一 中国立法概况

2012年至2017年这六年来，中国在科学立法、民主立法的道路上不断探索，勇于创新，走出了符合中国国情、具有中国特色的立法道路。尽管中国特色社会主义法律体系已经形成，但中国的立法任务有增无减。近六年来，无论是在数量上还是在质量上，中国立法都取得了巨大的成绩。2012年至2017年，全国人民代表大会及其常务委员会共制定法律28部，修改或修订法律145部，国务院制定行政法规39部，修改、修订或废止行政法规243部（详见附录表1）。这六年立法工作主要集中在以下几个方面：一是加强重点领域立法；二是完善与经济社会发展、民主法治建设不相适应的法律法规和规章；三是加强改革重点领域和改革关键环节的立法；四是加强地方立法，赋予设区的市立法权；五是加强执法检查、立法后评估和法律法规的清理工作。

与以往相比，近六年来的立法工作具有以下特殊现象：

首先，法律法规的修改多于法律法规的制定。从全国人大及其常委会、国务院的立法情况来看，全国人大及其常委会与国务院的修法与立法比在5∶1和6∶1之间，修法数量远远多于立法数量。一方面，随着中国特色社会主义法律体系的形成，纯粹创制新法的空间越来越小，因此立法数量逐渐下降；另一方面，随着经济发展出现新常态、社会管理出现新方法、改革创新出现新举措，修改法律法规的频次越来越高。这一降一升反映了中国立法的实际情况，制定新法已经不是立法的主要工作，对现有法律体系的完善才是立法的重点。尽管制定新法数量下降，但制定新法的程序进一步完善，立法质量进一步提高，立法前的调研，立法过程中的论证，立法后的评估越来越科学合理，以立法评估为例，2015年修改的《立法法》中增加了广泛征求意见、科学论证评估的内容；地方人大立法规范中基本都规定了“制定或修改法规满一年必须进行评估”。

其次，打包修法取代单一修法。以往修法一般是法律法规无法适应社会发展的需求，抑或是出现了新的状况亟须规范，因此往往是成熟一部修改一部。而随着经济社会发展的增速，改革力度的持续加码，修法从以往的单一式修改变为打包式修改，任何一项改革举措往往动辄修改数十部法律或者行政法规。例如，中央推动价格改革，逐步取消或者下放政府定价，营造更加公平的市场环境，为此于2015年4月24日打包修改了《烟草专卖法》《铁路法》《药品管理法》等相关法律。近六年来，中央打包式修法频次越来越高、力度越来越大，主要涉及行政审批改革、权力下放、推动服务型政府等方面。通过修改立法，极大地保障了改革于法有据，巩固了改革的成果，推进了改革的步伐。

最后，暂停法律适用成为常态。为了充分释放改革红利，提高改革创新的层级和水平，中央授权部分地区推动相关内容的改革。然而，改革意味着创新，意味着对现有体制的突破，意味着变更现有的权利义务关系。很多改革的推动不仅需要执政者的智慧和魄力，更需要法律体系的支撑，而现实情况是法律的更新速度落后于改革速度，此时为了保障改革的顺利进行，维护法律体系的权威，需要在特定区域暂停法律适用。近六年来，全国人大及其常委会多次以决定的形式暂停部分法律法规在某一特定区域的适用。例如，2013年，十二届全国人大常委会第四次会议通过了《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律的行政审批的决定草案》。待改革成功之后，立法机关便及时将改革的成果转化为立法内容，通过制定或修改法律、行政法规，确保改革向纵深迈进。