第一节 国有公司界定及其类型梳理

对国有公司的界定及其类型的梳理是本书写作的逻辑前提，前者回答了研究对象问题，后者回答了制度设计的思路问题。“国有”的特性决定了该类公司的治理机制不同于普通商事公司；而经营领域的不同、在国有资产经营管理体制中所处层级的不同又必然导致同为国有公司，但治理机制的设计又“各具特色”。

一、国有公司的界定

（一）国有公司的内涵

公司是企业组织形态之一。在探究国有公司内涵之前，应首先对国有企业有一概括性认识。

国有企业虽在各国都存在，但对什么是国有企业，各国的认定并不一致。在美国，“联邦公司（即国有企业）是指由联邦政府全部或部分拥有和控制或者虽非联邦政府拥有，但由联邦政府特许资助并受其控制或监督的组织。”在英国，国有企业必须符合以下三个条件：（1）这些工业完全归国家所有或者国家拥有能够对它实现控制的足够股份；（2）这些工业收入的大部分不是依靠国会直接拨款或财政部的补贴；（3）它们由董事会进行管理。在瑞典、芬兰、巴西、墨西哥等国，凡国家资本占企业资本超过50%的所有企业都被称为国有企业。就国际组织的规定而言，联合国有关部门认为，国有企业是公共所有或受公共控制的公共股份有限公司。

在我国法律中，也没有关于国有企业的准确定义。只有《全民所有制工业企业法》在一定程度上表现出了从法律层面界定国有企业的意图。该法第2条第1款规定：“全民所有制工业企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。”实际上，这个规定对于国有企业的认定仍不清晰。在法学界，代表性的观点认为，国有企业是指“国家或者政府可以根据资本联系，对其实施控制或控制性影响的各种企业”。依据该界定，国有企业包括全民所有制企业、国有独资公司、国有控股的有限责任公司或股份有限公司。有学者将其概括为“国有企业是指国家拥有、经营或者控制的生产经营单位”。

从以上国内外的代表性观点可以看出，在对国有企业的内涵界定中，国家与企业间的支配性资本联系以及国家对企业的控制性地位均被特别强调。基于此，本书认为，国有企业应被界定为：企业资本全部或者部分属于国家所有并为国家所控制的企业。结合对公司的基本认定，本书中“国有公司”的内涵也已基本明朗，即公司资本全部或者部分属于国家所有并为国家所控制的，具有独立财产、人格、责任的，依照公司组织形态运作的企业经济组织，包括国有独资公司与国有控股公司。

（二）国有公司的外延

在实践中，我们应当如何认定国有公司的外延？这一问题的实质在于我们如何认定国有公司内涵界定中的“国家控制”，它仅仅是指“直接控制”还是也包括“间接控制”？

目前，我国大多数学者采取了广义的“控制”说，既认同“直接控制”，也认同“间接控制”，即除了国家直接投资并进行控制的公司为国有公司外，国有公司再投资设立的子公司亦为国有公司。而有学者则认为只有含国家股的公司才是国有公司，含有国有法人股的公司不是国有公司。实际上，这种认识分歧在国外也存在。有的西方学者将国有公司仅仅界定为第一层次的公司，即国家首次利用国有资产出资成立的公司是国有公司，应受公法规制，而国有公司出资建立的公司则不再是国有公司，应受私法规制。但是，世界银行对国有企业的认识却与此截然不同，它认为政府通过拥有所有权直接控制的企业，通过其他国有企业直接或间接持有大部分股份的企业以及虽然不能控股但能形成实际控制力的企业，都属于国有企业。

对于该分歧，本书同意广义的“控制”说，即国有公司既包括国家直接投资并控制的公司，也包括国家间接控制的公司。的确，从公司法角度看，国有公司应该仅仅指国家直接投资的公司。一旦国家将资产投入到公司，国家即丧失了对投资财产的所有权，进而取得股权，此时资产为公司这一独立法人所有。公司用其自身资产再进行转投资，所获得的股权当然为公司自有财产，而非其股东财产，这也是对公司独立人格的认可。因此，国有公司应当仅指国家首次投资设立的公司。但是，本书认为，基于国有公司投资主体、投资目的的特殊性，不能简单地从公司法原理出发，对国有公司进行认定。在理论上，政府对国家投资的一级公司行使股东权，一级公司对其参股或者控股的二级公司依据《公司法》行使股东权，二级公司再对其参股或者控股的三级公司依据《公司法》行使股东权，以此类推，这在逻辑上似乎没有问题。但在经营性国有资产的实际运作中，为实现政企分开，政府投资的一级公司往往是纯粹的投资公司，并不从事具体的生产经营活动，公司经营的核心优质资产往往处于二级企业或三级企业。实践中，容易导致国有资产不法流失的薄弱环节，如企业改制、关联交易、经济担保、资产转让等恰恰是发生在这些公司里。可以说，国有公司管理者为规避监管，故意利用资产下沉的方式侵吞国有资产的现象极为普遍。如此一来，“似乎每拉长一个投资链条，对抗国家股东代理机构的保险墙就坚固一些”。因此，如果严格依据公司法原理，将国有公司仅仅界定为国家直接投资并控制的公司不利于整个国有资产的安全及有效运营。因此，本书认为，应当承认国有公司的特殊性，以资本来源为依据对国有公司的外延进行界定，认可“间接控制”。在国外，承认间接控制的国家也不乏其例。例如，在加拿大，国有公司被称为皇冠公司，它既包括政府直接投资的全资公司——皇冠公司，也包括皇冠公司投资所属的子公司。

当然，这种“间接控制”不再是计划经济体制下的“一控到底”。政府不应当对公司进行过多干预，公司拥有充分的经营自主权，政府主要的作用在于对国有公司进行监管，以确保其守法经营，防止国有资产流失。这里的“法”既包括适用于普通公司的法律法规，也包括专门针对国有公司的特有管理制度。

在此，需要特别说明的是，尽管本书对国有公司外延采取了广义的“控制”说，在行文中，也对“直接控制”与“间接控制”都进行了相应的法律制度设计，但本书研究的重点仍然在于国家直接投资的一级公司（即国有资产经营公司）以及该公司所投资的二级独资或控股公司。这主要是基于两方面的考虑：从理论层面看，在本书所坚持的“政府—控股公司—被投资实体”这一“三级经营模式”中（下文将详细阐述），国有资产经营公司以及其直接投资的企业实体能否实现理想运作，是经营性国有资产能否成功运营的关键，至于处于市场的被投资主体再投资设立的国有公司，基本上是按照市场规则进行运营，本书不对其进行过多阐述。从实践层面看，目前国有企业的层级结构主要表现为“二级为主，三级为辅，多级并存”的形式，其中的“二级为主”就是指所出资企业（即国家直接投资的企业）的主营业务和主要资产集中在子企业（二级企业），子企业是所出资企业的资产和业务重心。因此，本书将国有资产经营公司所投资的国有公司作为“间接控制”型的研究重点。

二、“应然”与“实然”间的国有公司

国有公司究竟应当限定在哪些领域，尤其是在竞争性领域是否应当有国有公司的存在，这是我们研究国有公司治理机制的前提。在本书看来，由于公司从事领域的不同、经营目标的不同，其治理机制必然会有所差异。

以西方经典经济学理论考察不难发现，应当将国有公司理性地限定在经济发展所必需但私人又不愿或不能进入的领域。然而，从我国经济发展的现实来看，又不能如此绝对。

（一）应然状态下的非竞争性领域国有公司——经典理论下“政府功能的延伸”

现今，国家主要职能从政治向经济的转移，是国家职能现代化的标志之一。政府运用对国有公司的控制保证其经济政策的实施，成为其履行经济调控职能的重要手段。

由于该类公司主要是为了弥补市场缺陷，缓解市场经济自身发展中的矛盾，因此，其所肩负的功能“天然”地不具有营利性。它或者是为民间资本提供补充，弥补民间资本的不足，为民间企业的发展创造条件；或者是满足人们对基础设施的需求，为生产和生活提供服务。通常情况下，该类公司可以承担优化经济结构，完善基础设施建设和基础工业部门发展，建设投资规模大、资金回收周期长、难以保证投资收益的私人不愿涉足之行业，以保证经济安全、国家安全和社会安定。有学者将其概括为基础服务职能、经济调解职能和社会政治职能三个层面。这三大职能也直接决定了该类公司一般仅仅存在于战略性垄断行业和提供重要公共产品和服务的行业。

由于国家投资该类公司的主要目的是履行政府应当承担的职能，为经济和社会发展提供良好的基础环境和条件，因此，其经营活动应以社会整体效益为指导，将社会公益目标居于优先地位。正是这一目标，决定了这些公司事实上难以做到完全的政企分开，政府和公司的产权关系不纯粹是股权与法人财产权的关系。即使以政企分开为该类公司治理机制设计的基本导向，相对于下文的竞争性领域的国有公司而言，政府还是会较多地介入到公司的经营管理活动中。

行文至此，我们需要反思一直倡导的“国有资产保值增值”的合理性。如果从防止国有资产流失的角度看，这种提法尚不为过，但如果从国有资产形成和发展的本源上讲，这种提法就值得商榷。对于竞争性领域的国有公司而言，营利、增值是其“本职工作”，但对于非竞争性领域的国有公司来说，要求其“保值”没有错，但要求其一概“增值”就有些“强人所难”。很明显，该类国有资产是出于政府管理社会事务和稳定经济发展的需要而通过财政投资形成的，其终极目标应该是服务于政府经济管理职能的需要。一般而言，政府经济管理职能的目标是定位在宏观经济的稳定和发展上，宏观的社会效益和政治效益对其而言更为重要，而微观层面的经济效益往往不是它所关注的焦点，甚至，根据公共产品理论，政府的投资即国有资产投资在微观层面上的经济效益往往还应该是微利甚至是亏损的。因此，这类国有资产运营的终极目标应该是社会效益和政治效益的最大化，而不是个体经济效益的最大化。当然，不以营利为目的，并不表明国有资产运营过程中不允许营利，但至少营利目标应该放在次要地位。

同样也是基于其设立目的的特殊性，本书认为，该类国有公司并非《公司法》上的私法人，而是一种特殊法人。尽管它采用了公司形态的治理模式，并尽可能使其经营管理行为市场化，但是，特定的目的使它在治理机构的权能设置上、在董事等管理者的人员选任上以及相应的管理制度上都会受到不同于商事公司的对待。正如美国学者Francis所言：“切莫将美国的联邦公司视为普通的商业企业组织。尽管它采取了私人商业企业——公司的法律形式，但它从来就既不是作为普通商业企业设立的，也不是只进行纯粹的商业活动。无论其实际的经营效果如何，就其根本性质而言，美国的联邦公司并不是一般的经营管理国有资产并使其增值的形式，而主要是履行联邦管理和干预社会经济和提供公共服务职能的一种组织形式和工具。”在美国的司法实践中，法官通常也不认为这类公司属于普通的商事公司。

（二）实然状态下的竞争性领域国有公司——转轨时期特有的历史使命

西方国家的国有企业是在市场经济走向全面危机，私人垄断日益排斥自由竞争，国家必须对经济直接实施干预的背景下建立起来的。在西方各种关于国有企业的理论与思潮中，无论是以扩大需求为中心，还是以强调国家干预为中心，都是将国有企业定位为一种市场经济的调节器或私人竞争的控制力量，反映的是一种寄希望于国有企业来纠正市场竞争失误，弥补市场发育缺陷的价值取向。在这样的理念下，国有企业不是一般地参与市场竞争，而是作为对市场经济的调节力量参与到社会经济活动中，以防止市场经济的种种失败。一方面，国家以所有者的身份直接占有和支配一部分生产资料，从事私人资本干不了、干不好、不愿干的一些重要社会经济项目的建设，为私人资本的运行和效益提升创造外部条件；另一方面，国家又着眼于社会经济总体发展，以自己掌握的国有企业加强国民经济的薄弱环节和重要部门建设，从而克服私人资本的狭隘眼界，使得国家垄断以新的所有制形式，在新的层面上促进社会经济发展。正是在这种理念下，当代西方国有企业主要分布于社会公共基础部门。

相比之下，中国的国有企业不能简单地用西方的经典经济学理论来解释，必须将其放在我国特定的国情下进行本土化分析。这种特定性主要包括三方面：

第一，形成时期的特定背景。由于经济现实和历史原因，我国国有企业的部门配置比其他市场经济国家都更为分散。中国近现代社会生产力的极端落后、单个生产经营单位的极端弱小，决定了要迅速建立新的国民经济，实现国家的工业化和国民经济发展的现代化，必须依靠国家力量，以国有企业的生产经营作为经济建设和经济运行的主要方式。

第二，转轨时期的特殊功能。在计划经济向市场经济转轨的过程中，市场的软弱性、不完全性决定了国家所必需的经济支持是单纯的财政政策、税收政策、货币政策等宏观经济政策无法提供的，它依然需要国有企业这种制度安排充当利益冲突的协调器和缓冲器，因此，不能采取极端方式将国有企业从竞争性领域绝对退出。一方面，虽然我们在极力发展非国有经济，但是，当前的国有企业仍然是市场竞争的主要承担者。从资本、技术、人才、装备、管理到产品，国有企业仍然处于市场的主导地位，如果让其短期内绝对退出市场竞争，所留下的巨大产业空洞，是眼下所有私营企业无法弥补的，会对社会经济造成巨大动荡。另一方面，当前的中国私人企业缺乏“自组织”能力，国家所有权代表一种外在权威，可以弥补“自组织”能力的不足。因此，转轨时期，我们需要给私人企业一个发展、成长的时间。

第三，后赶超战略时代的特有定位。国家可以利用国有企业和政府间的关系，把技术投资和技术发展作为公共产品供给给社会，以克服一般市场公共产品提供的不足，推行国家的产业政策，促进结构的调整，发挥后发优势。

总之，在我国经济发展的特定情势下，赶超战略和转型战略的历史任务决定了国有企业并非古典经济学理论所定位的市场补充者或简单的公共产品提供者。正如有学者所指出的：“制度形成的逻辑，并不如同后来学者构建的那样是共识性的，而更多是历史性的。”当然，随着改革推进，市场主体的成熟以及后赶超战略的发展，国有企业应当从这类行业和领域中逐渐退出，这是一个历史趋势，只是，当下我们不能“操之过急”。

由于这类公司是在竞争性、商业性部门进行投资和经营活动，因此，应当将其视为商事公司，在参与市场竞争时，“应以经济效益为指导，哪里利润高，就把资本投到哪里，不应死守在某个企业，不应有地域和行业的限制，基本目标是国有资本总体上的保值和增值”。

（三）公司治理视角下“应然”与“实然”划分的意义

“企业治理结构和功能之间有着必然的联系。功能是企业治理的目的，不同的治理功能受到不同的治理结构的规定和制约，企业治理结构的优劣是能否实现企业目的的根本和关键。不同的治理结构源于不同的治理功能要求。”因此，国有企业功能不同时，其治理模式也应当不同。提供公共产品和服务的企业与提供一般产品的企业，治理模式就应有所区别。

应当讲，国有公司与生俱来的“天性”就是经济与政治的混合。在实践中，这两种使命很难在一个组织内得以很好地调和。国有公司的经济组织属性，要求其按“经济人”原则行事，以公司利润最大化为中心，这样才能更好地实现国有资产增值的任务；而“准政治组织”属性，又要求其应以社会利益、公共利益为重。这种既是“经济人”又是“政治人”的“二元性”，铸就了国有公司治理结构有关主体的“精神分裂”，从而诱发了政府在国有企业治理中“放权”与“收权”间的举棋不定。放权的目的在于恢复国有公司的“经济人”本性，还企业于市场，实现国有资产保值增值。但随着国有公司市场化意识增强，对经济效益的过度追求，又使政府感到国有公司存在过多经营上、投资上的短期行为，不利于整体的资源配置。因而，政府又想利用“准政治组织”的属性来矫正国企在市场上的“经济人”行为，使它表现出为社会利益服务的“政治人”品性。正是这种“经济人”与“政治人”的混乱，直接导致了党政机关官员与国有企业领导人之间的身份互换，也导致了国有公司治理机制效率的低下。

可以说，正是因为我们不分类，所以在我们的国企改革中，政府总是徘徊于“放权”与“收权”之间，将自己处于一个两难的境地。放得过多，担心不能控制，害怕影响经济安全；放得太少，又总是政企不分，国企经营效率难以令人满意。因此，按照国有公司所属领域不同，本身职能偏好不同，对治理结构进行分类设计，无疑是解决该问题的最佳出路。

当然，对国有公司的上述分类仅仅是一种相对划分，随着市场发展、科技进步、技术产业重点的变化，需要国家控制的领域必然不断改变，从而公司性质也会相应而动，从非营利性领域变为营利性领域，再从营利性领域逐渐退出；与此同时，可能新的需要国家控制的领域又不断出现，新的非竞争性国有公司又会产生。

三、“三级经营模式”中的国有公司

当前，我国经营性国有资产主要采取的是两级制和三级制的经营模式。两级制下，国资委等履行出资人职责的机构按一定方式直接管理国有企业，二者间不设中间层。由于该模式下，政府能够直接对生产经营领域的国有企业进行管理，极易导致行政权对企业经营权的干预，难以实现政企分离，因此，“政府—控股公司—被投资实体”这一“三级经营模式”应是较好的制度选择。

（一）国有资产经营公司：“国有”与“市场”对接之平台

国有产权的最终所有者是全体人民，但全体人民不可能现实地去管理与经营国有资产，因而必然要构造出一个国有产权主体，代表全体人民对国有资产进行管理与经营。按照公法理论，全国人大是全体人民利益的代表，是全民的第一受托人；而政府是人大的执行机构，可以被人大授权，进行具体的国有资产管理，因此，政府又可成为第二受托人。在实践中，政府依据国家经济发展的战略，拟定包括国有资产投资在内的预算方案，然后由人大通过，再由政府具体负责执行。在这一系列法律关系中，体现的都是行政性的委托代理关系，有着强烈的公法色彩，就其本质来看，应属行政法的调整范畴。

然而，国家一旦将预算方案确定的经营性资产投入到企业后，企业便进入了市场，依靠市场经济的规律进行运作，投资、并购等活动都是以市场为资源配置的主要方式，所遵循的是典型的商事法律。

如此一来，摆在我们面前的难题便是，政府在具体执行人大通过的国有资产投资预算方案时，如何将这种公权力性质的国家投资转为私法上的市场经营模式？这种国家投资与市场经营的对接与转承如何实现？这是国有资产是否能够高效运作的关键。经济学上著名的“公地悲剧理论”，让人们意识到国有经济低效的根本原因在于产权不清，因此，要走出“公地悲剧”，提高国有资产的运作效率，最根本的在于合理的界定私有产权。但是，如何使国有经济这一“公地”能够在不改变本质的前提下，达到“私有产权”的目的，这是现实对立法技术提出的挑战。

国有资产经营公司的设置正是起到了这一转承作用。政府通过授权将国有资产交予国有资产经营公司，然后由国有资产经营公司以市场化的模式，将国有资产通过股权投资等方式交由下级企业进行运作。国有资产经营公司与被投资企业之间已不再是行政性委托代理关系，而是典型的商事关系。这样一来，就形成了“政府—控股公司—被投资实体”三个层面的制度构架，而国有资产经营公司就成了行政性关系转化为商事性关系的载体，或者说成为国有资本与市场经济相融合的新平台。正是借助于这一平台，国有资产经营被纳入市场经济轨道，解决了国有资产市场化运行这一富有挑战性的课题。

1．性质解析：市场化运作的特设国有独资公司

国有资产经营公司，是由政府特设成立的，根据授权者的经营战略，专门进行国有资产的市场化运作，实现国有资产保值增值的国有独资法人。作为政府与市场企业间的独立主体，国有资产经营公司割断了上述二者之间的直接联系，使企业免受过度的行政干预，从而实现政企分开，起到“隔离墙”作用；而其本身，由于着眼于资本管理，不受政府过度干预，又能实现经营性国有资产的有效运作。

（1）国有资产经营公司为特设的国有独资公司

国有资产经营公司的主要功能在于切断政府与企业间的直接联系，成为国家投资与自由市场之间的对接平台。专事国有资产运作、实现国有资产优化配置和保值增值的定位，决定了国有资产经营公司的组织管理模式既不同于普通的生产性公司，也不同于普通的投资银行，而有其自身独特之处：

首先，设立程序相对特殊。一般企业法人的设立只需在工商局登记注册即可，而国有资产经营公司的设立，必须首先经政府批准，而后才能到工商部门登记。这主要是因为国有资产经营公司的宗旨和功能在于专事国有资产的运营，其目标在于实现国有资产保值增值，而且它有着特殊的双重身份，既是国有资本受托人，又是被控股子公司国有资本的出资人，因而，须由政府全部出资、特设成立。

其次，治理机制相对特殊。该特殊性主要体现为董事会成员一般由政府选任，且成员中应有政府代表，当然该类代表的人数应严格受限。

（2）国有资产经营公司为独立的市场主体

从各国实践看，国有资产经营公司在市场上以独立法人身份出现，拥有充分的经营自主权，依照市场方式经营和运作。以新加坡淡马锡控股公司为例，它向上直接对财政部（股东）负责，向下通过完善的公司治理机构，尤其是董事会，对下属公司进行战略管理，行使所有者权利，同时给予企业以独立的经营管理权。尽管它是由新加坡财政部全资控股，但淡马锡本身的定位却是一个总部位于新加坡的亚洲投资公司，其终极目标是“作为成功企业的积极投资者与股东，致力于股东长期价值的不断增长”，这一点甚至被写入了新的“淡马锡宪章”。除新加坡外，该模式在意大利也有着成功的经验。这些案例启示我们，在我们所设计的国有资产经营公司中，应始终以“市场主体”对其进行定位。首先，从法律关系看，它与一般企业一样，都是平等的市场参与者，其投资行为同其他商主体的投资行为性质完全相同。其次，从治理机制看，国有资产经营公司的运作模式尽可能以普通公司的运作模式为蓝本。如何避免新组建的国有资产经营公司变成“翻牌公司”，是人们对建立国有资产经营公司的最大担心，同时也是国有企业改革中人们普遍关注的一个焦点。因此，除了在重要人员选任、特别重大事项决策等事务上受到政府一定的限制外，国有资产经营公司应尽可能采用普通公司的治理模式，有着高素质的管理人员、有效的激励约束机制以及健全的组织机构。再次，从投资方式看，国有资产经营公司按照市场化的方式进行国有资产运作，最主要的就是通过股权投资，实现国有资产保值增值，这与行政化管理模式完全不同。最后，作为一个实行企业化经营的独立法人，国有资产经营公司在运营过程中必须自主经营、自负盈亏，独立承担相应的法律责任。

由此可见，无论是法律定位、内部组织结构运作还是对外经营活动，都可以有力地说明国有资产经营公司是一个独立的市场主体。

2．与相关主体的法律关系厘定

国有资产经营公司是处于政府与被投资企业之间的纽带。它与政府以及子公司的关系是三级模式的核心，因此，需要特别阐明。

（1）与政府的关系

国有资产经营公司的设置，“是以股权形式实现了国家所有权”。在法律上，政府应当是国有资产经营公司的出资人代表，享有出资人权利。这些权利主要体现在：董事会组成人员（职工董事除外）的任免权；公司遇有合并、分立、解散或其他重大事项时的最终决定权。

（2）与子公司的关系

很明显，国有资产经营公司与所出资子公司之间是投资关系，而非国有资产的“授权经营”关系。无论是源于投资形式还是国家划转，一旦形成持股关系，二者就应受《公司法》规范；国有资产经营公司所持有的子公司的股份，由其按市场化方式进行运作，除特殊公司外，不需要国资监管部门批准。为更好地实现政企分开，法律应尽力限制国有资产经营公司设立国有独资公司的数量和范围，鼓励其投资更多的控股公司或者参股公司。基于股东身份，国有资产经营公司应当对子公司实行必要的管理。这种管理并非直接干预子公司事务，而是以董事会为中介，通过股东会对董事的监管，实现对子公司的管理。同时，以是否涉及子公司重大事项为标准，合理界定子公司董事会职权边界，除非出现重大经营决策问题，控股公司不应过问子公司的日常经营活动。当然，为保证国有资产经营公司的知情权，可要求子公司定期向控股公司呈报本公司的财务报告、投资计划、董事会会议记录等；子公司需要增加资金时，必须得到控股公司同意。

3．类型的划分

有学者认为国有资产经营公司的功能具备多元性，且主要体现在两方面：经济功能与社会功能。就经济功能而言，国有资产经营公司应主要负责国有资产的投资（如新建、收购或兼并其他企业）、国有产权的战略管理（如战略制定、实施、控制、评价）以及履行国有资产的出资人权益等；就社会功能而言，国有资产经营公司应为国家的社会经济管理服务，通过投资功能，调整经济结构和产业布局，促进地区发展，同时，配合政府解决就业和社会保障等问题，起到“社会稳定器”的作用。

问题是，在同一经济组织体内，同时强调这两种功能，势必会出现冲突，结果

反而会造成国有资产经营公司的无所适从。本书认为，应当按照经营性国有资产所处领域不同，将国有资产经营公司分为两大类：对于竞争性领域的国有资产经营公司，应当以经济功能为其主要任务，保值增值是其首要目的；而对于非竞争性领域的国有资产经营公司，则应以社会功能为根本追求。

（二）“三级经营模式”对国有公司治理结构的特殊需求

在“政府—控股公司—被投资实体”这一经营模式中，国有资产经营公司和其控股的被投资实体虽同为国有公司，但由于所处层级不同，有着不同的功效。这点在上文已进行阐述。对于身处市场的普通国有公司来讲，其治理机制的设计与普通公司有诸多相似之处，但对于国有资产经营公司而言，由于其在该模式中特有的“桥梁”和“纽带”作用，对于治理机制自然有着不同的制度需求。这主要源于两点：

其一，国有资产经营公司必然直接关联于政府。由于国有资产经营公司是国有资本与市场机制对接的平台，是公法性的行政行为与私法性的商事行为转承的“桥梁”，因此，它必然“上”承接于政府（出资人代表）, “下”连接于企业实体。它与政府的连接方式，除授权经营外，主要就体现在公司治理机制上，如政府如何履行出资人代表的职能？董事会与政府这一出资人代表的关系如何界定？等等。

其二，国有资产经营公司必须独立于政府。本书之所以认可“三级经营模式”，就在于它可以在政府与市场之间形成一种“隔离带”。从理论上分析，这对于“政企分开”确实能起到积极作用。此时，国有资产经营公司被寄予厚望。尽管它的投资目的和资本结构决定了政府应对其有所控制，但是，如果控制过于严格，那么我们精心构造的这个“隔离带”势必异化为一堵“玻璃墙”，无法实现“政企分开”的初衷。因此，在认可政府对国有资产经营公司适度管理的前提下，应充分尊重国有资产经营公司的独立性，使其不受过多的行政“外部性控制”。