第二节　国内外研究现状

一　政府成本相关理论

西方发达国家学者十分重视政府成本管理的研究，通过梳理和分析，主要包括以下几个方面：

（1)管理主义理论

一般来说，西方管理主义的核心就是政府部门对行政效率的追求，强调政府部门必须具备健全的管理机制、超前的管理理念、现代的管理方式[9][10]。传统的公共执政方式下，管理主义提出的效率主义主要关注的是行政的技术，对行政管理重要程度要求不高，于是逐步变为与现实脱节、故步自封的教条，没有有效地推进公共行政的发展，政府运行成本问题依然没有得到有效解决，公众也对此进行了诸多质疑[11][12]。随后，“新公共管理运动”悄然兴起，对旧管理主义进行了批判，建立起了公平、协调相统一，体现社会性效率的新的行政规范，政府行政管理出现较大转折[13][14]。由此来说，新管理主义是公共行政的新选择，它有效地提高了政府行政运行的绩效，降低了政府运行的成本[15]。

（2)公共选择理论

经济学家对政治现象的思考，推进产生了公共选择理论，詹姆斯·布坎南等著名学者于1957年创办了“托马斯·杰斐逊中心”[16][17]。公共选择理论有三个学派，一是罗切斯特学派，主要有赖克、奥德斯霍克、布拉蒙斯等代表人物，该学派的主要特点是利用数理方法对政治学进行深入分析和研究，将实证的政治理论与伦理学进行了严格区分[18]。二是芝加哥学派，主要有贝克尔、佩茨曼、波斯纳等代表人物，该学派主要观点有：经济学家只能认识历史，不能改变历史，任何改变世界的想法都是不现实的，都是不可实现的[19]。三是弗吉尼亚学派，主要有布坎南和塔洛克等代表人物，该学派认为，传统的新古典经济学、政治学，以及凯恩斯主义宏观经济学等理论和方法存在着很多的不足，不能盲目崇拜，而是要批判地接受和吸收[20]。

（3)政治企业家理论

萨利兹伯里等学者提出了政治企业家相关理论，并构建了理论模型，针对集体行动理论存在的缺陷，将利益集团的组织者视为政治企业家，一方面，组织者能够为集体行动承担必要的成本；另一方面，这种政治企业家也期望获取一定的利润或利益[21]。萨利兹伯里深入分析了利益集团的组织者如何利用企业家的手段来获取必要的收益，有效建立了集团利益的组织者与各位员工的良好关系[22]。这一集体行为的管理方法也比较适合于政府部门的管理活动，包括物质等各个方面利益的界定、激励机制的制定、管理方式的选择等[23]。

（4)新自由主义经济学理论

新自由主义经济学产生于20世纪30年代，直到70年代左右才被社会重视。新自由主义经济学的产生和发展，为行政成本的有效控制奠定了深厚的经济基础[24][25][26]。首先，社会公众实际承担了政府行政成本，社会公众有权利管理政府行政成本；其次，社会公众属于理性人，有责任也有能力确定行政成本的开支数额，也能科学地确定财政支出的方向；第三，政府管理人员绝大部分是“经济人”，具有扩大政府行政成本开支的内在意念；第四，行政成本属于公共成本和管理成本，政府行政成本高低要与经济发展情况相匹配，绝不能无限制地扩张；第五，政府行政管理人员属于社会公众的代表，负责节约纳税人的成本，并严格遵守相应的激励约束机制。

国内学者也对政府行政成本进行了深入研究，重点从政治学、行政学以及经济学等角度来开展，对政府成本的来源、内涵界定及分类等方面进行了研究。

桑玉成重点对政府行政成本的产生进行了研究，通过研究发现，政府属于公共机构，承担管理国家和社会各项事务的义务，需要投入成本，同时，政府机构的运行也需要投入一定的成本[27]。马文运基于政治思想史的视角，利用成本分析方法，重点分析了政府对社会发展的影响，政府成本与社会发展紧密相关，社会公众要为政府部门的运营付出成本[28]。卓越基于行政学的视角对政府行政成本的产生进行了研究，通过研究发现，政府部门提供服务和公共产品必须要有资源来支撑，也就是政府运营的成本[29]。周镇宏、何翔舟研究认为，政府成本由政府最终消费支出，产生于政府的决策和行为，成本大小由政府的决策和行为引起的经济、社会和生态等方面变动的成本来决定[30]。何翔舟从经济学视角进行了研究，研究认为，将政府视为企业，政府成本来源于政府部门管理社会各项事务，政府成本包括多项内容，重点是财政支出，还涉及决策行为的机会成本和社会成本[31]。戴扬和杨龙将政府成本界定为政府运营的所有财政支出，涵盖对国有企业、城市设施、生态环保、人道主义等方面的支出，以及决策失误和效率低下导致的资源浪费[32]。许正中、张更华研究认为，政府运行成本来源于制度的变迁和运行，基于制度变迁的理论视角，把政府成本界定为四种成本，包括政府的制度成本、决策成本、运行成本以及公信力成本[33]。

周镇宏、何翔舟对政府成本与市场经济的影响进行了研究，研究发现，市场经济对政府成本具有较大的影响，要提升市场经济运行效率，必须由成本低廉的政府来支撑。市场经济与政府成本关联度很高，政府是市场经济高效运行的引领者，其身份不可低估。同时，两位学者还对政府高成本运转成因进行了深入分析，研究发现，政府成本的主要影响因素包括政府部门人员编制数、行政管理费用开支、政府部门利益集团、职能错位以及权责不对称等方面，政府部门人员超编、行政管理费用开支过大等因素是导致当前行政成本过高的主要原因[34]。桑玉成教授将政府成本影响因素归纳为六个方面，包括政府的直接开支、间接开支、管理绩效、运行机制、政府官员廉洁程度和国民素质。其他学者对政府成本进行了一些探索，研究认为，要有效降低政府行政成本，必须搭建四个平台，即政府会计制度平台、国库集中收付制度平台、“电子政务”信息平台和绩效预算管理平台，并且从理论和实践两个视角界定了政府成本的内涵及其分类和构成，提出了政府成本和政府绩效两方面的作用机制，提出了降低政府行政成本的可行路径，并进行了有效选择[35]。

何翔舟教授重点深入探讨了政府成本控制的解决途径，基于中国公共管理现状分析的基础上，利用公共管理的基本理论，分析了政府行政成本，借助定性分析和定量分析的手段和方法，构建了政府行政管理的硬约束机制，提出了降低政府成本的手段和方法，深入分析了政府成本居高不下的主要因素，指出建立实施现代公共管理制度能有效控制和降低政府行政成本；在政府行政的各项管理活动中，行政成本控制的软约束方式是导致成本增加的主要原因，并指出了无限政府长期存在的主要因素。提出并界定了政府管理半径这一概念，采用定性分析和定量分析相结合的方法，有效规范了政府管理决策的范围，有效划分了政府决策的内容，实现了政府成本研究的定性与定量的结合，进一步提升了政府管理理论研究与应用实践的科学性和客观性；丰富完善了政府行政管理研究的载体与实践的平台，明确提出了政府管理体制向纵深推进改革的有效支点[36]。

降低政府运行行政成本课题组提出了通过绩效预算框架来降低行政成本的方法，加强政府绩效评估，建立政府绩效预算反馈机制，构建政府专业化制衡架构，促进政府管理创新，创新管理模式，提高政府运行绩效。另外，要健全政府会计制度并加以实施，搭建基于信息化管理的国库集中支付平台[37]。叶勇针对政府成本的视界与维度进行了研究，通过研究发现，许多因素制约了行政体制的不断完善，从而使得政府成本呈现出不断攀升的态势，并针对这一问题提出了相应的解决对策。高树兰、凌岚提出了通过强化预算约束来降低政府成本的对策，重点分析了预算立法、评估和监督三个方面对政府成本的影响机制，并提出了以相应的政府成本控制措施[38]。李章泽、孙鸣鹤两位学者提出了基于制度分析的降低行政成本的对策，深入分析了制度不完善所导致的政府行政成本高的原因，要解决政府成本过高的问题，需要建立完善的制度[39]。陈伟、刘亚萍针对电子政务与政府行为进行了深入研究，研究认为，政府网络化管理模式是政府机构改革的方向和趋势，网络化管理模式有利于提高政府管理绩效，降低管理成本[40]。黄剑宇基于新制度经济学的视角对政府成本控制进行了分析和研究，深入分析了当前政府成本现状，基于新制度经济学，界定了政府成本，并提出了以加强制度建设来控制政府成本的方法和措施[41]。

二　政府绩效管理

Joseph S.Wholey和Kathryn E.[42]两位学者针对政府绩效管理理论（GPM)进行了研究，通过研究发现，“绩效管理是改进政府部门管理质量、行政效率、有效性的综合系统”。美国国家绩效评估中心对政府绩效管理进行了界定，即基于绩效信息来设定绩效指标，并按照事务的优先级来进行资源配置，管理者坚持、调整或者改变先前目标，并且总结汇报管理活动达成目标的过程。学术界对政府绩效评估（GPE)进行了大量研究，研究结果各不相同。Sheldon Silver、Marty Luster[43]对“政府绩效评估进行了界定，将政府绩效评估界定为评估政府行政活动，提升政府行政行为活动和结果的所有系统的努力的术语”。Benchmarking Study Report杂志[44]也对政府绩效评估的内涵进行了说明，即政府决定是否利用一定的成本来创造或者提供一定公共产品的方式，也就是资源通过利用、加工的过程转化为公共物品或者服务的效率。

从实际来看，学术界虽然对政府绩效管理进行了许多共同领域的研究，但政府绩效管理研究结果的差异性依然很大，主要是研究视角和采用的方法差别较大，导致了概念内涵界定及许多结论的差异性。有些学者以绩效“评估”的视角入手来研究理解绩效管理，Gloria A.Grizzle[45]通过研究，提出了较为完备的绩效测量评估体系和方法；一些学者基于核心测度来对绩效评估进行分析研究，James R.E.[46]重点强调绩效评估的产出，Harry P.Hatry[47]主要对绩效评估的效率和效力进行了研究，而Malcolm Smith[48]主要关注了绩效评估的效力；也有学者从其他视角来进行研究，如Behn和Robert[49]对绩效评估重新进行了界定，认为绩效评估是“对项目逐步实现既定目标的过程及过程的监控与报告。”

针对绩效管理研究，中国行政管理学会联合课题组对绩效管理进行了大量的理论分析和实践，对绩效管理内涵进行了界定，即绩效管理是利用科学的方法、按照一定的标准和程序，对政府部门的业绩、成就以及具体工作进行科学、客观和真实有效地评估，根据评估结果，找出政府绩效管理存在的不足，有针对性地提出政府绩效管理优化提升的对策和实现路径[50]。

周志忍[51]认为，绩效管理必须借助科学的评估方法，尤其强调了科学的定量的评估方法，以确保绩效结果的客观真实性，从而更好地为被评对象提供努力的方向和目标。张定安等[52]研究发现，政府绩效管理是对政府有关部门行政效率、提供服务和公共产品的能力及质量、社会公众满意度等综合分析，评定政府部门行政管理的投入和产出，并对提供服务和公共产品的能力及质量进行登记划分，管理过程包括资料收集、目标确定、测定及其评估结果使用等过程。

刘长木[53]对政府绩效评估内涵进行了界定，他认为，政府绩效评估是一系列政府绩效评估活动的总称，战略绩效评估包括绩效测量和项目评估两部分。基于政府发展战略、发展目标，按照制度框架，来对政府的项目、服务和活动的评估进行选择，按照政府的投入和产出、效率和效力、质量和公平等方面来建立评估指标体系，并设立评估标准，来对政府部门行政活动绩效进行评定，推进提升政府行政水平。蔡立辉[54]研究认为，政府绩效是指政府在经济、社会事务管理方面的效率、效能及效益，是政府部门行使职能，为社会提供服务和公共产品所体现出的综合能力。

三　行政成本绩效评估

哈佛大学肯尼迪政府学院、锡拉丘兹大学麦斯威尔学院以及乔治梅森大学将绩效测量与计划绩效预算制度有效结合，构建了政府行政成本绩效评估指标体系，均对政府行政成本绩效评估进行了实证研究，并提出了著名的GPP模型[55]，取得重要的研究成果。“3E”绩效评估模式在政府行政成本绩效评估领域得到了广泛的应用，是当前开展政府行政成本评估的主流模型[56]。政府绩效管理理论不断丰富和发展，政府行政成本绩效评估的内容和方法也不断丰富和完善，在布拉姆·索比尔等学者提出的政府行政业绩测评的基础上，逐步发展到了林奇、阿蒙等学者提出的高质量公共服务评估体系，评估方法不断充实和完善，从最初的国家结构形式与政府提供服务的匹配程度，逐步发展到了基于政府部门行政全面质量管理的绩效评估法。许多学者认为竞争性的投标、健全的申诉机制、有效的公共治理等方式都是政府部门行政管理的有效补充，是提高绩效评估水平的重要内容和因素。评估指标体系是开展政府行政成本绩效评估的基础和前提，国际城市管理协会重点对政府行政成本绩效评估指标体系进行了研究，在分析对比44个地方政府部门行政成本绩效数据的基础上，构建了政府行政成本比较绩效测量联合体的指标体系。拉森和斯图尔特也对政府行政绩效评估进行了研究，将评估指标体系分为经济、民主、法律、专家和群众五个准则层，并提出了相应的指标体系，绩效评估常用工具包括产出、效率、结果、成本效益方面的测算及标杆评估等评估工具[57]。随后，随着社会公众对政府行政绩效关注度的提高，顾客满意度成为政府行政绩效评估的重要指标[58]，英国的警务改革（2001年)也充分说明了这一点[59]。

理查德·海克斯认为应该进一步健全和完善政府管理绩效评估指标体系，要增加政府绩效管理评估的维度，增加评估指标体系的完备性，进一步增强政府管理绩效评估客观性和有效性。胡雷研究认为，考评的维度主要有政府行政活动的执行力、服务质量、时效性等方面，英国学者戴维·伯宁罕则进一步划分了这些维度，划分为责任、控制和发展三个准则层，每个准则层下面又设置了相应的指标体系。责任准则层主要用来表示政府部门履行责任的情况；控制准则层主要用来表示政府部门办事效率和效果的情况；发展准则层主要用来表示政府部门对公民发展和社会进步的影响。总之，政府部门行政绩效评估指标的选择要求全面反映打造高效能政府建设的作用[60]。

四　研究文献述评

从对以上文献的梳理中可以看出，当前针对政府运行成本方面的研究较多，国内外学者主要是针对政府预算、政府成本和政府绩效的内涵的界定相关理论进行了深入研究，基本上形成了较为完善的政府运行成本的理论框架体系，为政府运行模式优化、提高运行模式和降低运行成本提供了有效的理论指导和丰富的实践经验，推动政府行政成本优化。

总体来讲，针对政府运行成本管理创新的研究文献不多，尤其是从定量的角度研究较少，尚未形成系统的政府运行成本管理创新的框架体系。本书拟在政府预算、政府成本、政府绩效概念界定的基础上，梳理分析先发国家政府运行成本管理创新的经验，并进行有效借鉴；从政府运行成本管理模式、管理体制、绩效标准体系、信息化等方面构建政府运行成本管理创新的模型和流程，提出政府运行成本管理创新的实现路径和保障措施，有效降低政府运行成本。