二　户籍管理系统和体制

户籍一旦建立，要维系下来并发挥其作用，就需要有一个健全的管理系统，否则，将会形同虚设。就中国不同时期来看，户籍的管理有三个层级：一是基层社会，以县以下民众所生活的村落和坊巷为基础；二是地方官府管理层级，各个时期地方政府管理结构有别，基本上指从县，中经府或州，至道、路、省的不同级别机构；三是中央或全国性管理机构。需要指出的是，一些朝代职业性较强的户籍有专门机构管理，如明代军籍归卫所，匠隶工部；清代的八旗由八旗都统衙门负责。这里仅对多数平民的户籍管理系统进行分析。

（一）基层社会户籍管理

1.基层社会的户籍管理体制

（1）近代之前的管理制度

基层社会是户籍存在的载体，近代之前政府所设行政机构最低为县，县以下的乡村（具体名称各个时期差异很大）多为政府督导下的民间组织负责管理（民众或轮流或以差役形式出任管理人），有些王朝在县下设有政府的派出机构。整体看，乡村不是官方直接管理的层级。基层社会的户籍管理与户口管理基本是一体的。如果说有区别的话，前者侧重于人口的名册管理，后者则将其与地方治安秩序结合起来。概括来说，户籍管理并非单纯弄清户口数量，而在于借此服务于政府徭役摊派、赋税征收和社会秩序维护等职责。

《周礼•地官》乡大夫之职：各掌其乡之政教禁令。以岁时登其夫家之众寡，辨其可任者。国中自七尺以及六十，野自六尺以及六十有五，皆征之。其舍者，国中贵者、贤者、能者、服公事者、老者、疾者皆舍，以岁时入其书。由前已知，《周礼•秋官》中的司民负责户口登记，而此处“地官”中的乡大夫每年也要登记所管辖范围家庭户数，还要知道各户成员，特别是男性的年龄状况，以便派发或免除徭役。可见，在《周礼》中户口管理已经出现两个系统：一是纯粹的人口管理；二是建立在家庭人口基础上的徭役征派。由于《周礼》的官职设置具有理想色彩，具体操作中，两个系统各行其是，还是有所配合，不得而知。

秦汉时期，基层社会实行里、亭、乡三级制：大率十里一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼等职。其中有秩（大乡）和啬夫（小乡）的职责是：“知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品”。此外，还有乡佐，“主民收赋税”[86]。他们的这些工作需建立在对本地百姓家庭人口、财产状况有较全面掌握基础上，无疑，有秩和啬夫是一乡户籍事务的掌管者。有研究指出，民众迁移也须向啬夫申请[87]。有秩、啬夫等享有官俸，可见他们属于官僚体制内的人员。乡以下的“里”是最基层的乡村单位，应该相当于后世的村落或几个相对集中的自然村。秦朝重视对民众的行为控制，以“里”作为初级控制单位是不够的。什伍之制则可弥补其疏漏。什伍显然建立于里之中。

晋朝县下户口管理之制基本承袭汉代。其结构为：每县户五百以上皆置乡，三千以上置二乡，五千以上置三乡，万以上置四乡，乡置啬夫一人。乡户不满千以下，置治书吏一人；千以上，置史、佐各一人，正一人；五千五百以上，置史一人，佐二人。县率百户置里吏一人。其土广人稀，听随宜置里吏，限不得减五十户[88]。这里的乡“啬夫”、“治书吏”、“史”、“佐”等应属于被纳入官吏系统内的乡村事务管理者，无疑户籍管理也为其职责之一。

北魏孝文帝太和十年（486年），给事中李冲上书建立设立三长制，被采纳。其内容为：五家立一邻长，五邻立一里长，五里立一党长，党长取乡人强谨者。邻长复一夫，里长二，党长三。所复复征戍，余若人。三长三载亡愆，则陟用之一等[89]。这是另一种形式的基层社会三级管理制度。其家户数量结构为邻5、里25、党125。一定程度上讲，它是秦朝什伍制和里、亭、乡三级制混合后的产物。在我们看来，此项制度将乡村管理重心下移了，因为三长之中，有两长即邻长和里长置于村落单位之中。为了调动各“长”的积极性，充任者本人及其家庭成员享受免征戍的待遇。征戍实际是一项徭役，政府不必付给充任者任何报酬，以免除征戍换得他们承担基层社会管理的义务。

隋朝文帝即位后，颁发新令：五家为保，保五为闾，闾四为族，皆有正。畿外置里正，比闾正；党长比族正，以相检察[90]。其家户数量结构为保5、闾25、族100。与北魏相比，这一制度更加重视基层社会管理，“三正”均设置于基本上与村相当的管理单位内。这是畿内模式，还有畿外模式。一般而言，远离中心区的畿外，人口相对稀疏，最小居住单位可能只有几户、十几户，要凑够100户，可能需要相对多的自然聚居点，故在畿外变通为保、里、党制。需要指出的是，隋朝政府内部在是否设乡正问题上曾展开过争论。苏威上奏建议置五百家乡正，令理人间词讼。李德林以为：“本废乡官判事，为其里闾亲识，剖断不平。今令乡正专理五百家，恐为害更甚。且今时吏部总选人物，天下不过数百县，于六七百万户内铨简数百县令，犹不能称才，乃欲于一乡之内选一人能理五百家者，必恐难得。又即要荒小县有不至五百家者，复不可令两县共管一乡”。皇帝饬内外群官，于东宫开会讨论。自皇太子以下，多认同李德林的观点。然权官高颎赞成苏威建议，遂置之。后虞庆则等于关东诸道巡省使还，一起上奏指出设乡正之弊，“五百家乡正专理词讼，不便于人；党与爱憎，公行货贿”。这一制度最终被废止[91]。

唐朝的制度为：诸户以百户为里，五里为乡，四家为邻，五邻为保。每里置正一人（若山谷阻险，地远人稀之处，听随便量置），掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役。在邑居者为坊，别置正一人，掌坊门管钥，督察奸非，并免其课役。在田野者为村，别置村正一人。其村满百家，增置一人，掌同坊正；其村居如（不）满十家者，隶入大村，不须别置村正[92]。从形式看，唐朝基层社会管理制度兼有北魏和隋朝的设置特征。尽管名称不尽一致，实际上唐对隋制继承更多，只是隋朝的“乡”没有持续设置下去。唐朝明确为邻、保、里、乡四级制。其家户数量结构为邻4、保20、里100、乡500。需要指出，唐朝并未明确“保”与“里”的递进方式，从家户数量看应为5保为里。另外，唐在“里”这一层级有“邑”、“野”之别，相当于当代有城乡之不同。即城为“坊”，乡间为“村”。它在一定程度上也印证了我们视秦汉及其以后的“里”近似于村落认识的合理性。唐朝四级之中，里正或坊正、村正责任最为明确，表明“坊”、“村”是一个整合度比较高的基层单位，处于“纲举目张”的关键环节。还有一点需要提及，唐朝将“坊”、“村”并置，从一个侧面说明城邑及其人口在当时具有较重要的地位。

五代后周时实行村团制，显德五年（958年）十月下诏：诸道州府，令团并乡村，大率以百户为一团，每团选三大户为耆长。凡民家之有奸盗者，三大户察之；民田之有耗登者，三大户均之；仍每及三载，即一如是[93]。这里的“团”与前朝“里”的户规模相同，它或许是为了适应当时战乱频仍、村落单位人户减少的局面。只有将唐代的村进行团并，才能达到百户的水平。

宋朝基层社会主导的管理形式为保伍之制。其设置初衷主要从社会治安角度考虑，旨在避免“设有缓急、懵然莫知”的状况，“令诸乡各严保伍之籍”。一甲五家，必载其家老丁几人，名某、年若干；成丁几人，名某、年若干；幼丁几人，名某、年若干。凡一乡为籍，其人数则总于籍尾。有盗贼则五家鸣锣挝鼓，互相应援；或遇差役起夫、水旱赈济，皆可按籍而知，诚非小补[94]。应该说，宋朝的保甲制与之前管理方式相比，具有严密、细化的表现。以往以“家户”为单位，宋的这一制度则将户内成员分成三个年龄组登入册籍。可以说，它具有将治安管理、徭役摊派、人口救济与户籍相结合的特征。而其功能扩展到基层社会所有方面。或者说保甲以治安管理为核心，兼及徭役征派、灾害、救济等。

金朝将坊乡制和村社制结合起来，村社是乡的基层单位。具体规则为：京府州县郭下置坊正；村庄随户众寡为乡，置里正。坊正、里正的职责为：按比户口，催督赋役，劝课农桑。村社的组成方式为：300户以上设主首4人，200户以上3人，50户以上2人，以下1人。其职责为：佐里正，禁察非伪。此外，还置壮丁，“以佐主首，巡警盗贼”[95]。可见，村社的职责重点是治安。

元朝基层管理组织为“社”：诸县所属村疃凡五十家立为一社。无论何种身份的家庭“并行入社”。然后由社众“推举年高、通晓农事、有兼丁者，立为社长”。社长的职责是：“专一照管，教劝本社之人务勤农业，不致惰废。如有不肯从教劝之人，籍记姓名，候提点官到彼，对社众责罚”。社长可享受“免本身杂役”的待遇。官府年终对其进行考校，“有成者优赏，怠惰者责罚”[96]。社长还负责本社纠纷的调解：诸论诉婚姻、家财、田宅、债负，若不系违法重事，并听社长以理谕解，免使妨废农务，烦扰官司[97]。

明朝的管理则以赋役征派为主。洪武十四年（1381年）规定：地方府州县编制赋役黄册，以一百一十户为里，推丁多者十人为长，余百户为十甲。甲凡十人，岁役里长一人，管摄一里之事。城中曰坊，近城曰厢，乡都曰里。凡十年一周[98]。里是基本单位，但与前面各朝“里”的户规模不同，它由110户组成。明政府还根据城乡差异将与“里”同级的单位细分为三种：坊、厢、里。

清朝，黄册制下的户口管理体制与明朝基本一样。而清朝更重视户口牌甲制度：州县城乡十户立一牌长，十牌立一甲长，十甲立一保长。户给印牌，书其姓名丁口。出则注所往，入则稽所来。此项制度的功能及其管理规则与宋朝相似，但设置更细致。其家户结构为牌10、甲100、保1000。“甲”与“里”相当，“保”则与“乡”相当。在这一制度下，固定居住人口与流动人口均处于掌控之中。乾隆二十二年（1757年），清政府针对保甲更定十五条管理规则。其中有：直省所属每户岁给门牌，牌长、甲长三年更代，保长一年更代。户口迁移登耗，随时报明，门牌内改换填给；绅衿之家，与齐民一体编列；凡客民在内地贸易，或置有产业者，与土著一律顺编；各省山居棚民，按户编册，地主并保甲结报；广东寮民，每寮给牌，互相保结[99]。应当说，保甲制的此项管理规则更具有后来户籍制度的功能。

（2）近代以来至民国时期基层户籍管理的新变化

清朝在光绪二十八年（1902年）开始推行警察制度，其在一定程度上承担了人口管理的职能。不过，清末也开始建立专门的户籍管理机构。按照宣统三年（1911年）制定的《户籍法》第1条：城镇乡各设户籍吏一员，城镇中有划分为数区者，每区各设一员。第2条：户籍吏，城镇由董事会之总董兼充，乡由乡董兼充，有区董之城镇由区董兼充。第3条：户籍吏掌记载于人籍及户籍事件。第9条：城镇董事会及乡董、区董办事之自治公所内设户籍局，须另备一室，负责人籍及户籍之事务[100]。应该说，清末户籍管理开始向专门化转变，但尚不是专门人员所管，是由乡董、区董等兼充。由于户籍吏设置于乡一层级，并且其职责是被动地等待民众前来办理户籍登记等事宜，因而，它并不能取代建立在村庄基础上的牌甲制度。

相对于清末，民国时期基层户籍管理的专业性更高。民国二十年（1931年）《户籍法》第10条规定：每户籍管辖区域设户籍主任一人，户籍员若干人，掌理户籍及人事登记事务，于乡镇公所或坊公所办理之。第14条：户籍主任应依据户籍登记簿、人事登记簿，分别编造各项统计季报及统计年报，呈送监督官署。从该规则中可以看出，民国形成了户籍登记和上报制度。这一户籍管理区域同清末一样，是以乡镇为基础的。而1946年的《户籍法施行》（第6条）对此有更明确的说明：户籍登记以乡镇为管理区域，以乡镇长兼任户籍主任，并设户籍干事若干人[101]。同样，民国的户籍管理为政府掌握人口数量及其变动提供了可能，但它本身不具有治安等职能，亦即它不能替代保甲这样的基层社会管理组织。事实上，保甲制在民国继续实行。1946年《户籍法施行细则》（第9条）对此作了明确表述：保甲编制以户为单位，十户为甲，十甲为保。有增减之必要时，得以六户至十五户为甲，六甲至十五甲为保。市之保甲编制，十户至三十户为甲，十甲至三十甲为保[102]。它与清朝的不同表现为，标准的甲为10户，保为100户。实际是民国的“保”与清代的“甲”等同，民国的“甲”与清代的“牌”等同。它意味着民国农村的保甲基本上建立在村庄范围内，治安责任更显重要。而乡则成为隶属政府系统的基层管理机关，打破了秦汉以后政府行政机构只设置于县的格局。

（3）1949年以后基层户籍管理体系及其特征

1949年以后户籍管理完全纳入政府规范体系之中。

按照1951年《城市户口管理暂行条例》第4条：户口管理一律由公安机关执行，各种簿册、表格、证件，应力求简化便利人民，均由中央政府公安部统一印制样式，由省（市）级公安机关翻印。公安人员执行任务时，各户不得拒绝[103]。

1955年《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》指出：1953年的人口调查登记工作，已为建立经常的户口登记制度奠立了基础。但在最初仍维持着民政和公安双系管理制度。全国户口登记行政由内务部和县级以上人民委员会的民政部门主管；办理户口登记的机关，在城市、集镇是公安派出所，在乡和未设公安派出所的集镇是乡、镇人民委员会。原由公安派出所办理户口登记的地方，仍按照1951年7月16日公安部公布的城市户口管理暂行条例办理。乡和未设公安派出所的集镇，乡、镇人民委员会应当建立乡、镇户口簿和出生、死亡、迁出、迁入登记册。乡、镇户口簿登记全乡、镇的常住人口，并且根据人口变动，随时填入或者注销，以掌握全乡、镇实有人口的情况。出生、死亡、迁出、迁入四种登记册，随时登记变动人口，以掌握人口变动的情况[104]。

而户籍管理的一体化在1956年开始实施。1956年国务院《关于农村户口登记、统计工作和国籍工作移归公安部门接办的通知》要求：为了统一城乡户口管理工作，决定将内务部和各级民政部门掌管的农村户口登记、统计工作，以及有关国籍问题的处理工作，移交公安部和各级公安部门接管办理。具体规则为：乡、民族乡、镇户口登记、统计的工作，仍由乡、镇人民委员会文书或原办理人员负责办理，不办理移交，但民政委员会应向治安保卫委员会交代工作情况；县民政科应将本县户口登记工作进行的情况和有关1953年人口调查登记和以后建立户口登记制度的档案、材料、簿册、统计表格，以及处理国籍工作的情况和有关材料等移交县公安局，专署民政科应当向专署公安处办理移交[105]。

1958年《中华人民共和国户口登记条例》则彻底完成公安系统全面管理户籍的工作。其第3条规定：户口登记工作，由各级公安机关主管。城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区；乡和不设公安派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖区。乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关。居住在机关、团体、学校、企业、事业等单位内部和公共宿舍的户口，由各单位指定专人，协助户口登记机关办理户口登记；分散居住的户口，由户口登记机关直接办理户口登记。居住在军事机关和军人宿舍的非现役军人的户口，由各单位指定专人，协助户口登记机关办理户口登记。农业、渔业、盐业、林业、牧畜业、手工业等生产合作社的户口，由合作社指定专人，协助户口登记机关办理户口登记。合作社以外的户口，由户口登记机关直接办理户口登记[106]。这一户籍制度直至今天仍在延续。

2.户籍管理者失职的处罚

（1）近代之前基层管理者的户口脱漏之责

基层里社保甲所管辖民众户口出现隐漏，负责之人要被处罚。

唐朝规定：诸里正不觉脱漏、增减者，一口笞四十，三口加一等；过杖一百，十口加一等，罪止徒三年。不觉脱户者，听从漏口[107]法。诸里正及官司，妄脱漏、增减以出入课役，一口徒一年，二口加一等。赃重，入己者以枉法论，至死者加役流；入官者坐赃论[108]。宋代与此相同[109]。

明代的规则是：若里长失于取勘，致有脱户者，一户至五户，笞五十；每五户加一等，罪止杖一百。漏口者，一口至十口，笞三十，每十口加一等，罪止笞五十[110]。景泰三年（1452年），政府对黄册编审提出要求：“各处攒造黄册官吏里书人等，捏甲作乙，以有为无，以无为有者，事发，所在法司解京并发口外为民。”[111]

清朝继承了明朝对脱户漏口的惩罚规定。此外，里长甲首还负有制约监督逃避赋役者的职责：凡民户逃往邻境州县，躲避差役者，杖一百，发还原籍当差。其亲管里长提调官吏故纵，及邻境人户隐蔽在己者，各与同罪。若邻境里长知而不逐遣，及原管官司不移文起取，若移文起取，而所在官司占吝不发者，各杖六十[112]。与明律相同。

从历史文献中很少见到乡里漏口脱户、处罚管理人员的事实。但我们见到清道光年间一例虚报户口、冒领赈济款项被惩治的案例。山东一保正李林帮办编查保甲，辄乘该县患病，起意舞弊，将该庄病故逃亡192户仍造入册内，并填捏诡名170户虚票，于初赈、二赈冒领银129两。应比照诈欺官私取财律，拟杖一百、流三千里[113]。当然这不属于家庭户漏报的类型。

（2）清末和民国处罚方式

根据宣统三年（1911年）和民国二十年（1931年）《户籍法》，惩罚主要针对户籍登记人员呈报、声请延误和无不正当理由不收受呈报及不为人提供规定的查阅、誊抄服务等，多采取罚款方法，从五元到三十元（清末）或五角至十元（民国）不等。

综合以上，秦汉和晋朝的乡级户籍管理属于乡村治安、赋役征派等事务的一部分，由官府直接委派人员负责，享受官俸。晋之后乡里户籍管理方式具有官督民众自管性质。官督体现在乡里组织结构由政府确定，漏报户口的处置标准纳入法律之中。民众自管是指，政府并不委派官吏直接参与基层社会户籍管理，而由民众采用或推举（元之前）或轮流（明清时期）方式产生管理者，担当者享有免除课役的优待。至明清时期，当赋役更多地与土地等产业结合时，基层户籍管理变成一种义务，实际是费力劳神的负担，以乡里之民轮流承当为主导形式。

（二）地方政府的户籍管理责任

1.管理职能

（1）近代之前及民国时期

按照《周礼•地官》：县师掌邦国、都鄙、稍甸、郊里之地域，而辨其夫家人民、田莱之数，及其六畜、车辇之稽。三年大比，则以考群吏而以诏废置。由此可见，“县师”应该是地方较高层级官员，负责对辖区不同行政单位面积、人口、土地等项目的统计，三年核查登记一次，以数额升降变化作为考察负责官吏的政绩和地方管理机构设置与取消的依据。

秦汉郡县制时代，官方文献中县令长、郡太守的户籍户口管理之责并不明确。我们从郡守掌“劝民农桑”、“论课殿最”、“岁尽遣吏上计”和县令长（大县为令小县为长）“恤民时务、秋冬集课、上计于所属郡国”[114]等职责中可以看出，户籍和人口管理事务由其掌管。《后汉书•百官志》刘昭补注引胡广言：秋冬岁尽，各计县户口垦田、钱谷入出、盗贼多少，上其集簿，丞尉以下，岁诣郡课校其功。可见，户口变动状况是地方官府每年上报的内容，而这须建立在日常管理基础上。《二月律令》对汉朝地方官员的户籍管理职能有更细致的说明：“代户、贸卖田宅，乡部、田啬夫、吏留弗为定籍，盈一日，罚金各二两。”[115]它意味着乡的吏员要及时登录本地民众户口、财产变动状况。另外，“恒以八月令乡部啬夫、吏、令史相襍案户籍，副臧（藏）其廷。有移徙者，辄移户及年籍爵细徙所，并封。留弗移，移不并封，及实不徙数盈十日，皆罚金四两；数在所正、典弗告，与同罪。乡部啬夫、吏主及案户者弗得，罚金各一两”[116]。官府掌握了这些户籍变动的具体事务，为年度户口统计和上报奠定了基础。户籍管理中有失职行为，则应受到惩处。

地方各级官府收藏有本地基本户籍资料，为官员施政提供帮助。东汉末年军阀混战中，曹操打败袁氏集团，领冀州牧，任崔琰为别驾从事。他对崔琰说：“昨案户籍，可得三十万众，故为大州。”[117]这表明东汉州一级保存有本辖区户籍档案或汇总性户口数据。

唐朝，县一级，凡民田收授，县令给之，还要掌握籍账状况[118]。这其中就有户籍账册的管理。在均田制实行时期，县令对民众口分田的收授须以户籍资料为基础。

宋朝，关于县令的户口管理之职，建隆元年（960年）规定：凡户口、赋役、钱谷、振济、给纳之事皆掌之，以时造户版及催理二税。有水旱则有灾伤之诉，以分数蠲免。民以水旱流记，则抚存安集之，无使失业[119]。县令负有全面的人口管理和救济事务。而州一级，乾德元年（963年）下诏：版籍、户帖、户钞，委本州判官、录事掌之，“旧无者创造”[120]。府一级，推官二员，其中一员为户推，掌通检推排簿籍[121]。

金朝州一级设观察判官一员，分判吏、户、礼案事，通检推排簿籍；判官一员，专掌通检推排簿籍[122]。

明代，承宣政布政司为掌握一省民事的最高行政机构，设布政使：掌一省之政，每隔十年，“会户版以登民数、田数”。其对户籍管理主要体现在汇总上报户口、田亩簿籍方面。其下有府县两级行政机构，有的直隶州辖县。府设知府，“掌一府之政，宣风化，平狱讼，均赋役，以教养百姓。若籍账……皆总领而稽核之”。其户口管理之责并不重。县为知县，作为亲民之官：“掌一县之政，凡赋役，岁会实征，十年造黄册，以丁产为差。赋有金谷、布帛及诸货物之赋，役有力役、雇役、借债不时之役”。“岁歉则请于府若省蠲减之”。此外，“凡养老、祀神、贡士、读法、表善良、恤穷乏、稽保甲、严缉捕、听狱讼，皆躬亲厥职而勤慎焉”[123]。可见，知县在户籍事务上的管理之责最重。

清朝地方实行督抚体制，但仍设承宣布政司，户籍事务由其负责。按照清制：布政使，省各一人。十年会户版，均税役，登民数、田数，上达户部[124]。省下地方行政机构与明朝一样，为府县或州县两级。其中知县掌一县治理，“靡所不综”；县丞、主簿，“分掌粮马、征税、户籍、缉捕诸职”[125]。

民国户籍管理，地方机关为省、县政府[126]。民国三十五年（1946年）《户籍法实施细则》第3条规定：办理户口查记之机关，省政府应于民政厅设户政科，县政府应于民政科设民政股，市政府于民政局设民政科[127]。地方政府户口管理机构因此更专门化了。

（2）1949年以来

1949年后，地方户籍管理除了短时期由内务和民政部门负责外，大部分时间归各级公安机关负责，户籍册存放于派出所。

2.失职者的处罚

在重视户籍、户口的时代，各级政府官员对辖区户口脱漏负有责任。其处罚措施形诸法律。

唐朝的规则是：诸州县不觉脱漏、增减者，县内十口笞三十，三十口加一等；过杖一百，五十口加一等。州随所管县多少，通计为罪（通计，谓管二县者，二十口笞三十；管三县者，三十口笞三十之类。计加亦准此。若脱漏、增减并在一县者，得以诸县通之。若止管一县者，减县罪一等。余条通计准此）。各罪止徒三年。知情者，各同里正法。不觉脱漏、增减，无文簿者，官长为首；有文簿者，主典为首。佐职以下，节级连坐[128]。宋代与之相同。

明代的法律条文为：“本县提调正官、首领官吏，脱户者，十户笞四十；每十户加一等，罪止杖八十。漏口者，十口笞二十，每三十口加一等，罪止笞四十。”[129]清与之相同。清朝还规定，“府州县编审年份，借名造册科派者，从重治罪”[130]。

民国户籍管理中的失职处罚主要针对具体办理登记人员，针对官员的惩罚不多。1949年后法律中并没有脱漏户口、处罚官员的规定。

明清之前官员脱漏户口所以受重视，在于户口是赋役征派的基础，户籍人口多少关系国力盛衰，进而与政府机构能否正常运转有关。近代以来，直接征自人头的税赋减少，1949年以后户口与税赋完全脱离。政府对脱漏户口行为则不那么重视了。

对地方最高管理机构负责者在户口编审中的失职行为处罚较少。

清朝主要要求其对五年一次的本省编审人丁及时“造册具题”，“于次年八月内到部，如不照限题报”，“经管官照违限例，议处”[131]。

（三）中央户籍管理机构设置

周代之前，中央政府尚未设置专门的人口管理和汇总人口信息的机构。

成书于战国时期的《周礼》对官制和各机构的职责详加叙述。它实际具有某种理想成分，但其对秦汉以后的官制及机构设置颇有影响。

《周礼》所设官职多具复合特征，即并非专管一项事务。这里仅将包含人口管理职能的官职列出。

《周礼•地官》中“大司徒”的首要职责是：掌建邦之土地之图与其人民之数，以佐王安扰邦国。《周礼•地官》“小司徒”之职为：掌建邦之教法，以稽国中及四郊、都鄙之夫家九比之数，以辨其贵贱、老幼、废疾……以稽其人民，而周知其数。《周礼•秋官》“司民”：掌登万民之数。自生齿以上，皆书于版。辨其中国，与其都鄙，及其郊野，异其男女，岁登下其死生。及三年，大比，以万民之数诏司寇。“司寇”：及孟冬祀司民之日，献其数于王，王拜受之，登于天府。内史、司会、冢宰贰之，以赞王治。此外，还有若干职位负有对辖区民众统计之责：《周礼•秋官》“乡士”掌国中：各掌其乡之民数而纠戒之，听其狱讼，察其辞，辨其狱讼，异其死刑之罪而要之。“遂士”掌四郊：各掌其遂之民数而纠其戒命，听其狱讼，察其辞，辨其狱讼，异其死刑之罪而要之。“县士”：掌野，各掌其县之民数，纠其戒令而听其狱讼，察其辞，辨其狱讼，异其死刑之罪而要之。

秦朝，丞相是协助皇帝处理中央事务的最高行政长官，其办事机构为丞相府。全国人口统计数据由其掌管。秦末，刘邦率部进入咸阳后，萧何“先入收秦丞相府图籍藏之，以此沛公得具知天下阨塞、户口多少、强弱之处”[132]。

汉代成帝时置列曹尚书四人，其下有尚书郎四人，其三曰民曹，主户口垦田[133]。

三国时各国中央对户籍也有专管机构。晋武帝太康元年（280年）平吴后，“收其图籍，户五十三万，吏三万二千，兵二十三万，男女口二百三十万”[134]。由于有汇总至中央的户籍图册，占领者得以很方便地获悉其人口状况和构成。

西晋太康中置左民尚书，惠帝时设右民尚书[135]。

东晋及宋、齐并置左民尚书，下有民部曹[136]。其上有司徒府，“领天下州郡名数户口簿”[137]。南朝梁沈约对东晋咸和三年（328年）至宋时的户籍编审和管理评价颇高：咸和三年以至乎宋，并皆详实，朱笔隐注，纸连悉缝。而尚书上省库籍，唯有宋元嘉中以来者。晋代旧籍并在下省左人曹，谓之“晋籍”，有东西二库。“此籍精详，实宜保惜，位高官卑，皆可依按。”[138]这也表明，当时各州郡名数户口簿上报至中央机构，有专库收管。

梁、陈并置左户尚书，下设左户郎，掌户籍。

北朝各政权也建立有户籍管理机构。这一史实即可说明：前秦苻坚灭前燕慕容，入邺，阅其名籍，户二百四十五万八千九百六十九，口九百九十八万七千九百三十五[139]。后魏、北齐有度支尚书，其下后魏为左户曹郎，北齐有左民郎曹，亦左民、左户之任也。后周依《周官》，置地官府大司徒卿[140]。

隋初管理户籍事务的有度支尚书，下有民部郎曹置侍郎二人。开皇三年（583年）改为民部，其下隋开皇六年（586年）置民部员外郎，炀帝改为民曹承务郎[141]。

唐朝，户口统计汇总为尚书省职能之一。“籍谓三年一造，申送尚书省。”[142]具体负责部门为尚书省下属的户部尚书（正三品），侍郎二人（正四品下）：掌天下土地、人民、钱谷之政、贡赋之差。其属有四：一曰户部，二曰度支，三曰金部，四曰仓部[143]。其中的户部郎中、员外郎：掌户口、土田、赋役、贡献、蠲免、优复、姻婚、继嗣之事：以男女之黄、小、中、丁、老为之账籍；以永业、口分、园宅均其土田；以租、庸、调敛其物；以九等定天下之户，以为尚书、侍郎之贰[144]。各地户籍应按规定上报户部收藏。而运送户籍册入京也颇费工夫。景龙二年（708年）中宗为此专门敕令：诸籍应送省者附当州庸调车送。若庸调不入京，雇脚运送，所须脚直以官物充[145]。由此可见唐朝前期政府对户籍管理的重视。开元二十九年（741年）二月玄宗敕令：自今已后应造籍，宜令州县长官及录事参军审加勘覆，更有疏遗者，委所司具本判官及官长等名品录奏。其籍仍写两本，送户部[146]。天宝元年（742年）规定：天下籍造四本，京师、东京、尚书省、户部各贮一本。天宝十二年（753年）有所变更，“应送东京籍停止”[147]。户部尚书要知悉全国户口增减状况，并接受皇帝的质询。永徽三年（652年）七月二十二日高宗向户部尚书高履行询问去年进户多少，“履行奏去年进户一十五万。高宗以天下进户既多，谓（长孙）无忌曰：比来国家无事，户口稍多，三二十年足堪殷实。因问隋有几户，今有几户？履行奏隋大业中户八百七十万，今户三百八十五万。高宗因此感叹：“自隋末乱离，户口减耗，迩来虽复苏息，犹大少于隋初。”[148]这段对话表明，户部尚书应熟谙户口变迁状况。

宋代，前期，三司使（盐铁、度支、户部）负有户口管理之责。其中的户部“掌天下户口、税赋之籍，榷酒、工作、衣储之事，以供邦国之用”[149]。神宗元丰年间机构改制，三司“并归户部”。户部成为负责全国与户口有关事务的最高机构，由尚书、侍郎负责：“掌军国用度，以周知其出入盈虚之数。凡州县废置，户口登耗，则稽其版籍；若贡赋征税，敛散移用，则会其数而颁其政令焉”[150]。人口统计和户口管理职能很显著。其下分左右曹。其中左曹以户口事务为主：“掌天下人户、土地、钱谷之政令，贡赋、征役之事。以版籍考户口之登耗，以税赋持军国之岁计，以土贡辨郡县之物宜，以征榷抑兼并而佐调度，以孝义婚姻继嗣之道和人心，以田务券责之理直民讼”[151]。南宋初年，户部左曹职能拆分为三，第一项则为户口：掌凡诸路州县户口升降，民间立户分财，科差人丁，典卖屋业，陈告户绝，索取妻男之讼[152]。可见，户口数量变动、家庭财产分割和交易、婚姻纠纷及户绝立嗣等都由其负责。这表现出当时政府对民众的家庭人口事务处理有较多介入。

元朝户部隶属中书省，其职责为“掌天下户口、钱粮、田土之政令”[153]。

明清时期中央以户部作为户口统计机构。

明代，户部为户口事务主要掌管机构。户部尚书：“掌天下户口、田赋之政令，侍郎贰之。稽版籍、岁会、赋役实征之数，以下所司。十年攒黄册，差其户上下畸零之等，以周知其登耗。凡田土之侵占、投献、诡寄、影射有禁，人户之隐漏、逃亡、朋充、花分有禁，继嗣、婚姻不如令有禁。皆综核而纠正之”[154]。

清朝，尚书掌军国支计，以足邦用，侍郎贰之。其下十四司，各掌其分省民赋[155]。“直省滋生户口向惟册报户部。”乾隆初期，饬令地方督抚：“岁计一省户口食谷实数于仲冬具折以闻，并缮册由部臣汇核以进”[156]。

清末，清政府设立民政部，人口统计由其负责。需要指出，清末的民政部光绪三十二年（1906年）由巡警部改设，进而扩大其职能。包括五司：民治司、警政司、疆理司、营缮司和卫生司。其中的民治司掌稽核地方行政、地方自治、编审户口、移民、侨民等事务[157]。

民国户籍行政主管机关中央为内政部。1949年后户籍管理则主要由公安部负责。

（四）特殊户籍管理系统

近代之前，各个时期，户籍管理往往并非一体。在以编户齐民为主要管理对象的时期，除中央户部（当然其有一个演变过程，但至少隋唐之后，成为管理户口事务主要机构）到地方州县这一系统之外，还设有对特殊人口进行管理的机构。

1.具有特权人口群体的管理

汉朝，宗室被编入“宗室名籍”，由“宗正”负责管理[158]。它成为以后王朝的通行做法。

至清朝，八旗人口则由八旗都统衙门负责：凡遇比丁之年，各该旗务将所有丁册逐一严查。如有漏隐，即据实报出，补行造册送部。如该旗不行详查，经部察出，即交部查议[159]。

2.具有特殊职责人口群体的管理

历朝军户、乐户都也有专门机构管理，与民籍有别。

北周建德二年（573年）实行新制：改军士为侍官，募百姓充之，除其县籍[160]。

而多重管理也会给地方带来混乱局面。北魏初年，由于“禁纲疏阔，民多逃隐”。天兴年间，拓跋珪下诏：“采诸漏户，令输纶绵。”其后诸逃户占为细茧罗谷者甚众。“于是杂营户帅遍于天下，不隶守宰，赋役不周，户口错乱”。因此，始光三年（426年），太武帝下诏，“一切罢之，以属郡县”[161]。

民国以后，由于所有公民的社会地位平等成为法律原则，不存在特殊人口群体，因而专门的管理机构也不存在了。

（五）三级户籍管理者的配合

在户籍和丁口需要汇总上报之前，三级管理的协调和配合作用即显示出来。

唐代武德六年（623年）高祖下令：每岁一造账，三年一造籍，州县留五比，尚书省留三比[162]。开元十八年（730年）进一步明确管理办法，规定：诸户籍三年一造，起正月上旬。县司责手实计账，赴州依式勘造。乡别为卷，总写三通。其缝皆注某州某县某年籍。州名用州印，县名用县印，三月三十日纳讫，并装潢一通，送尚书省，州县各留一通。所须纸笔装潢，并皆出当户内口，户别一钱。其户每以造籍年预定为九等，便注籍脚。有析生新附者，于旧户后，以次编附[163]。

明朝三级管理者在户籍管理中的协调作用也不可忽视：每里编为一册。册首总为一图。鳏寡孤独不任役者，则带管于百一十户之外，而列于图后，名曰畸零。册成，一本进户部，布政司及府州县（明制，布政司下或府、县两级，或府、州两级，或州、县两级——笔者），各存一本[164]。

清朝初期继承明制：三年一次编审天下户口，责成州县印官，照旧例攒造黄册。以百有十户为里，推丁多者十人为长，余百户为十甲。城乡管理单位名称有别，城中曰坊，近城曰厢，在乡曰里。各设以长[165]。具体程序为：每遇编审之年，分级填写。户报甲长，甲长造册送坊厢里长，坊厢里长攒造文册送本州县。州县官攒造类册，用印解送府；府别造总册一本，用印申解本省布政使司[166]。最后报中央户部。

1946年《户籍法》第3条：户籍行政之主管机关在中央为内政部，在省为省政府，在县为县政府。

1949年后，专门负担户籍和户口管理的垂直机构逐渐建立起来。户口调查、登记成为一种规范性工作。各级户口管理单位的协调能力大大提高。根据1951年《城市户口管理暂行条例》第4条，“户口管理一律由人民公安机关执行，各种簿册、表格、证件，应力求简化便利人民，均由中央人民政府公安部统一印制样式，由省（市）级人民公安机关翻印”[167]。

综合以上，中国历史上各个时期都有相对健全的户籍管理体系。特别是形成了以乡里、村社为基本管理单位，将常住、有产业的户籍人口进行登记，以便落实其对政府应承担的义务；地方政府中，县与非官方里甲等管理单位直接衔接，汇集成第一级官方户籍管理账册或文书，进而逐级上报；中央政府有专门机构进行户籍信息的相关汇总工作。《唐会要》作者指出：“黎庶之数，户口之众，而条贯不失，按比可知者，在于各有管统，明其簿籍而已。”[168]这正是户籍系统所应起到的作用。