- 国际热点问题报告（2013-2014）
- 张蕴岭主编
- 7701字
- 2021-03-28 18:11:35
奥巴马再平衡战略的调整
倪峰[1]
“再平衡战略”是奥巴马政府执政以来推出的重大对外战略举措之一。尽管在提法上美国政府几经变更，从“重返亚洲”，到“转身亚太”，再到目前的“战略再平衡”，但其核心含义始终如一，就是在国际力量格局发生深刻变化，美国遭受两场战争和金融危机重创不得不进行战略收缩的大背景下，将相对有限的资源集中投放对美国未来发展最为至关重要的亚太地区，维持美国在这一地区的主导权，分享这里因经济高速增长带来的红利，应对以中国为代表的新兴大国群体性崛起。
从美国全球战略的发展过程来看，重视亚洲并不是从奥巴马开始的，“二战”后，美国在这里拥有众多的基地、大量的驻军，并建立了以美日、美韩、美澳同盟为核心的双边同盟体系。冷战结束后，从老布什到克林顿总统，也未忽略过亚太地区。而此次“战略再平衡”与以往相比最突出的特点在于，第一，亚洲政策在美国全球战略中的权重上升到前所未有的位置，成为其主攻方向。第二，此次所谓“战略再平衡”表现出前所未有的整体性，在政治外交、经济和军事三个方面全面铺开，齐头并进。第三，在“战略再平衡”过程中，美国不仅充分挖掘它这一地区的“存量”资源，如加强传统盟友日本、韩国、澳大利亚的关系，而且还在扩大“增量”方面做足了功夫，这其中包括改善与东盟国家的关系、进一步加强与印度的战略合作，并推动美国—缅甸关系实现突破。第四，在实力相对不济的情况下，美国充分地施展所谓的“巧实力”， 在手段上推陈出新，其中包括充分利用中国与周边国家之间存在的问题，介入争端把水搅浑。
美国所有这一系列举动正在持续发酵，欣欣向荣、繁荣发展的亚太地区正被越来越多的纷争所困扰。由于该地区一些国家对中国的迅速发展抱有矛盾的心态，即一方面希望从中国的发展中获益，另一方面又对中国的发展表现出强烈的不适应。于是，面对美国的“重返”，有的表现得跃跃欲试，试图搭上这趟便车牵制中国，同时为自己谋取私利。中国与周边一些国家之间存在的尘封已久的矛盾和问题不断被点燃、激化。正如一位美国学者指出的那样：“奥巴马政府的‘重返亚洲’战略并没有促成亚洲稳定。正相反：这个战略使该地区更加紧张和更易产生冲突。军用飞机和海军舰艇现在充斥着亚太地区的空域和海域。美国则承担着为这些在战略上和经济上均无关紧要的小岛卷入冲突的风险。” [2]
尽管这位学者的观点在美国社会并非主流，但他却深刻揭示了美国相关政策的内在风险。
在2012年美国大选中，奥巴马连选连任，人们普遍预期未来美国亚太战略的基本发展趋势是连续性大于变化。然而，从奥巴马连任以来一系列人事调整、外交行动和政策宣示来看，“再平衡”战略在整体上保持连续性的同时，也出现了一些值得关注的变化。综合起来看，我们可以把这些变化归纳为对“再平衡战略”的六点再平衡。
第一是对“亚太再平衡”战略进行全球层面的再平衡。我们知道，美国作为全球霸权利益分布于世界各地，在其战略布局中，亚太、欧洲和中东三大地区最为关键。冷战结束以来，美国战略重心呈现出“三级跳式”的东转态势：20世纪90年代，其战略重心在苏联和东欧地区；21世纪头十年，借“9·11”事件顺势转向西亚北非；奥巴马上台后，又开始转向亚太。与此同时，无论在欧洲还是中东，美国仍有无法割舍的重大战略利益和需要处理的紧迫问题。例如，美国与欧洲之间有着密切的文化、血缘关联，它在这一地区有着众多的传统盟友。而中东地处战略要津又是世界能源中心，同时面临着一系列棘手的矛盾和冲突，如伊朗核问题、叙利亚内战、巴以冲突问题、阿富汗问题等。而美国内部以及在这两个地区的传统盟友对于美国掉头东顾也有不少抱怨，例如，德国前外长菲舍尔就曾发出这样的感叹：“世界秩序正在重新排定座位，西方统治的200年走到了尽头。特别是欧洲就像缺了电的房子。当美国不得不为自己考虑，把战略重点从大西洋转到太平洋时，欧洲是如此的孤独和寒冷。”[3]
为此，奥巴马政府第二任期伊始，对外政策的全球布局出现了一些调整。新任国务卿克里没有像他的前任那样把出访的首站选在亚太，而是欧洲和中东。从2月26日开始，克里用11天时间访问英国、德国、法国、意大利、土耳其、埃及、沙特、卡塔尔和阿联酋9国。尤其值得关注的是，克里访德期间表示美欧之间应尽早启动自由贸易区谈判，这是奥巴马第二任期开始以来推出的最具全球影响力的重大举措。对此，欧洲一片欢呼，德国外长韦斯特韦勒称赞克里发出“重要的跨大西洋信号”。[4]6月，奥巴马出访欧洲并出席在英国伦敦举行的G8峰会，在6月17日的八国集团峰会上，奥巴马与欧盟委员会主席巴罗佐共同宣布，美国和欧盟将正式启动“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”谈判。由于美欧经济总量约占全球一半，这项协定若达成，将会是全世界规模最大的自由贸易协定，预计将分别为美国和欧盟带来950亿欧元和1190亿欧元的贸易收入。
而美国总统奥巴马将他第二任期的首访放在了中东，他重申了美国对以色列的安全承诺，推出了推动巴以和谈的新举动，并就伊核问题与各方协调立场。国务卿克里上任以来到这一地区出访次数已接近10次，奥巴马和克里这些举动表明，美国并不想在这一地区隐身或淡出，而是以一种更巧妙的方式完善布局，以应对错综复杂的挑战。另外，自2013年年中以来，中东地区热点频出，伊朗大选，埃及军队推翻民选的穆尔西政权，阿以和平进程重启，美国因所谓“化武”问题试图对叙利亚动武，等等。美国的战略精力在中东地区正受到越来越大的牵制。
我们知道，目前美国国内经济状况不佳，军费面临大幅削减，维护全球霸权面临着资源瓶颈。美国不时地回头西望，必然会对战略东移产生牵扯。
第二是对华政策的再平衡。我们知道，应对中国崛起是美国亚太再平衡战略的主要关注。2010年以来，奥巴马政府对美国长期奉行的“接触”政策做出许多重大修正，明显地加大了对华施压和防范的力度。在双边关系领域，美国两度大规模对台军售、就人民币汇率问题不断增加施压力度、以国家安全为由阻止多家中国企业对美投资。在中国周边，美国加紧投棋布子，巩固老盟友，拉拢新伙伴，介入中国与周边国家的领土争端。两国间的矛盾、摩擦呈高发、频发态势，战略互疑加重，竞争性明显上升。美国的举动既毒化了亚太地区的安全形势，也增加了中美关系的不确定性。对于这样的后果，美国内部有一些反思。 2013年1月17日，美国头号智库布鲁金斯学会发布了名为《大赌注与黑天鹅》的报告，旨在为奥巴马新一任期外交政策建言。其中，前白宫亚洲政策高级主任李侃如以致奥巴马总统备忘录的形式，建议对亚太再平衡战略进行微调。他认为，“再平衡”战略增加而不是减少了“糟糕的安全结果”，建议奥巴马尽早同习近平建立稳固的私人关系，并采取主动措施巩固和加强中美关系，“把中国拉回来”。[5]
2013年1月24日，现任国务卿克里在美国参议院提名听证会上表示，他上任后希望增加朝北京的“再平衡”，“因为加强我们同中国的关系至关重要”。他认为，美国和中国虽然是经济上的竞争者，但是两国并不是敌手。克里同时还谈及了他对亚太再平衡政策的看法，认为目前增加美国在亚太军事部署“并非至关重要”，如果出任国务卿，他将更加深入地考虑这一问题，并尝试在此问题上考虑采取更周到的方式。[6]3月11日，美国总统安全事务助理多尼隆在亚洲协会发表了有关美国亚太政策的演讲，其中将“美国继续寻求与中国建立建设性关系”列为美国亚太战略的五大支柱之一。他指出，奥巴马总统赋予了中美关系极大的重要性，因为他认识到，“如果没有中国的参与和美中两国之间广泛的、富有成果的和建设性的关系，就几乎不可能应对世界上的外交、经济和安全挑战。”多尼隆表示，不希望将美中关系定义为“竞争与对抗”，不认同一些历史学家抛出的所谓“新兴大国与守成大国必将陷入纷争”的言论，强调建立更加积极的双边关系是美中双方领导人的共同目标。[7]在克里首次访华期间，他表示，世界正在经历重大变化，美方将站在战略的高度，以更宽阔的视野和更长远的眼光来定位美中关系，美方愿同中方一道，按照两国元首的要求，加强高层交往，加强对话、互信、合作，共同应对各种挑战，造福两国和两国人民，为美中新型大国关系注入强大生命力。
6月7日和6月8日，中国国家主席习近平和美国总统奥巴马在加利福尼亚州成功举行“庄园会晤”，不拘一格的外交安排、地点选择、会谈方式以及奥巴马向习赠送的红杉木座椅，都让人联想起1972年美国总统尼克松历史性的访华破冰之旅。习近平在访问中也特别强调了这种历史联系，他说40年前中美两国领导人以战略家的政治勇气和智慧实现了“跨越太平洋的握手”，而如今两国需要相互尊重、创新思维、积极行动，努力推进“跨越太平洋的合作”。通过在加州“阳光之乡”8个多小时的密切互动，中美领导人就如何构建新型大国关系进行了坦诚深入的交流，谋划了未来数年中美关系发展的路线图，并在当下面临的诸多双边、地区和国际热点问题上进行了“对表”。
总之，自奥巴马政府第二任期以来，中美关系开局平稳，通过两国政府的共同努力，当前中美关系的氛围与第一任期中后期相比已有了很大程度的改善，尤其习奥会晤成果对亚太地区乃至世界都具有重要意义。它清晰地向世界表明，在这样一个历史性的时刻，中美已然意识到，中美相向而行才不会错过对方，应对共同挑战的最好方式就是合作塑造未来。
第三是亚太区域内的再平衡。在奥巴马政府的第一任期，亚太再平衡战略在区域分布上的特点是在东北亚和东南亚两个方向上齐头并进。在东北亚方向，美国主要以加强美日、美韩等传统盟友关系为核心。在东南亚方向，美国则以扩充新伙伴为中心，其中包括全面改善与东盟国家的关系、实现美缅关系的突破、鼓励印度向东看等。从实施的效果来看，随着美日、美韩同盟的加强，美国已经在东北亚方向形成了一个对美十分有利的地缘战略结构，但继续扩大战果的余地不大。而在东南亚方向，美国还有进一步扩大影响的巨大空间。正如美国再平衡战略的主要设计师、助理国务卿坎贝尔指出的那样，在行动上把印度洋和太平洋联系在一起，是美国战略思考面临的下一个“挑战”。
奥巴马连选连任后，从高官密集出访的地域来看，无论是奥巴马对缅甸的历史访问，还是希拉里和帕内塔联袂出访澳大利亚，所访问的地点都耐人寻味，缅甸和澳大利亚都是位于太平洋和印度洋之间的关键国家。2013年3月，美军太平洋战区司令洛克利尔在国会作证时开始用一个地缘政治新词定义传统的亚太地区，即所谓的“印太地区”[8]。太平洋战区司令部是美国和美军制定亚洲政策最重要的职能部门之一，也是最重要的政策执行者，其所辖的区域几十年来一直被称为“亚太地区”。美国军方向来以固守传统著称，这次太总司令忽然抛出一个新词给亚太地区改名，其中自然包含明显的政策指向。6月，美国新任助理国务卿拉塞尔在参议院举行的提名听证会上也指出，他上任后将继续推进美国亚太再平衡战略，但会做出两点调整，即进行“再再平衡”(rebalance within rebalance)和推动战略多元化。他指出，在美国亚太再平衡战略中，东北亚受到极大关注，但他认为东南亚和太平洋地区更值得美国加大接触和介入的力度。所有这些昭示出美国亚太再平衡战略下一步的重点，即美国在亚太地区将更多地调头南下和西进。
第四是在东北亚地区，美国试图在处理两大热点问题之间寻求再平衡。正当奥巴马政府在亚太地区布局南下和西进之时，两个热点问题先后爆发，将美国相当一部分的关注重新拉回到东北亚地区。这就是2012年9月爆发的愈演愈烈的钓鱼岛争端以及2013年2月12日朝鲜进行第三次核试验。
在奥巴马政府第一任期即将结束和新任期即将开始之际，中日钓鱼岛争端的急剧升温曾是美国在东北亚方向面临的最棘手挑战。面对这一争端，美国一方面表示不在主权归属问题上采取任何立场，并先后派国防部长帕内塔和前政要代表团在中日之间进行调停，防止中日矛盾不断升级并最终将美国卷入冲突；另一方面美国不断释放出偏袒日本的言行，美日两国军队多次举行针对钓鱼岛的联合军事演习，希拉里多次重申美日安保条约适用于钓鱼岛，尤其是在2013年1月18日美日两国外交会谈时，希拉里声称，美方承认钓鱼岛在日本管辖之下，反对任何单方面破坏日本管辖权的行为。[9]这一表态表明，美国对日本的偏袒又向前进了一步。美国的偏袒助长了日本与中国对抗的底气。日本首相安倍不断发出狠话，称日本在钓鱼岛问题上“绝不会让步，也不会让钓鱼岛成为谈判对象”。
然而就在中日钓鱼岛争端陷入胶着之际，2月12日，朝鲜进行了第三次核试验，此举震惊世界，东北亚安全局势受到强烈冲击。韩国国内拥核声音高涨，日本在议论军事“先发制人”，朝鲜半岛更是风声鹤唳，朝鲜与美韩的军事对峙几乎到了一触即发的程度。如何应对朝鲜半岛不断加剧的紧张局势显然成为东北亚地区各国面临的最紧迫问题。在这一背景下，美国开始试图为钓鱼岛问题降温。
2月22日，安倍访美，日本方面本想利用这次访问期待美在钓鱼岛问题上进一步为日本撑腰，然而美国方面对此却刻意保持低调，奥巴马在记者会上只是简单提了一句“美日同盟重要”，之后就把话题转到经济上面，只字没提钓鱼岛，也没提美日安保条约。而多尼隆3月11日在亚洲协会的讲话更加清晰地排列出美国处理这两个热点问题的优先次序，其中多尼隆用七分之一的篇幅专门辟出一章来谈论朝鲜问题，而有关钓鱼岛问题，多尼隆仅以“东中国海领土纠纷” 美国政府在就钓鱼岛问题表态时，通常采用日方的称谓，即所谓“尖阁列岛”。而多尼隆在这篇关于美国亚太政策重要宣示的讲话中没有用这一提法，表明美国政策一些微妙的变化。作者注。的提法在一个自然段中有所涉及。4月12日至15日，新任国务卿克里展开了上任以来的首次亚洲之行，从一般意义上来讲，国务卿首访的中心工作是与相关国家建立正常的工作关系，而由于半岛形势紧张，朝核问题一直是此次访问贯穿始终的核心话题。
在整个2013年，半岛问题和钓鱼岛问题呈现出交替上升的发展趋势，而对于这两个热点问题，美国有的时候把朝核问题放在更重要的位置，有的时候又把钓鱼岛放在更重要的位置，根据事情紧要性的强弱变化不断进行动态调整。
第五是对亚太再平衡的三大功能领域实施再平衡。在奥巴马第一任期“重返”亚洲的过程中，尽管美国在政治外交、军事和经济三个方面全面铺开，齐头并进，但从效果上看，军事和外交上的效果比较明显，经济上是主推TPP，但成果有限。经济问题成了再平衡战略中一个相对的短板。奥巴马第二任期有可能在亚太战略中更加突出经济元素。因为外交服从于内政，当下美国面临的核心挑战主要来自内部，经济增长乏力、失业率居高不下、财政赤字高企，严重困扰着美国，民众普遍对现状不满，三分之二的美国人认为美国走在错误的道路上。[10]正如新任国务卿克里关于美国外交政策演讲所言：除非我们在国内强大，否则我们就不可能在世界上强大。[11] 奥巴马政府施政重点是经济，削赤字、减失业、谋转型，其对外战略将更为突出地为推动经济复苏服务，为重塑美国超级大国的实力地位创造条件。2012年11月17日，希拉里在新加坡发表演说中也称：我们正在调整我们的外交政策，外交战略将体现“经济主导”一面。因为，“我们的全球领导地位有赖于我们的经济实力”。[12]
第六是实施手段的再平衡。介入中国与周边国家的矛盾是美国亚太再平衡战略重返亚洲最重要的抓手之一，通过这种简便的手段，美国成功地离间中国与一些周边国家的关系，成本极低，收益很高。但这种手法随着2012年黄岩岛问题和钓鱼岛问题的相继出现，其对美国的负面效应开始显现。尤其中日钓鱼岛争端的持续升级超出了美国方面的预料。2012年10月20日，奥巴马政府急忙派出四名前高官出访中日两国，试图为不断升级的争端降温。在中日围绕钓鱼岛问题闹得最激烈的时候，美国国内开始出现要求美国政府保持谨慎的声音。美国学者卡彭特在《国家利益》2012年10月1日号发文认为，钓鱼岛问题对美国来说是个“潜在危险”。奥巴马应该驳回美国国务院对1960年《美日安保条约》的诠释，向东京明确指出：“不管过去几十年来华盛顿对该问题采取什么立场，现如今美国不会因为一些无人居住岛礁而冒险开战。因为，对美国而言，在危机真正爆发前表明这一立场很重要。”美国著名智库布鲁金斯学会也在发表的一份研究报告中称：“美国为保卫朋友和盟友的小岛礁之荣耀而走向战争，绝对不符合美国利益。”[13]总之，随着东亚地区领土争端的不断升级，美国战略界日益清楚地意识到，介入中国与周边国家的领土争端，并采取具有明显偏向性的立场，不仅向有关国家发出了错误的信号，而且还大大增加了将美国自身卷入冲突的风险，最终伤及自身。介入政策的边际效应正在递减，而风险和成本正大幅度上升。为此，奥巴马政府在第二任期推行再平衡战略的过程中，在介入争端问题上采取了相对谨慎的立场。
总之，“再再平衡”构成了奥巴马政府第二任期以来美国亚太政策的一个重要方面。从发展进程来看，在整个2013年美国亚太再平衡战略经历了一个由“再再平衡”到受挫再到重新整理的发展。从第二任期伊始到10月APEC会议前夕，在保持连续性的前提下对亚太再平衡战略进行微调构成了这一阶段美国亚太政策的主要方面。然而，在10月，由于债务上限争执导致政府关门，奥巴马缺席APEC和EAS，这是奥巴马政府亚太再平衡战略中的一次重要挫折，在奥巴马第一任期连续四年出访亚太地区的大背景下，奥巴马此次缺席对这一地区许多国家的心理产生了重要影响，其中有一些国家开始质疑美国的可信度。为此，从11月开始，奥巴马政府开始致力于修复和弥补奥巴马缺席所造成的影响，这其中包括：总统安全事务助理赖斯11月在乔治城大学发表讲话，重申美国重视亚洲，并宣布奥巴马将在2014年4月做弥补之旅；12月副总统拜登访问中日韩三国，国务卿克里访问东南亚国家。
展望2014年，美国亚太政策走向，奥巴马政府仍将继续将其主要的战略资源向亚太地区聚集，这将是未来相当长时间内美国对外战略的一个持续性特征。与此同时，美国的亚太再平衡将在两个方面受到掣肘。一是基于2013年以来东亚地区各种事态的发展，美国日益感到它正在逐渐失去对这一地区的掌控力，中日韩之间的复杂关系加之随时有可能做出惊人之举的朝鲜，正成为塑造这一地区的基本事态的主要力量，有时候美国并不具优势。在这一新的背景下，如何处理中日韩之间日益复杂的关系，将是美国亚太政策面临的一个重大挑战。二是美国的亚太再平衡战略很难不受中东事务的影响，美国在那里仍有持久性的利益，而且在2014年美国将完成在阿富汗撤军，如何较平稳地做好善后事宜，是行政当局必须面对的一个节点性问题。另外，在2014年，美国对伊朗政策的调整将面临关键时刻，这也是近期美国全球战略布局的枢纽性问题，与伊朗的最终核协议无论成与败都消耗美国大量的外交资源，使之无法将更多的时间和精力向亚太地区投放。
[1] 倪峰，中国社会科学院美国研究所研究员，副所长。
[2] Robert. S. Ross, The Problem with the Pivot to Asia-Obama’s New Asia Policy Is Unnecessary and Counterproductive,http://www.foreignaffairs.com/articles/138211/robert-s-ross/the-problem-with-the-pivot.
[3] 转引自《欧洲对美国中心东移不是滋味》，《环球时报》2011年11月18日。
[4] 转引自《美国“重返”欧洲》，《光明日报》2013年3月1日。
[5] BigBets and Black Swans: Foreign Policy Challenges for President Obama’s Second Term,http://www.brookings.edu/research/interactives/2013/big-bets-black-swans.
[6] Senator John Kerry’s Comfirmation Hearing Statement, January 2013,http://www.cfr.org/us-election-2012/senator-john-kerrys-confirmation-hearing-statement-january-2013/p29874.
[7] Remarks By Tom Donilon, National Security Advisory to the President: “The United States and the Asia-Pacific in 2013”,http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/03/11/remarks-tom-donilon-national-security-advisory-president-united-state.
[8] Donna Miles, Locklear Calls for Indo-Asia-Pacific Cooperation,http://www.defense.gov/news/newsarticle.aspx?id=119243.
[9] Clinton assures Japan on islands, invites Abe to U.S. in February,http://www.reuters.com/article/2013/01/18/us-japan-usa-idUSBRE90H1AX20130118.
[10] David Lindsay and Viciki Allen, “Obama’s Lead overRomney grows despite voters’ pessimism”，http://www.reuters.com/article/2012/08/08/us-usa-campaign-poll-idUSBRE8770SL20120808.
[11] Kerry on U.S. Foreign Policy, 20 February 2013, Washington File,0221,pp.5-16.
[12] By Phillips，“Economic Now at the Core of U.S. Diplomacy”，Washington File，November 10 2012，pp.1-2.
[13] BigBets and Black Swans: Foreign Policy Challenges for President Obama’s Second Term,http://www.brookings.edu/research/interactives/2013/big-bets-black-swans.