三、政府职能转变与深化机构改革研究

改革开放以来，为了应对经济发展、社会结构变迁、公众生活方式的急剧变化对政府结构与运行模式不断提出的新要求和挑战，中国政府大致每五年就会进行一轮机构改革。回顾1982年以来的七轮机构改革，最大启示之一，就是必须正确认识与协调好机构改革和转变政府职能之间的联动关系，有效发挥转变职能对机构改革的引领作用。因此，在加快转变政府职能与全面建设服务型政府的大背景下，深化、细化、具体化地考察政府职能与机构改革的“双向互动”关系，进而做到切实梳理问题、掌握规律、把握趋势，对推动机构改革具有重要意义。

（一）转变政府职能与机构改革的“双向互动”

政府机构本质上是为了履行政府职能的需要而设立的，政府职能也只有借助政府机构才能得以有效履行。政府职能范围的变化，必然要求原有的组织结构进行相应的变革。同时，也只有明确政府职能，才能据此对机构进行科学的调整和改革。

1．政府职能是机构设置的逻辑起点

现代政府理论的四维分析框架理论是本研究遵循的基本分析框架之一。具体而言，“四维”是指政府的职能、机构、体制和过程四个基本范畴，它们构成了对政府展开分析的四个基本切入点。

第一，对政府职能的研究，是整个现代政府理论研究的基石和逻辑起点。从根本上说，无论是哪个时代和国家，也无论是在哪种社会形态和政治制度下，政府的一切活动始终都围绕和服务于政府职能的有效履行。在实际政治生活中，一个国家对政府职能的理解和相关制度的安排，能够在“基本面”上决定其对于政府机构、政府体制、政府过程的总体设计；在理论上，围绕着“政府”的一系列重要概念，包括政府机构、政府体制、政府过程，也都是从对政府职能的种种理解规定中引申而来的。所以，对现代政府问题的研究和对政府理论的解释，也必然是从对政府职能的说明开始的。

第二，不同的政府职能，需要由相应的“机构”来承担。这也就从“政府职能”的环节中推演出了“政府机构”的环节。“机构”是解决国家和政府的职能“由谁做”、由谁来完成的问题。当然，“机构”是一个总的概念，其中包括“机构数”“官员人数”和“结构”。这三大要素在不同的国家以及同一个国家的不同历史时期，具体安排是不同的，这种差异是由特定国家在一定时期的资源配置方式以及政府职责、总人口、政府财政状况、城市化程度、意识形态等因素综合决定的。

第三，“政府机构”之间的关系一旦被确定下来，就形成了特定的“政府体制”。政府体制，就是通过宪法和法律确定下来的政府机构之间的关系，是指不同的政府机构依据一定的组织原则，通过承担相应的政府职责所形成的、具有特定的政治、法律关系的整体。各个国家，包括实行不同政治制度的国家，在政府的构成要素及其所担负的职责方面，其差异都有缩小的趋势。

第四，任何实际运行中的政府，都不仅是一种体制，而且是一个过程。与政府体制的板块式结构不同，政府过程是由一系列前后衔接或相伴而“行”的重要环节构成，具体包括“意见表达—意见综合—决策—施政”四大基本环节以及“监督”—“信息反馈”两大辅助环节。从逻辑上讲，政府体制是一系列政治关系的组合，但在现实生活中，政府体制则是一个生动的运行过程。也就是说，一旦以一定的体制组织起来的政府真正发挥作用时，它就成了“政府过程”。这也就从“政府体制”的环节中最后推演出了“政府过程”的环节。相应地，也就最终形成了作为对现代政府进行全面研究的四大基本维度，即职能研究、组织与机构研究、体制研究和过程研究。

从四维分析框架的分析路径出发，一个国家对政府职能的理解和相关制度安排，在“基本面”上决定着其对于政府机构、体制、过程的总体设计。考虑到政府职能在四维分析框架中的基础性地位，其转变和演进本身就可以被视为政府发展的基本外在表现和主要考量指标。因此，对于政府的研究应以对政府职能的研究作为基石和逻辑起点。这些内容，第一部分已有详细分析。基于此，对于政府机构改革的相关研究显然也应以政府职能定位的研究为逻辑起点：只有在明确把握不同时代、不同国家和不同层级政府职能定位的基础上，才有可能归纳出各个时期及政府机构改革的基本目标和指导理念，进而为后续研究奠定基础。具体来看，政府职能安排对于整个政府组织系统的影响作用可以归纳为三个方面：首先，科学地认识和确定政府职能，对建立合理的政府组织系统具有重要意义。要科学地认识和把握政府组织体系，必须明确政府应该管什么。换而言之，政府职能作为政府机构及其外围辅助组织设置的基本依据，在很大程度上决定了政府组织的设置、规模、层次、数量及运行方式。其次，科学地认识和确定政府职能，是改革政府组织系统的基本前提和主要依据。政府机构组织的变革必须围绕着政府职能这个中心，且以政府职能为基础。只有这样，才有可能科学地改革机构，建立起结构合理、功能齐全的政府组织体系。最后，科学地认识和确定政府职能，对实现政府管理过程的科学化也有重要的意义。政府管理活动是决策、组织、协调、控制等职能有序运行的过程，每项职能都是不可或缺的环节。对其中任何环节的疏忽，都将直接影响整个管理系统，导致行政功能紊乱。只有科学地认识和把握政府各项职能及其相互之间的关系，充分发挥其作用，才能在起始环节保证整个政府管理系统高效地运行。

2．转变政府职能是机构改革的主要依据

第一，转变政府职能是有效推动机构改革的前提和保证。政府机构设置的本质是根据其组织目标、职能范围在政府内部进行的分工。虽然影响机构设置的主客观因素十分复杂，但最主要、最直接的因素无疑是政府的职能配置。政府职能是动态的，它总是随着经济社会生活环境和要求的变化而变化。相比较而言，政府结构则会在一定时期内保持相对稳定。这样，随着政府职能的不断演变，机构与职能之间的矛盾或不适应逐渐积累并显性化，进而要求政府机构作出适时的调整和变革。

从职能与机构的关系出发，机构改革的基本目标可以概括为两个方面：一是合理配置机构和人员，二是推进转变政府职能，科学界定和合理划分政府纵向和横向间的权责权限。这实际上是一个问题的两个方面，既相互联系，又相互促进：机构改革侧重改革机构的外在形态，政府职能转变则侧重改进机构的内在内容，前者是组织保障，后者是关键内容。有效推进机构改革，应该注重定机构、定编制，去浮消肿，但更应明确定机构、定编制的客观依据是职能的科学界定和配置。总之，机构是履行职能的载体，职能是机构存在的基本依据，没有科学的职能配置，机构的合理设置和健康运转就失去了基础。

第二，转变职能始终是贯穿机构改革的一条主线。转变政府职能是机构改革的政治和技术基础，也是经济体制改革和行政管理体制改革的联结点。在逻辑上，政府机构作为政府职能的载体，其调整与政府职能的转变必然是紧密相联系的，应该把政府职能转变、人员及结构合理调整和机构改革有机地结合起来。政府职能不仅决定了政府机构的结构、功能、制度、工作任务、发展目标及人员的素质要求，而且从根本上决定了政府机构的变迁及其改革方向。没有科学、合理的职能，或者在其建构与发展中偏离、背离了本身固有的职能要求，政府机构就不可能有科学合理的规模与结构，也不可能具有旺盛的生命力。职能决定机构的一般性要求，内在地规定了机构改革必须以政府职能转变为前提和基础，牢牢抓住政府职能转变这个关键。

改革开放以来，通过七轮的改革，中国的机构改革取得了很大的成效。当然仍存在一些不适应新形势新任务的问题。究其原因，就在于没有始终紧紧把握转变政府职能这个核心问题，就机构改机构：在转变职能不到位的情况下，往往是调整了机构，但承担的职能却没有发生显著变化；削减了人员，部门职权却没有相应变化。最终使得部门职能与机构设置滋生新的矛盾，造成“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环局面。所以，只有依据经济社会发展的客观要求，科学界定和配置各层级政府、各部门机构的职能，在转变职能的基础上，合理配置机构和人员，才能从实质上推进机构改革。因此，政府职能转变的状况，是衡量机构改革成效最主要标准，它既是机构改革的前提，又是巩固改革成果的保证。

第三，成功的机构改革是职能整合与部门整合的统一。目前，中国各级政府职能配置的主要特点是“上下同构”，机构设置的主要特点是比较零碎，人员安排方面，特别是中央政府人员安排的基本特点则是领导职数相对多，专业人员相对不足。从以往的经验来看，机构改革的重点和难点在于精简“衙门”。解决这样的问题，推行大部门制是一种比较好的选择，近几年的改革实践也证明了这一点。大部门制，一方面要求政府机构的数量要少，但同时要求配备的人员要充足饱满。因此，成功实施大部门制的关键不在于部门的合并增减，而是政府职能的有机整合与统一。总之，合理的大部门制，是职能整合与部门整合的统一，并以政府职能整合为基础。同时，把政府职能转变和机构改革有效结合起来，同样有助于解决政府职责纵向配置上的“职责同构”问题。因为合理划分中央和地方政府的职责范围，最终也会表现在某些机构的调整变化。

需要特别指出的是，改革过程中应注重对转变政府职能和机构改革工作的分类、分层次指导。政府职能转变当然会涉及到不同层级的政府，但对于不同层级而言，政府职能转变的具体要求显然是不同的。例如，县级政府的职能转变，显然就不存在“放开微观抓宏观”的问题。

第四，设岗定编应立足于职能转变后的实际情况和现实需要。作为机构改革的主要环节，设岗定编是一项基本任务。因为机构的设置与取消、加强与削弱，既要受政府职能变化的制约，又要体现职能变化的需要，因此改革后的岗位设置、定编定员，必须由转变后的职能来决定。在以往的改革中，不时会出现为了争机构、争人员、争编制，人为增加工作职责的现象。这其中的一个重要原因就在于观念滞后，目光仍然仅盯着部门在职能转变前所担负的任务，忽略了机构改革与职能转变的一致性。因此，要积极引导各部门步调一致地按照新的社会经济条件下的政府职能定位，科学合理地确定必设机构，定职能、定岗位、定人员相统一，一次到位、不反复，使机构设置既规范有序，又满足实际需要。同时，也要注意运用法制手段，按照职能转变后的需要及时建规立制，以保证工作秩序，提高效率，巩固改革成果。当前，我们正在大力深化行政审批制度改革。简政放权、放管服改革的持续深化，必然涉及不同部门、不同层级政府的职能转变和调整，相应地，如何科学合理地调整机构、人员配置将成为要考虑的重要问题。

3．机构改革是转变政府职能的主要载体

机构改革是行政管理体制改革最为直接的表现形式。一方面，在制约行政管理体制改革的诸多变量中，政府的组织结构是最为重要的因素，组织结构形式的改革则至关重要；另一方面，政府的组织机构也是政府职能有效履行的基本物质载体，政府职能的转变与调整，必然要求组织机构也做出相应的适应性变化。也就是说，有效的机构改革是落实转变政府职能成果的基本保障。

第一，政府机构是政府职能的主要载体，有什么样的政府职能必须有相应的机构与之相适应，两者从长期看处于一种动态平衡之中。如前文所述，政府机构作为政府职能的载体，其设置和撤并与政府职能的变化密切相关。但是，不能忽视的是，政府职能作为一定的政府机构所显示出的功能与职责，其发挥程度如何主要取决于政府机构的现实运转情况。在实际的运行过程中，政府机构可能落后于政府职能，从而不适应发展需要，同样，也有可能新的政府职能已经明确，但是却没有机构去承担职能。例如在计划经济体制下，政府承担了大量的社会管理和服务事务，政府职能范围极为广泛。但是随着从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，之前很多为适应社会需求而履行的政府职能已经不复存在，但相应的政府机构却并未随之调整，甚至撤销。总之，机构改革的关键在于转变政府职能，反过来看，推进政府机构改革则为政府职能转变的有力组织保证。如果政府职能的转变没有与之相适应的机构作保障，那么转变政府职能的实际成效就难以得到切实的保障。转变政府职能要求政府机构进行配套改革，同时它也为政府机构改革提供了突破口和契机：一方面，如果政府内部机构林立重叠、职能交叉、相互扯皮、效率低下，必然严重制约政府职能的有效履行，制约社会经济的健康发展，在这种情况下对于政府机构的改革就势在必行；另一方面，政府机构改革只有以转变政府职能为中心，才能从根本上达到合理配置机构与人员、理顺关系、提高行政效率的目的。总之，政府职能是由政府机构的具体活动体现的，转变政府职能必须首先改革政府机构设置。

第二，强调机构改革作为转变政府职能的主要载体，也要防止转变政府职能囿于机构改革、难以突破原有体制羁绊的局面。转变政府职能作为一项具有全局性、引领性的系统工程，应始终引领政府机构改革。观察中国以往，特别是1998年之前的机构改革实践可以发现，机构改革一直是转变政府职能的切入点，历次转变政府职能基本都是随着机构改革提出并实施的。这一种改革思维模式所产生的主要负面影响就是转变政府职能容易局限于机构改革的范围，反而限制了转变政府职能的广度和深度，进而导致转变很难彻底进行。对此，一个可观察到的事实是：在以往的改革实践中，几乎每一次转变政府职能工作完成后，机构的设置都很难稳定下来，常常是在职能转变中整合的部门改革后又重新分开；在改革中被裁减的职能部门在改革后又重新设置，转变政府职能无法取得质的突破。

第三，转变政府职能与政府机构改革的“双向互动”是一个渐进的过程。尽管加快转变政府职能、推动机构改革是中国经济社会持续健康发展的重要推力，但不可能一蹴而就，不能盲目推进。政府职能总是随着经济社会生活的发展而变化，而作为政府职能载体的政府机构一经设立，则会在一定历史阶段内保持自己在结构、功能、制度、人员等层面的相对稳定性。于是，随着政府职能的不断发展变化，政府机构与政府职能逐渐出现了不适应、不匹配的问题，从开始时的相互适应发展到基本不适应到完全不适应，直至矛盾尖锐。至此，就必然要求进行机构改革，使作为载体的政府机构作出相应的调整和变化，以调和不断加剧的矛盾冲突，实现新的适应。由此可见，政府机构总是要围绕政府职能这根主轴上下波动，职能变化到一定程度，必然要引起机构改革。因此，政府职能转变与机构改革的过程实际上就是一种矛盾运动的过程，这种矛盾运动的政府基本规律，就是政府职能与经济社会之间以及政府机构与政府职能之间平衡与不平衡的对立统一规律。

（二）改革开放以来机构改革的演进历程及发展逻辑

“改革”“发展”“稳定”始终是贯穿于中国改革开放事业的基本价值目标，对1978年以来的几乎所有重要决策都发挥了积极的引领作用。这种引领作用体现在机构改革上，就表现为改革的三个基本逻辑导向，即组织逻辑、职能逻辑、政治逻辑。组织逻辑是指机构人员与编制的合理化，职能逻辑是指政府职能职责配置的合理化，政治逻辑的基本目标可以概括为在维护稳定的基础上谋求改革和发展。组织逻辑与职能逻辑更多的是“改革”和“发展”在机构改革中的投影，而政治逻辑则是“稳定”的直接反映。回顾以往七轮机构改革可以发现，上述三个逻辑导向在多数情况下构成了机构改革的动力和突破口，但在个别情况下也可能成为改革的阻力。具体分析这三个逻辑导向，将有助于更加全面深入地理解机构改革乃至整个行政管理体制改革过程。

1．组织逻辑：人员与编制的合理化

从组织、职能和政治三个基本的逻辑导向出发，可以将中国已经进行了的七轮机构改革大致划分为前半程和后半程两个阶段。组织逻辑在改革的前半程（1982年、1988年、1993年）居于主导地位，这一阶段，机构改革的内容多停留在技术层面，注重政府组织机构本身的结构与数量调整，基本目标是精简机构。在改革的后半程（1998年、2003年、2008年、2013年），职能逻辑成为改革的主要导向，推动政府职能转变成为机构改革的核心内容。相应地，调整政府与市场、政府与社会的关系，理顺不同层级政府之间的关系，推动服务型政府建设等重要任务先后成为机构改革的阶段性目标。同时，在机构改革的上述两个阶段，政治逻辑始终贯穿其中，在改革、发展与稳定之间发挥着重要的协调作用，保障机构改革的稳步推进。

第一，1982年机构改革。20世纪80年代初，百废待兴，改革开放事业刚刚步入正轨。一方面，为了解决“文革”的各种历史遗留问题，很多在“文革”中受到冲击迫害的干部被重新恢复安排工作；另一方面，很多在“文革”期间被撤销的部门恢复，同时又增设了一些新的机构。从1976—1981年，国务院的工作部门从52个增加到100个，地方各级政府的机构编制也随之增加。在这种情况下，机构、人员臃肿，运转协调失灵，工作效率低下，人浮于事等问题开始全面显现，改革就成为必然。对此，邓小平同志曾作出全面而准确的论述：“精简机构是一场革命。如果不搞这场革命，让党和国家的组织继续目前这样机构膨肿、职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况，这是不可能得到人民赞同的……按中央这一级来说，要精简三分之一。……当然，不完全是干部，还有一般服务人员、工作人员也可以减少。……中央直属机关的方案不够具体，可能减的人还少了。……部委的精简现在就可以着手。最好先搞一两个部门，有些什么典型经验，有些什么反应，有些什么问题，跟大家见面，这样别的部门进行起来就心中有数，事情好办。……国务院机构缩小，部委的权力就要加大，部委又要加大企业、事业单位的权力。”

1981年12月，国务院开始着手筹备此次机构改革。1982年3月，五届全国人大常委会第二十二次会议通过了《关于国务院机构改革问题的决议》。这次改革明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职。之后，国务院率先进行改革，省地（市）县乡随后逐级推进，整个改革历时约3年。通过改革，国务院工作部门（包括部委、直属机构和办事机构）由100个精简到61个，人员编制缩减约25 %，从原来的5.1万人减为3万人。领导职数减少67%，并取消了领导干部终身制。

总体来看，这次改革的主要着力点是精简机构和人员，提高组织效率和工作效率是改革的核心动力，组织逻辑成为改革的基本引领。但此次改革尚未开始关注到政府职能问题，更没有将转变政府职能与机构改革有效结合起来，也没有触动高度集中的计划经济管理体制。在改革过程中，组织逻辑的作用十分明显，政治阻力很小：一方面因为方法得当，对老干部的利益给予了尽可能的照顾，减少了阻力，另一方面也得益于老干部高度的政治觉悟。回顾历史看，职能逻辑某种程度上反而成为了改革的阻力，这主要是因为当时整个经济还是计划经济，部级机构精简，但职能不变，并且随着经济的恢复发展，越来越繁杂，这很难让机构真正精简下来。事实也证明，在此次改革中被精简掉的一些机构很快又重新恢复起来。

第二，1988年机构改革。如前文所述，由于1982年机构改革未能将转变政府职能与机构改革有效结合起来，改革实际上并未深入，导致机构和人员编制的反弹非常明显。当时，经济体制已经开始转轨，物资部门和流通部门开始通过双轨制改革逐步进入市场化阶段，这为机构精简提供了职能转变的空间。在这样的背景下，新一轮的机构改革开始再次提上日程。1984年，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出了此次机构改革的要点，即按照精简、统一、效能的原则，改革“组织机构”，改造“机关作风”，扫除“机构重叠、人浮于事、职责不明、互相扯皮的官僚主义积弊”。

1988年4月，七届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》，正式启动了新一轮的机构改革。随着实践和相关理论研究工作的深入，此次改革已经认识到了转变政府职能与机构改革的内在联系，首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”，改革的基本目标被定位为理顺关系、转变职能、精简机构、提高效率，并着手建立公务员制度。同时，强调政府的经济管理部门要从直接管理为主逐步转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。

整体来看，1988年的机构改革表现出两个明显的特点：一是首次提出了转变政府职能的要求，强调机构改革要自觉与经济体制改革结合起来，经济改革与组织人员精简一样，成为机构改革的主要手段；二是明确把机构改革作为政治体制改革的重要组成部分，强调坚持党政分开的原则。通过改革，国务院部委由原来的45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个，人员编制比原来减少了9700多人。此外，国务院在调整和减少专业经济管理部门方面也取得了明显的进展：撤销国家计委和国家经委，组建新的国家计委；撤销煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部；撤销国家机械工业委员会和电子工业部，成立机械电子工业部；撤销劳动人事部，建立国家人事部，组建劳动部；撤销国家物资局，组建物资部；撤销城乡建设环境保护部，组建建设部；撤销航空工业部、航天工业部，组建航空航天工业部；撤销水利电力部，组建水利部；撤销隶属于原国家经委的国家计量局、国家标准局以及原国家经委质量局，设立国家技术监督局。

1988年的政府机构改革是在推动政治体制改革、深化经济体制改革的大背景下进行的，其突出历史贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。然而，虽然此次改革强调将转变政府职能作为改革的主要出发点，但在市场经济依然十分不成熟的整体环境下，职能逻辑的导向作用实际上是比较有限的。从改革的实际成效来看，更多仍然停留在精简机构的层面，改革对转变政府职能的推动作用也非常有限。也就是说，组织逻辑对改革的引导作用依然要大于职能逻辑。此外，由于当时“治理经济环境、整顿经济秩序”的需要，以及1989年的政治风波，原定的地方政府机构改革也没有推进。

第三，1993年机构改革。1992年10月召开的党的十四大首次明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，政府职能随之开始朝着市场经济方向全面转变。用市场经济取代有计划的商品经济，是一个实质性的转变，涉及经济基础和上层建筑诸多领域，需要有一系列相应的体制改革和政策调整。建立市场经济体制的一个重要改革任务就是要减少、压缩直至撤销专业经济部门。因此，形成于计划经济时期的组织机构，就成为了加快转变政府职能的主要障碍。在这种情况下，为了加快转变政府职能，进一步理顺关系，对政府机构进行相应的改革就成为现实需要。

1993年3月，八届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。此次国务院机构改革方案的基本目标可以概括为三点：一是通过机构改革加快转变政府职能，强调综合经济部门将工作重点转移到宏观经济管理，而专业经济部门的职能则主要是规划、协调、服务和监督；二是理顺关系，特别是理顺综合经济部门之间以及综合经济部门与专业经济部门之间的关系，合理划分职责权限，避免交叉重复；三是精简机构与人员。通过改革，国务院组成部门、直属机构从原来的86个减少到59个，人员减少20%。国务院直属机构由19个调整为13个，办事机构由9个调整为5个，国务院直属事业单位调整为8个。同时，不再设置部委归口管理的国家局。此外，新设了国务院台湾事务办公室、国务院新闻办公室。

随后开展的地方政府机构改革在目标方面，基本与国务院改革方案保持一致。一是转变政府职能，通过改革弱化微观管理职能，减少具体审批事务，落实政企分开；二是理顺政府纵向与横向部门关系，特别是理顺省与副省级市的关系；三是精简、规范机构设置；四是核定编制，精简人员，将省、市、县划分为大、中、小三类，同时参照各地的编制基数，合理确定编制总额。通过改革，省、自治区党政机构平均减少了13个左右，直辖市党政机构平均减少24个左右，市（地）县政府机构也都有了较大幅度的精简。

整体来看，这次机构改革最主要的特点，也是其主要历史贡献，就是首次明确了机构改革要以适应社会主义市场经济体制的需要为目标。因此，在改革的初期，职能逻辑对改革的导向作用已经可以做到与组织逻辑齐头并进。但在当时的发展阶段，市场经济体制的制度安排不可能快速到位，所以成果实际上是有限的。从改革后的机构设置来看，专业经济管理部门合并、撤销的少，保留、增加的多。如机械电子部合并本来是1988年改革的一个阶段性成果，1993年改革时又被拆分为成两个部：机械部和信息产业部；能源部本来是在1988年撤销了三个专业经济部门的基础上建立的，1993年的改革又撤销了能源部，设立了电力部和煤炭部。

作为机构改革本身而言，此次改革反映出的三个方面特征值得重视：一是规范了改革的范围，首次提出改革范围是包括党委、人大、政府、政协在内的完整的机构改革方案；二是规范了改革的内容，主要是转变政府职能、理顺关系、精兵简政；三是规范了改革工作的程序，即首先由党的代表大会提出改革任务，再由中央全会审议讨论改革方案，最后由全国人大一次会议审议批准国务院机构改革方案。

2．职能逻辑：职能职责的合理化

第一，1998年机构改革。在1982年、1988年和1993年的三轮改革中，组织逻辑的导向作用一直处在职能逻辑与政治逻辑的前面。然而随着实践的深入和理论的深化，尤其是1993年改革过程中所面临的种种困难，实务界和理论界开始认识到了转变政府职能在机构改革中的地位：要进一步推进改革，重点应放在转变政府职能方面，强调转变政府职能对于机构改革的引领作用，以及通过机构改革推动政府职能转变，并在政府职能转变的同时适时启动政治体制改革。特别是1997年，随着市场经济体制建设的快速推进和国有企业改革的深入，计划经济时期形成的组织机构格局对改革大局的阻碍作用进一步凸显，成为了进一步转变政府职能和深化改革开放的主要障碍。这就使得职能逻辑的导向作用在此次改革后期的引导作用被打了较大的折扣。在这种情况下，机构改革被提上了日程。

1998年3月，九届全国人大批准了《国务院机构改革方案》。此次国务院机构改革遵循了四个原则：一是按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；二是按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；三是按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制；四是按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。改革的目标则概括为建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。

根据改革方案，国务院撤销了15个部、委，新组建了4个部、委，此外还对3个部、委作了更名。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门由原来的40个减少到29个。通过这次改革，大多数经济部门都归并到经贸委，成为经贸委管理的若干个国家局，集中等于弱化，这些国家局带有明显的过渡色彩。此后经过3年时间的过渡，到2001年，9个国家局中有7个先后被撤销。

在国务院机构改革大刀阔斧进行的同时，地方机构改革也于1999年开始依次推进，并于2002年基本完成。概括来看，此次机构改革的特点主要表现为：一是强调通过改革推动转变政府职能。具体措施方面，政府机关被禁止举办经济实体，解除政府主管部门与国有企业的行政隶属关系，落实企业经营自主权。二是调整政府机构设置，加强发展计划、经济贸易、财政部门和执法监管部门，同时，撤销工业、商业、物资管理部门，行政性公司则按照政企分开、公平竞争、自主经营的要求进行改组。三是调整地方建制，全面推广地市合并，实行市领导县体制。四是精简人员编制，省级政府机关人员编制精简50%左右，市、县和乡政府行政编制平均精简20%。通过精简，全国各级党政机关人员共精简行政编制115万名，市县乡清退超编人员约43万人。

总体来看，职能逻辑与组织逻辑的导向作用在此次机构改革中交叉并进，首先是转变政府职能取得了突破进展，然后再将转变政府职能的成果服务应用于机构和人员编制合理配置的组织逻辑。各层级政府，特别是国务院通过强有力的手段，排除各种干扰和部门利益的阻力，雷厉风行地进行机构撤并，铲除了计划经济利益集团的组织基础，从而为政府职能转变提供了广阔的空间。其突出体现的是撤销了几乎所有的工业专业经济部门，政企不分的组织基础在很大程度上得以消除，到目前，我们都还在享受这次改革的成果。

第二，2003年机构改革。在加入WTO的大背景下，为解决1998年机构改革的部分遗留问题，进一步转变政府职能，2003年开展了新一轮的机构改革。2003年3月，十届全国人大一次会议批准了《国务院机构改革方案》。按照方案，此次国务院机构改革的主要任务有六个方面：一是深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会；二是完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会；三是健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会；四是继续推进流通体制改革，组建商务部；五是加强食品安全和安全生产监管体系建设，组建国务院直属机构国家食品药品监督管理局；六是加强人口发展战略研究，推动人口与计划生育工作的综合协调，将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。

2003年机构改革的主要贡献在于抓住了当时经济社会发展的突出问题，进一步推动了政府职能转变。在1998年改革中没有解决的部分遗留问题在这次改革中得到了解决，如对外贸易经济合作部，1998年因东亚经济危机而保留，此次被撤销，和经贸委的一部分组成商务部。国家发展计划委员会改组为国家发展与改革委员会。后来的实践也证明，此次改革成为我国机构改革，特别是中央政府层面机构改革的重要转折：即从量的要求转向质的突破；从表面层次转向深层次的改革。

此次改革虽然不是一次全面的改革，也没有对机构和人员精简提出具体的数量指标，而是抓住重点，加强宏观调控和执法监管部门，解决行政管理体制中始终存在的一些突出矛盾和问题，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。之所以如此，主要原因是在当时的条件下，组织效率的提升空间已经十分有限，组织逻辑对改革的导向作用也相应下降。因此，推动改革继续深入的动力只能是职能逻辑，有待于转变政府职能与机构改革更有效的“双向互动”。而在当时的环境下，期待加快转变政府职能，主要取决于进一步解决国有企业存在的种种问题，以及如何完善证券市场、金融市场等。在市场机制仍不够完善的情况下，广泛的行政监督无法马上淡出，公共服务部门的改革也刚刚开始，立法和司法部门发展不充分，无法替代国务院对行政部门比较独立的直属局进行有效的立法和司法监督。

第三，2008年的机构改革。经过多轮改革，特别是1998年和2003年以职能逻辑为主要导向的改革，各级政府的经济职能转变取得实质性突破，编制管理逐步规范，体制机制基本适应了经济社会发展的需要。然而，面对经济社会发展变化的新局面，行政管理领域也暴露出一些不适应的方面，有些问题还比较突出。

一是在政府履职的过程中，还存在“过多”与“过少”相交错的局面。一方面，职能转变尚未到位，直接干预微观经济活动的现象仍然较多，行政审批事项偏多；另一方面，有些该由政府负责的工作没有到位，社会管理和公共服务职能还比较薄弱。

二是在组织机构和权责配置方面，存在横向“政出多门”和纵向“职责同构”的双重问题。同级政府部门之间，机构权限交叉、机构重叠、权责脱节问题比较突出，不同层级政府之间，上下对口，层层共管，权责不清。这些不仅制约行政效能的提升，而且也在一定程度上影响到政府的信誉。

三是在职位设置与人员编制方面，存在领导职数相对过多与专业人员相对不足的矛盾。“官多兵少”现象突出，形成领导职数过多与专业人员数量过少的不合理结构，突出表现在各层级部门中，“分管型”副职设置过多，人为增加了行政层级。这在某种程度上助长了官僚主义和衙门作风，也是造成办事效率低下的重要原因。

2008年的机构改革，正是针对行政管理体制中存在的上述突出问题提出的，探索大部门制改革是这次改革的突出特点。所谓“大部门制”，是指把政府内部相同或相近的职责加以整合，归入一个部门为主管理，其他有关部门协调配合，或是把职责相同、相近的机构归并成一个较大的部门，以最大限度地避免职责交叉、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。完整、准确地理解大部门制，需要注意以下几个问题：

一是完整的大部门制，不局限于中央政府，而是要体现在各个层级的政府组织结构中。探索推行大部门制，不仅要在中央层面展开，地方政府乃至事业单位，都应适时推动，从而彻底解决机构设置方面“上下对口”“左右对齐”的问题。

二是大部门制的核心是职能整合与部门整合的统一，并以职能整合为基础。大部门制改革，不是仅仅片面追求机构合并与削减，而是在整合政府职能的基础上，为确保相同和相近职能的有机统一，而相应设置较大部门进行综合管理。当然，大部门的构建不能片面追求“大而全”，将不同性质乃至相互冲突的职能简单地合并，来组建形式上的“大”部门，显然也是不可取的。

三是高效的大部门制需要兼顾“部门外”和“部门内”两个方面。在探索改革过程中，不仅需要在根据有机统一原则整合相关职能的基础上，调整设置相应的统一部门，同时也要同等重视新成立的部门内部的权责、机构、编制的科学合理配置，从而使部门不是简单地从规模上表现为“大”，而应形成保证职能有机统一行使的有效的部门内部治理结构。

四是大部门制应在职能有机统一的基础上坚持权责一致的原则。在对性质相同或相近的政府职能予以调整的基础上，部门权限的调整和扩充是必然的。现代的大部门，不仅要尽可能实现职能、权限的完整和统一，更要求职权与责任的充分对应。部门的充分授权与严格问责是现代大部门制的应有之义。就此而言，成功的大部门制改革不该也不会造成传统的“部门专权”现象。

在党的十七大，大部门制改革的基本目标就已经被确定，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”随后在2008年3月，十一届全国人大一次会议通过《国务院机构改革方案》中，大部门制改革正式成为本轮机构改革的体制和机制创新之举。其后，作为国务院机构改革的中心环节和大部门制改革探索的具体部署，新一届国务院所属部门的组建和“三定”规定工作即行展开。从2008年3月23日到6月29日，新组建的几个大部门，即交通运输部、环境保护部、人力资源与社会保障部、工业与信息化部先后挂牌运作。2008年6月25日，国务院常务会议审议通过了部分国务院组成部门、直属机构和部委管理国家局的主要职责、内设机构和人员编制规定并付诸实施。之后，国务院所属部门的“三定”规定陆续对外公布并正式实施。就此，大部门制改革在中央政府层面的探索与实施的阶段性任务初步完成，国务院机构改革方案和各部门的“三定”规定所确定的机构调整与职能整合也已到位，改革的成效逐步显现。

此后，与中央政府层面改革的深入展开相适应，地方政府机构改革也开始启动，而且一些地方结合自身实际，提出了一些新的改革举措，进一步丰富了改革内容。比如上海市就率先提出了将政府机构调整与党委工作机构的调整相结合的新思路，从而将政府机构改革同党务部门改革相结合，将行政管理体制和更广泛的政治体制改革联系起来。

回顾和考察大部门制改革的过程，可以发现，大部门制改革的探索和实行，基本呈现出一种总体设计、配套推进的特色布局。

一是坚持以转变与优化政府职能为改革基础。此次机构改革，虽然从数量上看，国务院的组成部门仅从28个调整为27个，但在改革的具体实施过程中，不仅按照职能有机统一的原则新组建了交通运输部等5大部门，而且把促进政府职能转变确定为所有部门“三定”规定工作的核心，职能优化工作涉及了所有部门。从已经公布的各部门“三定”规定内容看，无论是新组建或调整变动的部门，还是机构未作调整的部门，都将职能转变作为首要任务，在对既有职能进行逐一梳理后，把政府部门不该管的事项转移出去，把该由政府管理的事项厘清楚并予以完善。

二是将厘清权责关系作为改革的核心。大部门制的具体实施，并非简单地合并几个部门为一个大部门就能实现，而是要求厘清不同部门之间的权责关系，进而达到克服职责交叉和权责脱节的弊端。在国务院的“三定”规定工作中，一方面，在依照职能有机统一原则组建新部门的同时，坚持一件事情原则上由一个部门负责，以解决职责交叉问题。另一方面，对于确需多个部门管理的事项，则明确牵头部门，分清主次责任。比如，在食品安全监管方面，明确卫生部负责食品安全的综合协调，国家工商总局、质检总局、食品药品监督管理局等部门各负其责。在2008年9月发生“三鹿奶粉”事件后，国务院立即成立了由卫生部牵头的领导小组解决问题，总体上看，应对较为有力。同时，本次改革也进一步推动了部门间协调配合机制的建立健全，强化部际联席会议等协调机制，并在此基础上调整和控制了国务院议事协调机构的设置。比如，为适应部门重组和完善部际协调机制的新情况，撤销了25个原有的国务院议事协调机构。通过上述改革举措，政府部门各自的职权明确了、责任清晰了，实现了部门间协调有力。

三是强调部际整合与“部内优化”并举。探索实行大部门制改革，不仅需要在职能优化的基础上调整和重组部门，明确权责和厘清关系，同时需要高度重视部门内部的权责、机构和编制的科学和合理配置，不走简单的合并之路。否则，原来存在的部门间的职责冲突就有可能演化为部门内设机构之间的冲突，职责交叉问题依然存在。在这次国务院机构改革过程中，对于各个部门的内设机构，也同时强调适应部门职能转变的要求，优化结构，内部整合，精干设置。新组建或调整变动的部门、有关司局随职责相应划转，并按照改革要求重新整合，进一步突出工作重点。机构未作调整的部门，对内设机构也进行了优化整合，同时适应新形势新任务的需要，按照全面正确履行职能的原则，加强重点业务司局，加强社会管理和公共服务。例如，新组建的人力资源和社会保障部，就按照减少职能交叉、坚持“一事一司”（局）负责的原则，对原有两部的7个部门进行了整合，对职能相近、业务交叉的5个司局进行了重新整合，并增设了农民工工作司、调解仲裁管理司、劳动监察局等，以更好地解决群众的切身利益问题。在编制方面，本次改革，在原有编制总量未被突破的前提下，按照“人随事走”的原则，部门之间以及部门内设机构之间的编制也相应进行了调整和优化，有增有减。

当然，每一项改革都是有其限度的。在合理评价大部门制改革积极成效的同时，还应清醒地认识到大部门制改革的限度，不能盲目乐观，过高期待这一改革的效果。作为决定改革最终能否成功和全面改革向前推进的标志，包括行政管理体制改革在内的政治体制改革，不可能一蹴而就。大部门制改革的推行，也同样需要逐步展开，适时推进。大部门制改革主要是针对“机构重叠、政出多门、权责脱节”等突出问题而提出的，其成功的推进必然先对减少和克服上述问题发挥直接作用，并对推动行政系统内的政府横向和纵向间关系的重构与优化产生积极影响。但需要认识到的是，现存的行政体制的结构性问题，包括政府职能错位、条块分割、政治上的高度集中与管理上的过度分散等问题，都有赖于行政体制领域深层次、多方面的改革措施的配套协调展开。进一步来讲，就是在以“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”四个方面为着力点的行政体制改革的总体布局之中，大部门制改革也主要体现为“优化结构”这一个方面，并不能完全涵盖改革的全部。

从其他国家行政改革的经验来看，在职能和任务整合的基础上探索实行大部门制是克服行政管理体制中的职责交叉和部门主义倾向的有效途径之一。作为一项制度创新的改革举措，在中央政府层面，大部门制的正式确立和有效运作，对行政管理体制的完善和服务型政府的建设将起到积极的推动作用。同时，着眼于2020年建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的目标，也应看到，在中央政府层面，截至目前的大部门制改革，仍处于起步阶段，职能调整和部门整合的任务仍然很重。在总结既有改革经验的基础上，大部门制改革可以进一步深化并在其他政府职能领域适时推进。

第四，2013年机构改革。按照党的十八大提出的深化行政管理体制改革总体思路，十二届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，启动了第七轮机构改革。总体来看，此次改革坚持精简、统一、效能原则，以职能转变为核心，以渐进整合式改革为抓手，从“精兵简政”转向“简政放权”，从“精简机构”转向“职能转变”“深化行政管理体制改革”“完善制度机制”，从“直接管理、微观管理”转向“间接管理、宏观调控”，推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，从“规模控制型”改革转向“结构优化型”改革，从“单项推进”转向“顶层设计”“总体规划”，着力构建面向市场、企业和社会、全面正确履行政府职能的组织框架。

一是机构整合，大部门制轮廓初步成型。

总体上看，2013年国务院机构改革是在过去改革基础上的一次渐进式整合。改革加大了机构整合力度，重在解决部门职权分化、行政管辖权与公共管理之间边界关系模糊、横向联系加强以及由于政策和管理“碎片化”所导致的行政能力“软化”和功能失调问题，稳步推进大部门制改革。方案强调“这次国务院机构改革，重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构”。

具体看，此次改革推动实行铁路政企分开，不再保留铁道部，将铁道部的行政管理职责一部分并入交通运输部，一部分纳入新成立的交通运输部管理的国家铁路局，构建大交通运输管理与服务体系。同时，整合铁道部的企业职责，组建中国铁路总公司；将卫生部、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。把卫生和计划生育两个部门合并，充分利用两个体系的资源，解决老百姓看病不方便、医疗机构服务不到位的问题。将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局，目的是整合行政资源，减少职责交叉，改变了以往食品安全的分段监管体制，提高食品药品安全监管效率。保留国务院食品安全委员会，便于国家食品药品监督管理总局借助这个跨部门协调机制与相关部门共同研究协调解决本领域的重大问题。将国家新闻出版总署、国家广播电影电视总局的职责整合，组建国家新闻出版广电总局。为推进海上统一执法，提高执法效能，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。为统筹推进能源发展和改革，加强能源监督管理，将现国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。同时，整合业务相同或相近的检验、检测、认证机构，解决机构分散、活力不强的问题。

这次改革再次以大部门制为整合手段，构造整体化行政组织系统。通过改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门为25个。

二是职能整合，更加突出职能转变的核心地位。

党的十七大对“大部门体制”改革是这样表述的：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”也就是说，职能整合是机构整合的前提。职能整合的目的是通过健全部门职责体系，解决部门职责交叉和冲突问题。此次机构改革方案强调“政府职能转变是深化行政管理体制改革的核心。转变国务院机构职能，必须处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系。深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，做到该取消的必须取消，该下放的必须下放，该整合的必须整合”。

政府职能转变的重要前提是政府系统内部不同部门之间职能的科学配置和分工合作。所以，职能转变包括横向层面政府部门间职能调整或划转，政府减少在市场、社会等领域的职能，以及纵向上中央向地方下放权力。政府职能转变的第一步就是厘清部门职责边界，加大部门职能整合力度，“合并同类项”，减少部门之间职责重叠和相互扯皮问题。方案提出“减少部门职责交叉和分散。最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责，理顺部门职责关系”。比如，这次改革将国家人口和计划生育委员会的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会。整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责等，分别由一个部门承担。

在解决行政系统内不同部门间的职能整合后，政府职能转变的第二步就要重点解决如何向市场、企业和社会转移政府不该管、管不好的职能，以及中央向地方下放有助于充分调动地方积极性的政府职能。方案提出了五个方面的“放权”，包括减少和下放投资审批事项，减少和下放生产经营活动审批事项，减少资质许可和认定，减少专项转移支付和收费，减少部门职责交叉和分散。这实际上是政府向市场、社会、企业放权以及中央向地方放权，以充分挖掘和发挥市场机制、社会力量和地方政府在公共治理中的作用，构建中央与地方、政府与市场组织和社会组织相协调的公共治理结构。此次改革强调中央与地方的协同整合，完善国务院行政一体化宏观调控体系。方案提出“必须理顺中央与地方的关系”，在提出“大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目”和下放项目审批权、资金分配权时，提出“加强财政、审计监督”，以确保中央政府宏观调控的权威性与有效性、公共治理结构的整体性以及整个社会的协同发展。方案特别强调“完善宏观调控体系，强化宏观调控措施的权威性和有效性，维护法制统一、政令畅通。消除地区封锁，打破行业垄断，维护全国市场的统一开放、公平诚信、竞争有序”。可见，政府与市场、企业、社会的关系以及中央与地方的关系都将在这场简政放权改革中得到再造。

三是流程整合，推动机制创新和部门协同。

机构整合和职能整合，无法解决职责交叉重叠的所有问题，还必须注重配套制度和机制设计，通过优化政策过程、改进行政流程，通过多部门协作提升整体治理效率。李克强总理在新一届国务院第一次全体会议上就强调“锐意改革形成长效机制，要注重发挥体制机制的作用；把有限的钱花在建机制、增效益上”。“持续发展经济、不断改善民生、促进社会公正”，这“三大目标”的顺利实现，需要更加注重制度机制创新驱动，注重基础性制度机制资源的战略性整体性开发。因而，除机构整合和职能整合外，还需要国务院各部门政策过程的有机整合和跨部门协同配合。

方案提出“注重完善制度机制，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系”。方案中“关于国务院机构职能转变”部分提出了多项改革重点，最后五项都强调制度建设，提出改革工商登记制度和社会组织管理制度，改善和加强宏观管理，加强基础性制度建设，完善依法行政的制度等。在政府向市场、企业、社会组织转移职能，以及中央向地方下放和减少行政审批事项过程中，中央必须加强对市场、企业、社会以及地方政府的监督，强化中央政府的宏观调控能力。方案强调“改善和加强宏观管理。强化发展规划制订、经济发展趋势研判、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能”。要构建合理的制度结构，把逐渐转移到市场、企业、社会以及地方政府的职能和资源置于中央的宏观管理体系中，实现“整合型公共治理”。

方案特别提出“加强基础性制度建设。推进国务院组织机构、职能配置、运行方式法治化”。基础性制度建设的具体内容，包括加强政务诚信制度建设，建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度，建立不动产统一登记制度，加强技术标准体系建设，完善信息网络、金融账户等实名登记制度和现金管理制度等。

四是技术整合，加快政务服务信息化平台整合。

在信息时代，信息通信技术成为一种战略工具，并被整合进政府改革的总体战略中，在政府管理创新中发挥重要作用。1999年1月，中国“政府上网工程”启动，标志着电子政务在我国正式启动。在政府管理中推广应用电子政务，不仅促进了政务资源的整合和共享，而且推动了部门业务流程再造和政府组织结构变革，推动了网络化政府和透明政府的发展。2006年1月，中央人民政府门户网站正式开通，这是国务院及各部门，各省、自治区、直辖市人民政府在国际互联网上发布政府信息和提供在线公共服务的综合平台，实现了国务院各部门政务资源的信息化集成整合。2007年4月，《中华人民共和国政府信息公开条例》出台，通过立法解决部门间信息互通、资源共享的瓶颈问题，促进跨部门信息资源整合。利用互联网平台，通过相关法律制度、技术创新和组织管理变革的有机融合，这对于国务院行政系统乃至各级地方政府都是一个全面的效率提升。

方案提出“整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台；推动建立统一的信用信息平台，逐步纳入金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息”。这次改革加大了政务服务信息化平台整合力度，把分散的政务服务平台整合起来，建立起整体化、网络化、“一站式”公共服务平台。从这个意义讲，这是一次信息化驱动的整合式改革。

3．政治逻辑：在稳定基础上谋发展

“没有稳定的政治和社会环境，一切都无从谈起。”稳定是发展和改革的前提，发展和改革必须有稳定的政治和社会环境，这是中国付出了巨大代价之后才取得的基本共识。今天中国的改革正处在关键阶段，机遇与挑战并存，如何实现改革、发展、稳定新的有机统一，是必须解决的战略性课题。实际上，从宏观到微观，从中央到地方，各个层面，每个组织，只要存在改革、发展、稳定问题，那么就都有一个将三者有机统一起来的问题。因为任何组织、部门或地区都是国家发展大系统的一个组成部分，而国家的发展则是建立在每个部分创造性的充分展现之上的。因此，实现改革、发展、稳定新的统一，对于每一个组织、部门和地区都是一个实实在在的课题。

稳定状态分为两个层面。一种是静态的稳定。这种状态只是表面上的稳定，但却可能蕴藏着深层次的不稳定因素。因为在这种状态下，利益群体和个体的偏好诉求无法或者不愿通过合法的渠道进行表达，各种社会矛盾亦得不到有效释放，内在已经在孕育着不稳定因素。与静态的稳定相对应的是动态或者说制度性的稳定，是一种比较理想的稳定状态。因为在动态的稳定状态下，利益主体与制度体系之间存在良好沟通，意见表达的渠道比较顺畅且趋于多样化，各类利益主体的各种诉求能够得到及时的反应和有效的回馈。同时，各利益主体也普遍认可制度体制本身的有效性。这样，虽然表面上看社会矛盾可能比较突出，但却多半不会像静态稳定状态下那样日积月累，最终演化为危险的失控状态。

中国改革开放事业需要构造一种动态的稳定：既强调在维护稳定的基础上谋求改革和发展，又要努力通过不断的改革发展来保障长久的稳定。如前文所述，组织逻辑与职能逻辑更多的是改革、发展导向在机构改革工作中的投影，政治逻辑则是稳定导向的直接反映。回顾改革开放以来的历次机构改革，政治逻辑总体上对改革事业发挥了重要的保障作用，对机构改革的平稳推进起到了积极的影响。但也不能否认，在改革的某些关节点上，若过于强调“稳定”，很可能成为改革推进的阻力，使得改革缩手缩脚，甚至是停滞不前。在这种情况下，就需要高层决策层下决心突破阻力，以保证改革的继续推进。例如1998年的机构改革，由于改革的力度大，精简的机构和人员规模大，必然会面临前所未有的各种阻力。如果仅从维护“稳定”的角度出发，1998年的改革可能会半途而废，草草收场。但当时的决策层并没有被“稳定”因素所羁绊，而是通过强力手段扫除各种改革阻力，最终使改革取得了丰硕的成果。

当然，当社会稳定遭遇严重挑战的情况下，职能逻辑与组织逻辑对机构改革的引导作用也不得不让位于政治逻辑，否则就可能会危及整个改革开放事业。例如1988年的机构改革，受1989年政治风波的影响，为维护社会稳定，原定的地方机构改革最终没有推行。

此外，通过有效的前期工作，也可能有效化解一些潜在的阻力，从而减小政治逻辑对改革可能造成的阻碍。例如，1982年机构改革的基本目标是精简机构和人员，同时推动干部年轻化。正常情况下，很可能会面临较大的阻力。但由于工作方法得当，对老干部的利益给予了尽可能的照顾，同时也受益于老干部的高度的政治觉悟，改革的阻力大大减小，最终顺利完成。

结合前文的分析，经过多次改革，组织逻辑的导向作用已经比较有限，职能逻辑成为改革的主要导向。在以组织逻辑为主要导向的改革中，因为往往会大量精简人员，被裁汰者难免会有一些情绪，严重的时候可能聚集成一种群体效应，并形成对社会稳定的威胁。与组织逻辑不同，在以职能逻辑为导向的机构改革中，改革的主要措施不再是精兵简政，而是通过机构改革推动政府职能转变，合理配置各级政府的职能与职责，着力解决诸如机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。因此，在以职能逻辑为基本导向的改革中，涉及的改革对象更多是部门，而非个体，更多的是重新配置或者理顺部门职责。这就使得改革的外溢效应基本上被限制在政府内部，对社会稳定可能产生的不利影响也随之降低。这一点，在2008年、2013年的大部门制改革中已经得到了明显的体现。

（三）中国机构改革面临的“双重使命”及改革策略的思考

在社会的不同发展阶段，机构改革所要面对的基本任务显然不同。在“现代化”阶段，改革的基本目标是强化管理、提高政府管理水平，进而构建起完善的理性官僚制；而在“后现代化”阶段，则主要是在反思和扬弃传统官僚制的基础上，全面提升公共服务的品质。目前，中国总体上还处于“现代化”阶段，但全球化进程又将我们同时拉入了“后现代化”阶段。在这种情况下，当前的机构改革实际上承载着“现代化”与“后现代化”的双重历史使命：一方面，改革的中心任务依然是实现政府组织结构的“现代化”，通过促进政府职能科学配置和机构人员设置的合理化，提高政府管理水平和服务能力；另一方面，也应怀着开放的心态，不失时机地借鉴和吸收那些目前已处于“后现代化”阶段的典型国家经验，通过与服务型政府建设的有机联动，在全面履行政府职能的同时，努力提升服务品质，推动机构改革迈向“后现代化”。

1．时代背景：现代化与后现代化接踵而至

西方部分国家在20世纪50年代已经开始进入后现代化阶段。社会经济的基本特征表现为知识经济、生态社会、网络化等。相比较西方典型国家，我国目前整体上仍处于努力实现现代化的阶段。虽然经过改革开放以来30多年的快速发展，中国已经进入初步现代化国家行列，但现代化的任务还远未完成。在今后较长的时间内，中国肩负的“现代化”压力依然很重，实现工业化、城市化依然是最主要的历史使命。

然而，全球化进程的快速蔓延又将中国同时拉入了“后现代化”阶段。在这种情况下，中国作为一个后发国家，一方面需要追赶发达国家，努力发展经济，走工业化道路，争取早日实现现代化；另一方面，又不可避免地会受到西方发达国家后现代化浪潮的影响，在没有完全实现现代化的同时，又不得不接受或尝试某些后现代的事物。因此，中国的现代化进程实际是“现代化”和“后现代化”交织在一起的，需要完成双重历史任务，这对中国而言是一个极大的挑战。

双重任务压力下，我国的现代化道路自然与西方国家不同，其中很重要的一点就是政府的角色和发挥的作用不同。西方国家走的是市场主导的自发的现代化道路，而中国的现代化则是政府推动和主导的，因为较低的市场发育水平往往要求地方政府在某种程度上扮演“拐杖”的角色。在西方典型国家，市场是推动社会发展的主导性力量。政府的职能范围和规模是由市场发展不同阶段的特点决定的。从自由资本主义时期的“守夜人”政府，到垄断资本主义时期的“国家干预型”政府，再到时下的混合政府，无一不是市场推动的结果。可以说，西方国家是先有市场，后有政府调控，政府在某种程度上只是充当了改革执行者的角色。中国在确立社会主义市场经济体制以前，实行的是高度集中的计划经济体制，计划是资源配置的唯一手段，市场受到排斥，因此，中国是政府调控在先、市场发育成熟在后。而且，中国由于市场经济体制建立的时间比较短，体制尚不完善，市场经济的原始积累阶段也很薄弱，因此，在面对西方发达国家现代化示范和挑战等压力下，需要实行追赶型现代化战略，必须在社会力量相对不足的条件下由中央政府自上而下得主动推行现代化的经济政策和政府改革计划。在这个过程中，政府扮演着现代化的主导性力量。

双重压力在当前中国社会发展的许多方面都有体现，典型如处理经济发展和公共服务的关系。作为尚处于现代化中期的国家，实现工业化、推动国民经济迅速发展应是首要任务，即先要将蛋糕做大，然后才有条件考虑如何公平地分配蛋糕。但是，在西方典型国家，公共服务体系已经比较完善，服务型政府已经基本建成，公众普遍能够享受较高公共服务水平的情况下，这又成为一种参照、一种压力，要求我国在国民经济还没达到足够高的水平的情况下，也必须大力推进公共服务事业。在这种情况下，政府的压力增加了：首先经济发展还需要政府来推动，同时，在财政能力不足、社会力量又比较薄弱的情况下，不得不开始全面建设服务型政府，对政府而言是“条件不够创造条件也要上”, “有为”也有迫不得已的成分。

中国改革开放事业所面临的时代背景反映在政府机构改革中，如同其他一些重要的改革任务一样，中国现阶段的政府机构改革也不得不承载起双重使命：一方面，要通过改革促进政府职能配置和机构人员设置的现代化、合理化，全面提高政府的管理水平；另一方面，也要通过改革，特别是服务型政府建设与机构改革的有机联动，全面履行政府的公共服务职责，并尽可能提升服务品质。现阶段，改革的中心任务依然是实现结构设置的“现代化”，全面提高政府管理水平。但是，面对“现代化”与“后现代化”的双重压力，我们也应怀着开放的心态，不失时机地推动机构改革迈向“后现代化”，实现加强管理与提升服务品质的协调与统一。

2．现代化目标：提高管理水平

管理活动贯穿于人类社会活动的方方面面，没有精良规范的管理，优质的服务无从谈起。一方面，人类社会任何时候都需要某种公共权威的管理以协调个人活动，进而在维护社会公正和秩序的基础上配置资源，政府的公共服务在很大程度上也是以规范的政府管理为基础来安排和进行的。另一方面，现代政府的管理本身就意味着一种服务，“管理”之中有“服务”, “服务”之中有“管理”；而且，政府对某些人提供的“服务”可能同时变成对其他人的“管理”。也就是说，“在政府的许多规划中，服务和管理皆互为一体”。

由于历史的原因，中国政府在政治统治方面的经验颇为丰富，但在社会管理和自身管理方面的经验不多。尤其是新中国成立以来长期推行的“大政府、小社会”的管理模式，各级政府领导在处理实际工作中带有明显的“重统治、轻管理”或者是“以统治代管理”的痕迹，管理模式相对较为粗放，对现代管理手段和工具不是很敏感。在这种状态下，各级政府，特别是基层政府，在公共管理理念和技能方面的不足仍然十分明显。

第一，当前政府职能配置与机构设置存在的主要问题。

作为履行政府职能的载体，政府组织机构本身能否高效运转，对于政府管理水平的影响不言而喻。总的来看，经过多次的改革，特别是1998年、2008年和2013年改革以职能逻辑为主要导向的改革，各级政府的经济职能转变进展显著，编制管理逐步规范，体制机制创新初见成效。但是面对经济社会发展变化的新局面，也暴露出一些问题。

一是在组织机构和权责配置方面，存在横向“政出多门”和纵向“职责同构”的双重问题。目前各方对“政府职能”的理解还存在差异，使得对政府职责配置的一些关键问题的认识还比较模糊。理论上不成熟，表现在实践中，就是政府职能转变长期不到位，特别是与机构改革一直未能较好地结合起来，使得政府机构改革长期关注“精简”问题，难以突破传统经济社会管理体制的困境。机构改革的这一现状使得各级政府在横向层面存在部门之间机构权限交叉、机构重叠等问题，纵向层面则存在五级政府职责重叠、上下对口、层层共管的问题。必须正视，这种横向权责脱节、纵向又“一根线贯穿式”的职能履行方式，不仅模糊了责任主体，而且“碎片化”了政府职能的整体履行，也是政府职能转变长期不能真正到位、政府机构“尾大甩不掉”和效率不高的体制性原因。

二是在职位设置与人员编制方面，存在明显的结构性和功能性过剩。所谓“结构性和功能性过剩”，是指由于长期受计划经济体制和政府职能转变不到位的影响，造成微观经济管理部门的人员较多，政工干部和内部服务的后勤干部和工勤人员较多，而从事社会管理和公共服务的人员规模相对偏小。这不仅助长了官僚主义和衙门作风，也是造成办事效率低下的重要原因。因此，继续有效地控制公务员规模在当前是很必要的，但也不能简单地强调精简人员，单纯将改革重点集中于数量精简并不能解决真正的问题。

三是纵向层面，以往的改革实践普遍未能很好地实现上下之间的统筹联动。回顾历次机构改革，改革的重心多集中于中央层面，缺乏有效的纵向统筹联动。虽然地方也进行了一些有益的尝试，但总体来看未能充分发挥地方的积极性和创造性，规定动作多，自选动作少，而受制于“职责同构”模式的压力，地方本就有限的改革探索更是难以深入。长期如此，以至于在部分人的观念里，机构改革只是中央的事，与地方尤其是基层关系不大。如果地方不积极参与改革，只是被动等待，就会使改革的效益递减，也会使公众感到他们日常所接触到的政府改变不大，难以对机构改革产生中肯的评价。

四是横向层面，以往的改革常局限在固定的空间范围内，缺乏与其他相关改革的有效呼应。这一点主要表现在机构改革未能与优化政府工作流程、推动社会组织体制改革有机结合起来。一方面，政府工作流程的改进、工作作风和服务态度的转变，实际上也是机构改革的重要方面，而且在一定程度上，它甚至是影响普通公众对政府管理和服务水平评价的关键因素。在建设服务型政府的环境下，这一点尤其突出。但由于长期以来我们对政府工作流程的整体设计和规划缺乏足够的科学性和规范性，办事较粗，致使政府运行质量不高，还不能完全适应市场经济和现代社会发展的需要。另一方面，机构改革的基础是转变政府职能，而转变政府职能则要求在发展市场经济的基础上有效地推进社会组织的发展。这主要是因为，社会力量，特别是各类社会组织构成了转变政府职能的社会基础，是部分政府职能社会化的重要载体和承接者。如果各类社会组织没有健康快速发展，必然难觅合适的政府职能承接者，很难实现政府机构改革的既定目标。

第二，以机构改革推动提高管理水平的策略思考。

结合现阶段各级地方政府在职能配置与机构设置方面存在的主要问题，以及以往机构改革的经验得失，我们认为，要达到通过机构改革提升政府管理水平的目标，今后的改革可以从以下几个层面进行探索努力。

一是探索实现机构改革与转变政府职能有机联动的具体路径。目前中国在纵向政府职能配置方面的最主要特点就是“职责同构”，即各层级政府在纵向职能和机构设置上的上下对口、高度统一。在今后的改革中，要着手调整各级政府职能配置的“上下对口”问题，合理配置各级政府职责，真正做到“谁决策，谁负责”。具体来看，中央和省级政府主要履行宏观经济管理职能，市级政府起承上启下的作用，主要职能是统筹和协调；县、区、乡（镇）的基础性和微观特性决定了其执行性和直接面向基层的务实性，应主要履行公共服务和社会管理职能。其次，切实减少政府的微观经济管理和过多的行政审批职能，相应地，这一部分机构要精简。再次，逐步加强社会管理和公共服务方面的职能，相应地，这一部分机构要适时增加和充实。最后，在横向层面上，对政府职能重叠的机构，要“合并同类项”，继续完善和推广职能有机统一的大部门制。

二是探索实现机构改革中央与地方有机联动的具体形式。今后的机构改革，要强调有领导、有步骤地自上而下进行，保障改革平稳有序推进，同时要努力实现对中央与地方改革的统筹规划，特别是要加强对各层级政府的分层次、分类指导，切实调动地方政府的参与积极性。这就要求真正摆脱传统的改革思维，适当借鉴西方国家处理纵向政府间关系的“职责异构”模式，根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置，需要统一设置的机构上下对口，其他机构则应该因地制宜设置，避免“一刀切”。

三是探索实现机构改革与公务员结构调整有机联动的具体切入点。今后的改革可考虑将“结构调整”替代“机构精简”作为主要目标，实现“量化型”数量精简到“优化型”结构调整的转变。具体来看，要在转变政府职能的基础上，分部门、分岗位进行改革：一方面尽量裁减不适应市场经济要求的微观经济管理部门和后勤部门的人员，对政工干部实行兼职制度，另一方面可以考虑较大幅度地增加社会保障、公共服务方面的政府公职人员数量。这“一进一出”“一加一减”，既不会使公务员规模产生较大的增长，又优化了公务员的结构，而且有利于正确引导社会舆论的作用。

四是探索实现机构改革与社会组织发展有机联动的具体实现形式。未来的机构改革应着眼于促进政府与社会组织的有机结合，使社会组织真正成为政府职能转变的有效承接载体。政府要通过法律、政策等措施规范引导社会组织的健康发展，特别是加强社会组织的“自生”能力和自组织能力，循序渐进地转移政府职能，逐步让社会组织依靠自身力量和资源来负责和管理部分带有公益性、福利性的日常社会管理和公共服务职责，而政府只发挥调控和政策支持的作用。

3．后现代化目标：提升服务品质

如前文分析，现阶段中国政府机构改革肩负的双重历史使命，特别是在全面建设服务型政府的背景下，我们在强调通过实现组织机构设置的“现代化”来提高政府管理水平这一中心任务的同时，也应不失时机地借鉴西方国家的经验，推动政府组织机构迈向“后现代化”，实现加强管理与提升服务品质的协调与统一。就当前西方典型国家的普遍情况来看，作为政府组织结构“现代化”基本标志的理性官僚体制早已扎根，纵向间各级政府的职能配置普遍较为合理，机构人员设置也大体适宜，并表现出明显的“职责异构”特征。所以相关改革更多的是借助于对政府内部业务部门的整合以及部门之间的协作来继续提升组织效率，克服官僚制固有的一些弊病，降低公共服务成本，提升服务品质。与之相对应的是，以“整体政府”和“协作式公共管理”为代表的“后现代”改革理念在近年来已成为西方国家政府建设和行政改革的指导理念。

第一，整体政府。

从历史渊源来看，整体政府（Whole of Government）是在反思和扬弃传统的官僚制模式和“碎片化”的新公共管理模式基础上形成和发展起来的。传统官僚制模式的基本特点是突出政府本位，其主要缺陷是对公共需求反应迟钝，以至于出现“政府失败”和“服务失灵”。鉴于传统官僚制日益暴露出的各种弊病，从20世纪70年开始，西方各国先后开展了以“政府再造”为主要内容的新公共管理改革运动。新公共管理运动强调以企业家政府为理论模型，以私有化、分权化、强制性竞争等市场化手段为基本特征，强调公民本位，注重公民的需求偏好和选择。具体主要是通过建立分散化和小型化的执行机构，缩小和降低官僚机构的规模和集中化程度，并在公共服务供给主体之间广泛开展竞争。从实际效果上看，这一模式由于强化了服务供给中的竞争机制，明显提高了服务效率。但同时，由于在引入竞争机制的同时，忽视了部门之间的合作与协调，进而造成了“碎片化”的制度结构。这种“碎片化”的制度结构导致公共服务的“碎片化”，既在总体上抑制了服务效率的持续提高，也与服务的公共性相悖。

针对传统官僚制和新公共管理模式各自存在的弊病，从20世纪90年代中后期开始，以英国为代表的西方各国陆续开启了以倡导“整体政府”为主要内容的改革运动，试图构建一种超越传统官僚制和新公共管理模式的“整体政府”。具体来看，1997年，为了克服传统官僚制的缺陷，布莱尔政府制定了整体政府发展规划，倡导整体性公共服务模式，并提出了五项具体的政策建议，即强调全面提高服务的回应性、提升服务质量、重视服务价值、改进政策制定以及建立适应信息时代发展要求的政府。

具体分析上述五项政策建议可以发现，前三项政策建议是关于公共服务改革的主体性内容，后两项政策建议则是公共服务改革的政策保证和技术基础。这五项政策措施彰显出一种新的改革趋向，那就是倡导整体性公共服务。比如，回应性公共服务的基本措施之一就是通过“一站式”服务中心和其他方法排除部门间协同工作的障碍。又如，提升服务质量的具体措施多表现为建立跨部门统一的服务标准和服务协议，使各部门之间的协同工作得以实现，同时密切监视服务效能和质量。随着英国整体政府改革不断取得成效，澳大利亚、新西兰、荷兰、瑞典等国以及加拿大、美国等国家的地方政府也纷纷进行了类似的改革。

从理论渊源上看，与遵循经济学逻辑的新公共管理改革不同，整体政府主要借鉴的是政治学、公共行政学的相关理论。具体来看，整体政府所展现的是一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。将这种治理模式运用于公共服务领域的要义主要反映在四个方面：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地使用稀缺资源；促使风险管理者在特殊的政策领域和网络中一起工作，产生协同效应；为公众提供无缝隙的服务。由此可见，整体政府的基本理念就是运用诸如联合、协调、整合等方法，促使公共服务主体协同工作，为公民提供无缝隙公共服务的标准化样式。这种服务模式致力于组织整合和工作协同，讲求内部公共服务与外部公共服务的有机结合，从而有效地深化和提升了公共服务改革的理论内涵和实践意旨。

大体言之，整体政府具有三个基本特征：一是联合的服务方法。整体政府的一个突出特点是强调通过发展联合的知识和信息策略，促使服务供给主体之间能够持续地进行知识和信息的交换与共享，形成协同的工作方式。这也是整体政府与新公共管理分散化、独立化的服务供给方式的最大区别。二是协调的服务政策。政策协调主要是指使两种以上的政策得以融合演进，并形成共同目标。整体政府的公共服务模式非常注重政策协调，主张通过政策协调实现服务的整合，防止政策冲突。三是普遍性和针对性相结合的服务目标。整体政府在公共服务供给中以服务质量为基础，以公民治理为中心，注重体现服务供给的公平性。同时，不仅重视满足公民的一般性需要，而且强调满足不同群体的差异性需要。

目前，整体政府不仅在理论上已经初步成熟，而且在实践中形成了特定而有效的模型与机理（参见图1）。一般说来，整体政府实践模型包括四个方面的内容：一是新的组织文化，鼓励价值多元化的观点、看法、创新观念和跨越组织界限的交互行为。二是新的工作方式，重视综合各种灵活性和革新的工作方式。三是新的治理、预算和责任框架。治理安排必须与特定整体政府的目标相协调，明确问责机制，在横向协作和纵向问责之间形成一定的张力。四是新的政策制定、方案设计和服务供给方式。强调超越传统的等级制度，以建立网络和伙伴关系，促使政府和非政府部门形成密切合作关系，促使更多有效的公民参与。

第二，协作性公共管理。

协作性公共管理（Collaborative Public Management），侧重于政府纵向间的合作协调。现代管理理论是建立在专业分工基础之上的，这一理论认为复杂的任务可以分解为小的、相对独立的组织成分，通过分别处理这些小的部分，就能够实现组织的总体目标。这种分解任务的方式一般有两种：一种是根据职能进行分工，从而形成组织的各职能部门；另一种是根据地域进行分工，从而形成各不相同的管辖地域。这样一种管理思路已经根深蒂固，以至于当我们面临任何新问题或突发问题时，首先的反应就是应该由哪个部门或哪个地方负责处理。如果没有现有的部门或地方对该问题的处理负责，人们则往往倾向于建立起一个新的职能部门，甚至设置一级政府来处理这样的问题。然而，随着近代社会分工向纵深发展，人们发现，这样的管理思路正面临着越来越大的困境。“政府机构一再发现很难去实现客户的需求，原因在于组织边界的障碍。在一个快速变化的世界里，最佳的解决方案不是重新设计组织图表，而是融化组织间的强大边界。”

总体来看，导致上述变化的因素主要反映在两个方面：一方面，全球化时代的来临，特别是交通和通信技术的飞速发展，使得行政管辖边界已经越来越模糊，各种跨界行为变得频繁化。这种情况使得政府开始面对一种全新的生态环境，传统的“内部”问题则日益外溢和无界化，建立在封闭管理辖区和地域基础上的管理理念和体制，日益显得软弱无力。另一方面，公众需求的异质化使现代社会面临的问题日趋复杂化，并表现出复杂的依赖关系，传统的官僚体制已经无力有效解决上述复杂问题。总之，上述问题的出现并日益普遍化，使得公共组织之间的相互依赖性日益凸显，传统的管理手段日益捉襟见肘。这正如层级制组织是农业时代的主要组织形式、官僚制是工业时代主要的组织形式一样，方兴未艾的信息时代催生了具有渗透性的组织结构，使得人们可以通过跨组织的边界和功能发生联系。

面对上述治理困境，西方学者提出了协作性公共管理理论。协作性公共管理的基本目标是在多样化的组织运作过程中，解决在单一组织中不能解决或者不易解决的问题。这其中的关键是协作，即参与各方看到问题的不同层面，能够建设性地利用他们的差异，并积极寻求解决方法，超越他们自己对于什么可能和可行的有限视角。协作不是结果，而更应该是一个动态的过程，是利益相关者为他们的共同未来承担决策责任的过程，这一过程包括自主的行动者通过正式和非正式的协商进行互动，共同创造规则和结构来管理他们的关系，或就那些使他们走到一起的问题进行决策协商。在协作关系中，没有一方知道最终的答案，没有一方知道问题该如何解决，问题的解决往往产生于各方之间的协商、互动之中。因此，那种想当然的认为协作性努力中的各方已经形成了某种组织关系的观点，实际上低估了协作过程的发展特点，忽略了促使利益相关者走到一起的最初努力的复杂性。在一定程度上可以说，在缺乏规则的情况下，非正式的互惠得以建立的过程，与最终出现的正式协调安排，对于协作是同等重要的。

比较协作与协调，两者之间的差异还是比较明显的。协调的基本目标是减少冲突和摩擦，进而使得独立的组织、员工或资源之间的关系变得更通畅。协调具有明显的层级特点，往往需要由一个上级机构通过更清晰的组织分工来实现下级单位之间的协调。例如，在处理公共灾难的过程中，尽管涉及的各方所追求的目标可能存在明显差异，但却都希望避免某一结果的产生，即灾难的蔓延。因此在这种情况下，只需要通过有效地协调，确保某一状态不会实现即可，最终的均衡状态会有很多种，很容易形成帕累托最优状态。而且这种结果将是各自执行的，即各方对这种均衡的偏离只会伤害自己，因此并不需要给各方面进行监控，也不存在服从问题。然而，在诸如“囚徒困境”之类的具有共同利益的两难困境中，需要的却是协作，因为在只有一个最优均衡的情况下，个体的独立决策通常会导致帕累托无效的结果，即在缺乏有效外部约束的情况下，每个行动者都愿意选择那个非帕累托最优的结果。因此，为解决此类问题、确保帕累托最优，各方必须进行协作，并且对偏离行为具有足够强大的威慑。

总体而言，相对于传统自上而下的管理，协作性公共管理是一种由内向外的管理，它的产生是基于组织之间的相互信任、依赖性以及共同的价值理念。传统的等级制要求的管理技能是计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等。协作性公共管理要求的技能则明显不同，它强调多个参与者在多个领域内的共同协作，建立长期合作伙伴关系，来完成任何一方都无法独立承担的工作。尽管传统的政府管理中可能偶尔也会出现协作性公共管理的情形，但它往往被看作是一种例外，而非常态的管理方式。总之，随着全球化脚步的加快，面对日益复杂的公共事务，政府将会变得越来越倾向于寻求与外部组织的协作，更加自觉地从协作性公共管理的视角出发处理公共事务，而传统的行政管理将更多地变成一种内化于政府内部的管理活动。

目前，关于协作性公共管理的研究还处于起步阶段，尚没有形成体系化的理论框架，甚至被认为有“新瓶装旧酒”之嫌。有学者就认为，协作性公共管理实质上属于传统政府管理手段中的一种，在传统的政府管理中，上下级政府和同级政府之间本就长期存在着一定的协作关系，现在所提倡的协作性公共管理只是将传统政府管理中的一面呈现出来，而不是一种新的管理方式。虽然存在很多质疑，但有一点是可以确定的，即协作性公共管理在现代公共治理中所占的比重肯定将越来越大。而且，就协作性公共管理所要求的管理能力、思维模式和技能来看，确实与传统管理有着明显的不同。特别是在危机管理、冲突管理、公民参与、公共服务供给中的公私合作等研究领域中，协作性公共管理日益成为一个核心概念。

第三，对中国机构改革可能的现实借鉴意义。

在中国以往的机构改革中，对于政府工作流程的整体设计和规划，始终未得到足够的重视。这当然与改革仍处于“现代化”阶段存在直接的关系。然而，面对“现代化”与“后现代化”的双重压力，以及加快建设服务型政府的宏观政策背景，对于政府运行过程的优化和政府工作机制的科学设计，以至于公务员工作作风和服务态度的转变，实际上都已经成为机构改革的重要方面，直接关系到服务品质能否得到持续提升。而且在一定程度上，它甚至是影响普通公众对政府管理和服务水平评价的关键因素。

诚然，“整体政府”和“协作性公共管理”理论是近年来西方国家政府机构改革的产物，其生成背景与我国存在一些难以通约之处。但是，我们仍然可以从中看到一些具有共同性的做法和普遍性的趋势，从而为中国的机构改革提供一些有益的借鉴。目前，打破传统官僚制模式下“碎片化”的组织壁垒和自我封闭的状态，强化部门之间的合作与协调，促进信息资源的共享，加强服务方式和渠道的整合，构建无缝隙、一体化的“整体政府”，已成为当前国际社会行政改革的一种新趋势。特别是在当今网络信息技术迅速发展的数字化信息时代，“通过清除内部障碍、组建职能交叉的团队、为顾客提供一步到位的信息和服务，以及以一种综合的而不是分散、常人的眼光评估自身的工作，我们最优秀的组织确实正在将支离破碎的部分重新整合为一个整体”。

当然，无论是“整体政府”还是“协作性公共管理”，都需要建立在政府职能与机构配置“现代化”的基础上，且涉及管理理念转变、职能重组、利益调整、技术支持、公众参与等多种因素的复杂工程。虽然不可能一蹴而就，但这丝毫不能削弱我们对其寄以希望，并以一种渐进的、逐步优化的方式加以推进的努力。实际上，近年来各级地方政府的一些有益探索，比如“政务超市”“阳光大厅”“一站式服务”“一条龙服务”等创新举措，在一定程度上已经可以被视为对“整体政府”和“协作性公共管理”改革理念的积极主动回应。

（四）改革趋势展望：挑战与契机并存的机构改革

改革开放以来，为应对经济发展、社会结构变迁，乃至公众生活方式的急剧变化对政府的结构与运行模式不断提出的新要求和挑战，中国大致每5年就会进行一轮机构改革。可以说，改革开放以来先后进行的七轮次机构改革，记录了一个政府用改革创新精神推动自身现代化的持续努力过程，最终目标是推动我国行政系统治理结构战略性转型。在这一过程中，中央政府稳步地实现了结构性革新，机构总量从改革开放初期的100个工作部门到现在25个组成部门，已经走出了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。回顾七轮机构改革，现阶段各级政府在职能配置、机构设置方面仍然存在的一些问题。这样，有一个核心命题被提了出来，即机构改革是否也需要改革？所谓对机构改革的改革，就是对机构改革在行政管理体制改革中的定位和改革实施过程进行系统的审视和反思，旨在完善相应的制度和机制，更好地驾驭和管理机构改革全过程，实现改革所期望的目标。

1．机构设置变革在行政管理体制改革中的战略定位

行政管理体制改革涉及面非常广，但大致可归结为三大部分：职能结构优化、组织机构改革（包括人员编制调整）、运行流程（运行机制）改革。2013年的机构改革方案中首次将机构改革与职能转变并列，我们理解，这意味着机构改革概念开始等同于机构设置变革。在进行了七轮改革的情况下，机构设置变革在整个行政管理体制改革中该如何定位？

战略定位首先涉及它与职能转变之间的关系。理论上，组织机构和公务员都是履行既定职能的载体，职能对机构设置具有决定性作用。更重要的是，在中国国情环境下，政府职能是经济体制和政治体制联结得最紧密的中间环节或“结合部”。实践中，特别是1998年机构改革以来，不论是决策层的主观意志还是多年来的实践历程，职能转变毫无疑问居于核心地位。问题在于，多年来我们用“机构改革”作为行政管理体制改革方案的主题，职能转变成了机构改革的一个组成部分，2013年职能转变被置于更突出的位置，获得了与机构设置变革一样重要的地位。高举机构改革旗帜的同时强调职能转变是其核心和关键，这在逻辑上进了一大步。另一个问题是，我国政府职能的历次转变都是随着政府机构改革而提出和实施的，属于“以机构改革为切入点来转变政府职能”，这使得“政府职能转变仅仅囿于政府机构改革的范围与内容，实质上限制了政府职能的转变，同时也使政府职能转变具有了功利性色彩”。如果说第一阶段职能转变需要借助“拆庙”来实现，第二阶段需要通过“固庙”来提供组织保障，因而以机构改革为切入点有其必要性的话，那么时至今日，这些理由基本不复存在。是否可以用“行政管理体制改革”概念来取代，从而淡化改革的“机构”色彩，以引导人们关注更重要的政府职能转变，这可能是一个重要的方向选择。

战略定位的另一个方面涉及机构改革和运行流程改革的相对地位。发达国家当代行政改革的侧重点在于流程再造，它们力图通过管理的科学化、规范化、精致化来提高效率、效益和质量，而我国的侧重点多年来一直在机构改革，运行流程改革始终没有提上重要议事日程。党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》提出要完善行政运行机制，“实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变”，这实际上提出了新形势下深化行政管理体制改革的一个重大议题，即如何平衡机构改革和运行流程改革的关系。

2．机构改革和职能转变的推进方式

回顾历次改革可以发现，机构改革具有明显的阶段性特征，甚至有一些“高调”。“高调”即机构改革享受的高规格待遇——最高权力机关审议批准后自上而下统一实施；“阶段性”即伴随政府换届阶段性推行，机构改革似乎成了每届新政府的既定主题。在对机构设置变革进行合理战略定位的前提下，改革的实施方式是否要做相应调整？

机构设置变革是否应继续享受高规格待遇，也值得思考。从国际经验来看，大规模机构重组特别是涉及相应法律修订的，必须通过立法机关审核批准，如1970年英国希思政府和2001年日本桥本龙太郎政府推行的“大部制”改革，而其他方面的调整则不一定需要通过立法机关的审查批准。我国的相关法律比较笼统、抽象，经历多轮改革后，国务院机构设置已发生了显著变化，但依然没有超出1982年制定且迄今有效的《中华人民共和国国务院组织法》框架。既然迄今为止的重大机构改革举措不需要相应法律的修订，改革方案需要立法机关审核批准的一个重要理由也就不存在。如果说1982年机构改革是具有“一场革命”的性质，因而需要通过立法机关批准的话，随着进入“大稳定，小调整，稳中求进，突出重点”的阶段，每次机构改革都享受高规格待遇的时代也应随之结束。

实施方式变革的另外一个重要问题是淡化改革的“阶段性”特征，即使要在机构上做文章，也不一定采取短期集中突击的方式。阶段性集中突击机构改革的一个弊端是改革的“应急”特色，缺乏相对一致的思路，服从短期政策目标，忽视了一些长期性、根本性问题。而且，阶段性改革会导致“迟滞或惰性心态”：平时能处理的问题压着不动，新一届政府上任后通过“一揽子”方案集中解决。我们认为，随着新时期机构设置变革的重新定位和推行方式的“低调化”，改革宜采取“因地制宜、小修小补，成熟一个、调整一个”的渐进原则；至于政府职能转变，由于环境和形式瞬息万变，宏观调控和强化公共服务的重大举措本身就是一个审时度势、及时因应的过程，没有必要也不可能采取高调阶段性突击的形式。

3．关于改革的总体设计与统筹协调

统筹和总体设计方面的缺陷是历次机构改革的一个共性问题。甚至可以说，以创新代替总体改革，由部门从自身具体操作层面思考问题，改革的部门化必然带来改革“碎片化”。缺乏一个高层次统筹机构被视为改革整体性不足的原因之一。党的十八大报告中提出要“统筹推进重大改革”，党的十八届三中全会决定成立全面深化改革领导小组，改革的总体设计与统筹协调有了坚实的组织保障。那么，总体设计与统筹协调应该从哪些方面去着力？

第一个着力点是政府职能转变、机构改革和编制管理之间的统筹思考和总体设计。政府职能转变和机构改革涉及三个层面的问题：一是公共权力的边界问题；二是公共权力的内部配置问题；三是政府部门内部的机构设置和人员编制。政府职能转变对机构改革具有统领性作用，要充分发挥这种作用。政府职能转变不应是简单的简政放权和重心向公共服务倾斜，而是政府角色定位的根本性审视，其核心是政府干预范围和政府权力的边界。在当前中国的国情下，这一根本性审视不能限于狭义政府，而应从公共权力与市场、公众和社会的关系着眼。

第二个着力点涉及党政机构之间的关系。党的十七大提出要“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”，表明这些也都是机构改革的重要部分。目前中央层面尚没有推出重大的统筹改革措施。部分地方进行了统筹设置党政机构的创新尝试，但由于缺少上级支持和一些体制性考虑，多数创新陷入尴尬和困境。党的十八届三中全会决定中再次重申“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系”，无疑为解决这一问题提供了新的契机。

第三个着力点是不同层级政府职责分工和机构设置的统筹设计问题。这一问题之所以突出，是因为中国存在独特的“职责同构”现象。实践中，职责同构导致了上下级政府之间的权责脱节，权力向上集中，责任向下压，机构和人员编制向上级职能部门集中，造成一线人员短缺和协管、协警、协税员等编外人员的膨胀和泛滥。之所以出现这些问题，根源之一是上级政府拥有过多的资源和权力，虽然中央多次明文规定不得要求机构对口设置，但地方政府存在的机构膨胀、部门林立现象，并不少是上级部门要求对口设置的结果。我们把职责同构视为一个深层次问题，是因为这一问题的解决既涉及不同层级政府职责的系统梳理和科学划分，又涉及财政转移支付制度改革和职能部门资源和权力的约束问题。这些问题事关相关主体的核心利益且高度复杂。但若不直面这些问题，机构改革和政府职能转变就难以真正走向深化。

4．如何避免改革效益的逐级递减

历次机构改革普遍存在的一个问题就是改革的重心始终集中于中央层面，地方的积极性尚未得到充分的发挥，改革效益基本呈现逐级递减的态势。当前，机构改革承载的双重使命对地方政府无疑是一种巨大的挑战，但从另一个层面来看，对那些社会经济和政府管理水平较高的地方，却也蕴藏着契机。具体来看，部分东部地区在经济社会整体发展程度方面的优势，以及政府管理创新方面的积累，使得它们在继续通过机构改革提高政府管理水平、向“现代化”迈进的同时，也有条件借鉴吸收“后现代化”的理念，通过强化部门之间的合作协调，打破传统相互隔绝式的“碎片化”政府组织模式，促进信息资源共享，加强服务方式和渠道的整合，全面提升公共服务品质。这一点，可以被归纳为新时期地方机构改革自主创新的主观有利条件。

同时，地方自主创新的客观环境也在朝着有利的方向转变。随着机构改革主导理念的转变，即由“组织逻辑”向“职能逻辑”的跨越，使改革的风险系数大大下降，这无疑在客观上为地方政府充分发挥自身的积极性，进行因地适宜的创新提供了有利的外部环境。在这种情况下，地方政府，特别是那些已经在自主探索政府管理创新方面有所积累的地方，应抓住机构改革的这一重要转变，继续进行富有创造性地探索。