范办理、透明办理、网上办理，提高行政效能，激发社会活力。为了进一步加强便民服务建设，2015年11月，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》，旨在进一步提高公共服务质量和效率，为基层群众提供公平、可及的服务，更好地推动大众创业、万众创新，激发市场活力和社会创造力。为落实中央文件，海南省政府在原有“三集中”改革的基础上，率先制定了《海南省政务服务管理办法》，明确实行行政审批目录管理，规定了政府服务管理机构与进驻部门的职责职权。此外，海南省还进一步展开了网上审批工作，将每一个审批流程固化为在线流程，利用技术手段降低人为因素对审批流程的干预。浙江省于2016年发布《浙江省人民政府办公厅关于优化行政流程推进网上审批的通知》，按照推进简政放权、放管结合、优化服务改革的总体要求，坚持问题导向、创新服务，运用“互联网+”思维和手段，以数据资源共享互通为支撑，进一步简化优化行政审批流程，强化部门业务协同联动，大力推行网上审批，不断提升审批服务水平，方便群众办事创业。2016年9月，国务院印发的《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》提出，为适应“互联网+政务服务”发展需要，进一步提升实体政务大厅服务能力，加快与网上服务平台融合，形成线上线下功能互补、相辅相成的政务服务新模式。

（三）改革商事登记制度

在全面推进行政审批制度改革的过程中，中国的专项审批制度改革是从与经济发展最为密切的商事登记开始的。为进一步减少企业经营负担、释放经济活力，国务院提出，改革注册资本登记制度，放宽市场主体准入，将注册资本由实缴登记制改为认缴登记制等内容。商事登记改革彻底颠覆原有的行政审批制度模式，实行工商登记注册与经营项目许可审批相分离、有限责任公司注册资本认缴、商事主体住所与经营场所相分离，还实行经营范围、实收资本备案制度，允许“一址多照”和“一照多址”。改革中注重简化工商登记注册程序，缩减登记事项和营业执照种类。商事登记制度改革的一个亮点是，将一些企业登记的前置审批项目变更为后置审批。改革前，行政许可是作为企业登记的前置审批项目，经营者不办理就拿不到营业执照，改革后将特殊经营项目的许可审批改为后置，由此简化了企业登记注册手续。2016年6月，国务院办公厅发布《关于加快推进“五证合一、一照一码”登记制度改革的通知》，在原有的“三证合一”（工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证）的基础上增加了社会保险登记证和统计登记证，变成“五证合一”。2017年，中国在全国推开“证照分离”改革，重点是照后减证，各类证能减则减、能合则合，进一步压缩企业开办时间，大幅缩短商标注册周期。

（四）推行权责清单制度

中国政府积极推行权责清单制度，为了明确政府保留的权限，防止政府变相设定和收回审批权限，国务院要求各级政府制定权力和责任清单，并向社会公开。通过清理和下放，各级政府保留的审批事项较之前有大幅度精简。2015年，国务院办公厅印发了《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》和《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，明确要求国务院各部委和地方各级政府组织力量研究编制权力和责任清单。权责清单的编制，包括横向、纵向两个方面。横向是界定不同部门之间的权责，争取实现同一事务、类似事务由同一部门管辖，改变过去“九龙治水”的现象；纵向是厘清省、市、县、乡镇各层级之间的管理分工配置，既要克服上级政府特别是省级政府管得过于微观的问题，也要避免乡镇、区县政府作为执行机关却过于宏观大而无当的问题，或者把本应属于本级政府职责却往上级推的问题。由此可见，编制权责清单对于厘清政府与市场、政府与社会、省级政府与市县区各级政府、政府部门之间的权力职责分配有着重要作用。权责清单的背后，还蕴含着权力、责任相统一的要求，对于饱受诟病的“有利益各方来争夺、有责任相互去推搡”的现象，将起到一定遏制效果。目前，国务院各部委业已颁布其权责清单，31个省（自治区、直辖市）均已公布省市县三级政府部门权力清单，政府职责一目了然。

如果说权力清单制度侧重于实现政府职权的法定化，那么行政审批与负面清单制度建设则更旨在厘清政府与市场之间的合理边界。2015年10月，《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发〔2015〕55号）发布，按照该意见的要求，在地方试点市场准入负面清单制度，从2018年起推广至全国。市场准入负面清单制度的设立有利于进一步深化行政审批制度改革，大幅收缩政府审批范围、创新政府监管方式、促进投资贸易便利化，从根本上促进政府职能转变。权力清单与行政审批制度建设相辅相成，在党的十八大以来的法治政府建设中发挥了重要作用。2017年，中国进一步深化“放管服”改革，全面实施全国统一的市场准入负面清单制度。

（五）着力培育社会力量

政府以提供公共管理和服务为职能，但是这种公共服务是以庞大的政府运转成本为代价的，并且由于专业性的限制，政府在某些领域和方面所提供的公共服务无法与市场上的专业机构相媲美，因此转变职能、简政放权就要求对公共服务进行细分，把那些能够被市场代替且市场提供的服务成本更低的事务从政府职能中剥离出去，转移给市场和社会。为此，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）提出，通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用，并规定了可购买服务的内容以及推进机制。

近年来，在政府公共服务领域中一个值得注意的现象是，以公私合作模式（Public—Private Partnership）为主要手段的民营化机制日显突出。这种民营化机制多见于市政交通、医疗、养老等领域，2015年在中央的战略部署下，公共服务领域的公私合作模式得以进一步推广。2015年2月3日，民政部会同财政部等十部委联合印发《关于鼓励民间资本参与养老服务业务发展的实施意见》（民发〔2015〕33号），为鼓励社会力量发展养老服务提出各类扶持措施。2015年4月21日，财政部会同住房城乡建设部等六部委专门印发《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》（财综〔2015〕15号），鼓励地方运用公私合作模式推进公共租赁住房投资建设与运营管理，并要求各地区在2015年内就公共租赁住房项目展开合作。2015年5月，财政部、国家发展改革委、中国人民银行联合制定《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，决定在能源、交通运输、水利、农业、科技、医疗、卫生、养老等公共服务领域进一步采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与，为人民群众提供优质高效的公共服务。民营化、公私合作机制在2015年的政府法治进程中取得较为突出的成绩，尤其在保障性住房、社会保障等行政给付领域，公私合作手段将扮演越发重要的角色。