四、编制管理制度改革研究

李克强总理在2013夏季达沃斯论坛开幕式致辞中强调，“发展要紧紧依靠改革”。机构与编制作为党和国家执政的重要载体，其改革与管理密切关系着我国行政体制改革全局。新中国成立以来，我国一直高度重视机构改革与编制管理工作，并已经取得了较为丰硕的成果。目前我国正处于经济社会转型的攻坚期与深水期，未来很长一段时期，政府职能转变与简政放权依然是我国机构改革与行政体制改革的重点。在加快政府职能转变，行政体制改革进一步深入的大背景下，系统梳理历次改革的内在逻辑，积极探索政府机构与编制管理制度改革的创新理念，探讨编制管理制度改革的未来方向，具有重要的理论和实践意义。

（一）政府职能转变、政府机构改革与编制管理制度改革的“三位一体”

政府职能转变是机构编制管理制度改革的根本依据。改革的逻辑顺序是首先确定职能，再根据职能确定机构的设置形式。职能作为机构存在的意义和政府工作的实质内容，决定了编制的数量及人员结构比例。职能管理是科学定编的依据。反之，机构编制则是职能的载体，机构设置与编制配备科学合理与否，又会直接影响职能的履行。政府的职能与机构、编制设置彼此作用，三者的改革互相呼应，互为补充。

要进行彻底地改革，必须积极探索完善政府机构编制管理理论与实践，将加快政府职能转变与改革机构编制制度、推进机构编制法制化进程视为一个整体，一方面要扎实做好减编、控编工作，落实“三定”规定的执行；另一方面要以整个国家政府运行效能的提升为目标，于宏观处着眼，构建科学合理、适应政府职能转变需要的组织机构框架与编制管理方案，实现编制改革中“量”和“质”的统一。

1．政府职能转变需要决定机构编制调整的方向

第一，公共需求增加对行政效能提升产生的新推动。瓦格纳法则指出，随着社会与经济的发展、市场化程度的提升以及城市化扩张加快，必然会催生一系列的外部性问题，导致政府遭遇效能低下、财政负担过重等困境。财政供养范围呈现扩大趋势，其主要原因是公共需求的增加；由于公民的需求不断增加，公共服务的范围也在随之扩展，政府活动与管理的边界产生变化。21世纪以来，如何在满足日益增长公共需要的同时控制过高的财政供养成本、将编制规模控制在科学合理的范围内，高效地提供公共物品与公共服务，是现代化浪潮中各国政府都必须面临并解决的新问题。目前我国正处在全面建成小康社会、从传统农业社会向现代工业社会、甚至是后现代工业社会加速转型的关键时期，已开始形成全社会公共需求迅猛增长的现实基础。加速推进行政管理体制改革、促进政府规模与社会实际需求相一致的使命要求，需要更加审慎看待财政供养人员规模成因的“两面性”：一方面受到外部政治、经济、社会环境及行政客体状况等情况的影响制约；另一方面取决于政府的内在功能定位、组织结构、编制管理与制度规定等因素。片面强调前者的影响，只能落入公共部门与编制整体规模精简膨胀悖论的窠臼。在充分考虑中国特色社会主义制度的基础上，更应当正视顶层设计、机构改革与政府职能转变这一核心对编制管理制度改革方向产生的作用及影响，同时探讨如何能够在保持政府规模控制在适度合理范围的前提下，有效完成新的历史使命。适应经济社会发展需要和职能变化，迎合公共需求机构从单一消费型向发展型改变的趋势，适时对编制进行调整和优化。

第二，市场化深入对编制管理方式形成的新影响。党的十八届三中全会明确提出，要深化经济体制改革，使市场在资源配置中起决定性作用。从“基础性”到“决定性”，再一次提升了市场在资源配置中的地位。随着市场经济的深入发展和与之相配套的政府职能转变，我国进行了一系列以构建科学合理职能体系为核心的改革调整。1982年以来，七次大规模的机构改革已经取得了不少阶段性的成就，改变了原本“无所不包”的“大政府”状态，初步建立起政企分开的宏观经济调控框架；逐步理顺中央与地方政府的权责关系，将下放行政审批权作为改革的重点，有效减少政府对微观经济的直接干预；在机构的整合上，调整和撤销直接管理经济的专业部门，加强宏观调控和执法监管部门，扩大了市场在资源配置中的作用。然而，市场化的深入又进一步明确了编制管理改革的新方向：在编制规定方面，由于行政管理体制改革相对滞后于经济体制改革，大量的行政单位、事业单位还保留着已经不适应现实情况下政府职能需要的机构与编制，在造成财政负担的同时固化了人力资源配置，阻碍了市场经济应有的人才合理流动；编制管理方面，我国行政、事业机构的转型还需继续深化，编制外的财政供养人员管理尚不完善。在我国无所不包的政府职能正在转变、财政支出占国民生产总值比重下降的情况下，依然需要负担法外编制的行政成本，这部分支出以“吃饭财政”“在编不在岗”等隐性膨胀的新表现方式存在。要实现我国市场化改革导向的战略性转变，机构与编制管理必须牢牢把握政府职能转变的规律与动向，并以此为基础扎实推进。

第三，整体政府实践对体制机制改革提出的新要求。整体政府是一个大概念，相关词汇包括“网络化治理”“协同政府”“水平化管理”“跨部门协作”等。建设整体政府的核心目的是通过对政府内部相互独立的各个部门行政要素的整合、政府与社会的整合来提升行政效能，实现公共服务目的。整体政府实践要求组织结构整合、信息资源整合、跨部门业务流程再造以及公共服务途径的整合。无论是作为一项具体的行政措施，还是作为一种新型的行政改革理论，它都发挥了传统官僚制所无法比拟的积极作用，表现出了很强的社会适应性和生命力，已成为国际公共行政改革的一种趋势。全球化服务型政府建设的浪潮呼吁新的协作性公共治理方式出现，催生了西方的整体性政府实践，同时给我国的编制管理改革提供了极大的借鉴意义，并提出了新的要求。“碎片化”“分割式”部门主义的打破要以全新的编制管理理念为制度保障，关系到不同层级、部门间编制配置比例、岗位的安排、新的改革逻辑下编制模块整合等多个方面，要充分发挥整体政府的作用，推进协同政府理念实践，则必须从根本上将机构整合、编制管理与这种全新的政府治理理念有机结合，从编制管理改革的角度对这一理论进行更为深刻的研究。

2．机构改革与编制管理制度改革是政府职能转变的外在表现

第一，“定编制”是“定机构”“定职能”的表达手段。政府职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，具体表现为某一特定历史时期内不同的行政机关所履行的行政义务、发挥的公共作用、具体的工作内容以及权责承担的范围。职能是确定行政编制数量及各类人员结构的根本。反之，由于机构与编制是政府主观设计的产物，其配备科学合理与否，又直接影响职能的履行。深化行政管理体制改革，要始终把握政府行政职能转变这一内涵，以推进机构改革、完善制度机制、提升组织效能为手段，二者互为表里，缺一不可。政府职能随着经济社会环境变化而变化，而职能的调整则具象为机构组织结构的变迁与人员编制系统的改变。政府职能最微观表达是具体的行政职位，也就是被明确了职务以及权力责任的岗位。政府职责可以细化为教育、医疗卫生、公共安全、司法保障、交通与通信、环境保护等具体的职责，这些职责与各类公共需求相对应。因此，现实中公共行政职能体现来自于不同机构中每一个具体岗位在完成行政任务时形成的作用总和。可以说，科学合理的编制配备将不同的职能岗位整合起来，决定了机构的有效运行，将抽象的政府职能固化下来。政府职能转变的大方向确定后，职责调整的灵活性使得与岗位直接相关的编制管理制度改革成为政府整体权力结构重塑的根本着力点。行政编制具体配置的科学性决定了行政管理权责分工与机构总体形成的职能表现。

第二，编制管理的科学有序是政府职能履行的保证。编制管理不仅仅特指机构人员数量的定额，还包括了依法决定财政供养人员的岗位结构、职能配置以及权责界限，进行编制管理的目的就是科学、合理、高效的确保行政机构职能的实现。改革开放以来我国行政管理体制改革的经验表明，机构改革的成果往往难以长期保持，政府部门之间长期存在权责界限模糊、推诿扯皮、编制竞争的现象，造成了公共部门运行效率的低下。出现问题的一个重要原因是编制管理制度改革相对于政府职能转变以及组织结构调整的滞后性。机构调整、人员调整与职能调整之间的不同步导致了改革中宏观与微观、目标与手段的错位，一定程度上影响了政府职能的有效履行。政府职能作为决定编制整体规模的内生变量，其作用与影响应当贯穿于编制管理的各个具体环节。当政府职能根据公共需要与外部环境的变化发生转变时，在机构改革的基础上强化编制管理的科学性要求，严格遵守编制管理制度的科学、统一、法治原则，以编制即法的硬性约束巩固机构改革的成果，对推进政府机构改革与职能转变进程、加速我国政治经济体制转型，大有裨益。

3．编制管理制度同步改革是政府机构改革的关键

第一，破除机构设置“条块分割”要从编制结构改革着眼。政府职能配置上“职责同构”和机构设置“上下对口”，有利于计划经济时期全国统一步伐、稳定政治局面，但已经不适应当前市场经济的发展现实。这一问题也直接影响到了编制配置的比例，成了财政供养人员规模居高不下的主要原因。历次机构改革与近年来大部分学术研究成果中，“编制总体规模膨胀”和“机构结构比例失调”往往被分开、割裂的看待，对于编制管理制度改革的不足，则更多地倾向于政府规模的“大”“小”之争，而很少注意到机构条块分割衍生的编制结构失调问题。实际上，我国的编制管理也存在严重的条块问题。一是行政编制“块块管理”为主。本级党政群行政编制总额由上级核定后，由本级对编制进行统筹安排，通过“三定”规定具体分配给各部门；二是政法专项编制“条块结合”，倾向于“条条管理”；三是垂直部门编制的管理以“条条管理”为主。政府规模大小直接制约了官员的总体规模，至于舆论宣传的和人们普遍感觉的政府机构和人员过于“臃肿”，更多属于纵向政府间“职责同构”所导致的一种相对的“结构性臃肿”。只考虑机构条块分割所带来的“臃肿”，不考虑编制管理制度不完善，编制配置比例失调带来的“臃肿”，容易“只见树木，不见森林”，不利于“条块分割”问题的彻底破除和解决。进行机构改革时，必须条分缕析地与相应的编制管理制度改革同步匹配，从这一角度来看，我国的机构改革确实也需要“改革”。

第二，精兵简政的机构改革要以编制总量控制为前提。机构与编制管理制度改革中一直存在着总量一定而各单位需量不足之间的矛盾。随着我国经济社会的变革以及行政管理体制的调整，政府机构间职能、职责的变化导致相应的编制存量需要也产生了一定变化：一些单位是依据新中国成立以来的行政习惯、历史与政治习惯沿革下来的，其承担的行政职能已被大量削减或弱化，如许多机关内部服务自身的后勤机构；而另一些承担服务职能、直面公共需求的政府机构却面临职能增加、任务加重，需要增加编制等问题。几次大的机构改革中，已经针对政府职能的转变对机构的结构进行了较大的调整，但针对编制总量的管理与控制还需要进一步细化规范。从宏观角度来看，我国编制总量确定的方法还不够完善，不能有效反映编制管理制度改革的发展趋势，其如何满足基本公共服务要求和个体化差异也还不明确。目前编制总量控制的规定，大多基于现有编制存量之上进行分析，在一定程度上影响了机构与编制系统标准化建设的科学性。要取得更为稳定的机构改革效果，必须重视编制总量的控制，提升其在某个特定经济社会发展阶段的相对稳定性，综合考虑现实情况与发展愿景的结合，以满足巩固服务要求和实现政府职能转变为根本目标，根据政府职能确定编制规模，提高编制总量的稳定性、编制总量规划管理的可操作性。

第三，流畅高效的机构运作要以动态编制管理为依托。实现政府职能转变的核心与关键，是促进“全能政府”向“有限政府”的转变。而“有限政府”同时又是“有效政府”的前提。2008年、2013年的政府机构改革以大部门制改革为主要内容，进一步表明了目前机构改革的重点是在政府规模与编制总量一定的情况下如何提高机构运作效率，提升行政效能。新的变革背景下，需要探索并建设“规模适度政府”，即一个与经济社会发展和公共需求相适应的，以精简、高效原则作为组织架构要素的行政体系。对组织规模与编制总量进行整体控制，是减少财政支出、节省行政成本的必要举措；在总量适当合理的情况下整合机构编制配置，调剂节余编制，用好用活现有机构编制资源，是更好实现行政目标、最大化发挥政府机构功能效益的重中之重。组织结构的调整是为了机构更好履职而服务的，“定编”“控编”是编制管理制度改革的骨架，动态的编制管理是促进改革效果实现的肌群。空有骨架支撑，难以盘活现有编制存量，提升公共部门的服务效能，展现大部门制改革职能整合的优越性。目前我国的编制管理中，尚存在着刚性管理规定相对滞后、用编不够灵活等问题，只有继续完善动态编制管理理论实践，敦促各级地方政府全面落实“总量控制、科学调整、优化结构、服务发展”的总体要求，才能对行政机构运行以及简政放权产生良性影响，促进经济体制改革的进一步深化。

（二）编制管理制度改革的经验与现状分析

邓小平同志曾提出：“机构改革是一场革命。”改革开放以来，我国已进行了七次大规模的机构改革与配套的编制管理制度改革，然而这场革命依然尚未结束。时至今日，李克强总理依然不止一次的在党和国家的重要会议上强调机构改革以及编制调整的重要性：机构改革、简政放权是一场自我革命，必须有壮士断腕的勇气。从单纯地进行机构编制内部结构改革，到依照职能定机构、定编制，再到编制管理的法制化、信息化，编制管理制度改革经历了一个逐步优化、与时俱进的渐进过程，我国的编制管理制度也更为紧密地与目前政治经济体制改革相融合，从而表现出了诸多中国特色。具体分析我国编制管理制度的改革历程，有助于我们更好地巩固改革成果，为机构编制的进一步深化改革提供借鉴。

1．中国特色编制管理制度与编制管理的概念明晰

“编制”是中国政治体系中的一个特有名词。与西方的政府雇员和财政供养人员不同，我国的“编制”概念有特定的内涵。将编制管理等同于公务员管理是不恰当也不准确的。在研究中国的编制管理问题时，必须立足于中国的国情。因此，对于编制的内涵与特征开宗明义，是为必须。

第一，我国编制管理的规定与“编制规模”的内涵外延。编制的概念有广义和狭义之分。广义的编制是指各种机构的设置及其人员数量定额、结构和职务配置；狭义的编制即人员编制，是指为完成组织的功能，经过被授权的机关或部门批准的机关或单位内部人员的定额、人员结构比例及对职位（岗位）的分配。编制的定义，包括了人员数量总额、人员定额与机构之间匹配关系、职位名称、所占比例与领导职数、职位的权责范围以及人员素质要求五个要素。这五要素是编制管理的核心与重点。

按照我国现行法律与编制管理分类制度，各级管理的编制通常分为三类：行政编制、事业编制与企业编制。其中与公共部门相关的编制内容主要是前两类。行政编制通常指的是我国公务员法规定的依法履行公职、由国家财政负担工资福利的工作人员。事业编制是指受国家机关领导、不实行经济核算、不直接从事物质生产和商品流通，所需经费全部或部分由国家拨给的单位的人员编制。事业单位编制是编制管理概念中一块较为模糊的地带，由于大部分事业单位的工作人员均包含编制人员与编外人员，其中编外人员是本单位自行聘用的人员，由于事业单位的活动经费和工资待遇来源是财政拨款，因此财政制度所覆盖的编制，往往仅是事业编制中的一部分。

第二，中国特色行政管理体制改革体现的编制特点。改革开放以来，为适应经济基础的变革，我国以转变政府职能为核心进行了多次机构改革与编制管理制度改革，出台并落实了“三定”规定，在机构设置和管理两方面强化了机构编制管理，增强了机构编制相关规定的科学性与合理性，通过《中华人民共和国公务员法》、行政组织与编制的相关法律调整对改革成果加以巩固，在减编控编、提升政府行政效能等方面取得了显著成果，为“十三五”规划进一步深化和细化政府机构方案打下了坚实的基础。同时，在编制管理理论与其融入中国特色行政管理体制实践变革的过程中，我国的编制管理规定与管理方法也表现出一些特征。

一是编制人员与财政供养人员的关系。财政供养人员，也称之为公共就业人员，狭义上是指从事政府行政管理、公共事业管理，且由国家财政统一提供工资及劳动报酬的人员。西方相关理论通常认为，财政供养是由社会的公共需求决定的，社会所能承担的财政支出与政府支配的财政收入直接决定了财政供养人员的规模。当公共需求与财政供给和政府供养规模不匹配时，就会出现所谓的“吃饭财政”现象，即“财政资金只能维持国家机关的运转，只能供养一批 ‘吃皇粮’的人，缺乏用于建设的资金，也就是说财政的经济建设职能基本丧失”。近年来，不少学者运用西方的财政供养经典理论对我国公务员规模是否与财政负担能力相匹配进行研究，并得出了许多有价值的学术成果。然而值得注意的是，由于我国由财政供养的事业编制、部分企业编制同时存在，使得行政机构的编制规模仅仅是财政供养规模中的一部分，同时一些学会、协会、研究会以及各级政府驻外地的办事处开支大多挤到行政经费支出或补贴中，构成了我国财政供养的“行政编制内”与“行政编制外”两部分，进行政府规模衡量与成本核算时，却往往仅采用行政编制内人员所消耗的财政支出进行统计。而且“财政供养人员”的统计口径与西方国家并不一致，造成从财政角度衡量编制整体规模非常困难。

二是行政编制与行政机关编制的界定差异。行政编制通常指的是由财政进行供养的政府公务员群体。机构编制部门在日常管理中常用的也是行政编制。相对于直接参与改革的行政机关编制来说，行政编制的外延更大，其中包含了行政机关编制。而行政编制相关法律调整的范围也要大于行政机关编制相关法律的调整范围。学术界的主流观点认为，目前我国法制化并固定下来的编制管理主要指的是行政机关编制，由行政组织法进行调整。目前，中央机构编制委员会管理全国的机构编制，并不仅仅是管理行政机关的编制，而是管理国家行政编制，与我国编制管理制度所包含的编制范围、公务员法调整的客体对象均有差异。目前我国机构改革与编制管理制度改革的核心主要针对行政机关编制的配置与管理，而现行的编制管理体制中，行政编制除机关编制外，还包含政党组织、群团组织、司法机关等的编制。概念外延的不同决定了编制管理制度设计过程中，笼统地将行政机关编制等同于行政编制，甚至将二者产生的超编问题结合在一起来评价，缺乏科学性。

三是部门结构转型中催生的规模膨胀与超编问题。我国宪法规定，地方各级政府的职权来源于人民代表大会及上级部门。这一行政特色导致大部分行政机关都存在着“双重负责”问题。各级行政机构既要对对口的上级机关负责，执行上级命令；又要对所管辖领域的公民负责，经济高效地提供公共服务。计划经济时期，我国政府机构严格的“职责同构”与“对口设置”保证了命令传达的一致性与统一性，保证了政令的时效与执行。这种历史惯性如今还在我国的行政机关中存在，层级制依然是政府机构设置的主要形式。同样的特征也体现在与机构相匹配的编制管理中。然而目前我国正处于由计划经济向市场经济转型的时期，还权于市场与公共需求倒逼政府更好地回应外部环境对职能调整的需要，承担对上级负责的行政性机构职能精简，向社会与公民提供服务的部门则职能加重，往往出现职能过载、编制不足等问题，如大部分地方政府都面临的经济政工干部和内勤人员偏多，而财税与社会保障官员和警察偏少的“三多三少”现象。公共需求的增速超过机构改革与编制管理制度改革速度时，政府回应性压力相对于上级给予的行政性压力增大，则必然会产生结构转型期间的编制规模膨胀，这种膨胀是社会转型期间政府职能转变与机构改革的衍生品，也可以说部分超编问题并不是管理制度本身的问题，而是改革的必然。针对政府自主改革与社会公共需求发展速度不一致而产生的超编问题，我们不能简单地一概而论，而是要结合中国行政体制改革的特点，理智、客观地看待。

2．改革开放以来我国编制管理制度改革进程梳理

改革开放以来，我国已经进行了七次集中的机构改革与编制管理制度改革。每一次改革的内容都体现了特定历史时期我国行政管理体制发展阶段所呈现出的特点，也将机构改革视为政府转变职能而服务的这一内在逻辑一以贯之地推行下去。综观几次机构改革，将机构编制管理的理念与实践作为一个切入点，可以梳理出一条清晰的脉络，其充分体现了我国行政管理体制改革是如何以不断自我创新的形式渐进而生的。

第一，组织变革时期：权力高度集中的统一定编到编制管理的分权分层管理。

新中国成立初期，我国将行政编制决定的权力高度集中于中央，成立了机构编制管理机构——全国编委。在这段时期内，全国的编制从配置到管理的权责都统一于中央，中央将具体的编制限额分派给地方各级政府、党政机关、人民团体。

1951年，政务院提出《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》，进行了新中国成立以来第一次精兵简政工作。其主要内容有调整紧缩上层与合理充实下层；合并分工不清和性质相近的机构；精简机构并减少层次；明确规定干部与勤杂人员的比例；划清楚企业、事业机构和行政机构的编制和开支；严格编制纪律。从性质上来说，这次改革是以加强集权为主要内容。此后5年内，机构改革依然按照该草案规划的路线继续进行，不断加强集权与精兵简政工作，实现了新中国成立以来首次大力度的编制压缩。

1956—1959年，中央提出了《关于改进国家行政体制的决议（草案）》，这是第二次较大规模的机构改革与编制管理制度改革，以中央向地方下放权力为主要内容，通过国务院精简中央所属机构达到了扩大地方自主权的目的。其后6年间，各级政府继续沿用此次机构变革的逻辑，以精简人员为主要目的和准则，改革重点在中央机构与事业编制人员。截至1961年，全国共精简了81万人，精简下来的干部大多充实到了基层政府。自此，我国行政编制完成了从上至下的调整与扩散，由原来的“统一领导、统一管理”的机构编制管理体制调整为“统一领导、分级负责”管理体制，新中国成立后这一系列的编制管理制度改革，标志着我国编制管理开始进入了经典官僚层级制管理体系的设计与建设阶段。尽管这一基础结构在管理上依然表现出了高度集中性，但已在一定程度上体现了权力的分化与地方行使权力的自主性。值得注意的是，这一时期无论是从编制管理的权力结构来看，还是从编制管理的相关规定来看，我们对于编制管理与改革的认识尚在初级阶段。

新中国成立后的组织人事制度改革促使编制管理制度也发生改革，然而这种改革依然只局限于纯粹的机构结构调整，对于编制管理的具体规定，也仅仅涉及行政、事业、企业单位的不同分类界限。从法律的角度考察，这段时期的编制管理具体表现为国务院的各方面行政组织简则，无论是不同性质机构之间的编制比例还是有关定编撤编的法案，均属于粗放型、原则性的规定。

从组织变革着眼的机构改革与编制管理制度改革，呈现出几个基本特点：体现了明显的韦伯式科层制主义倾向，短期内精兵简政效果明显，改革效率较高；编制管理权责配以顶层设计、中央负责为主，地方自主权获得了渐进性的扩张；事业编制的界定与改革一直是我国编制管理工作的重点；在初期编制管理理论探索中，编制管理制度改革与机构改革已经体现出了相互影响、密不可分的特征。

第二，职能变革时期：经济体制转轨背景下编制管理制度由“改结构”向“转职能”的定位转变。

1978年党的十一届三中全会召开，标志着中国进入了改革开放新时期。自此，我国的经济、政治体制都发生较大的转变，随着整个国家迈入计划经济向市场经济的转型阶段，我国的机构与编制结构、体系都随之发生了深刻的变革，具体的管理方式也由之前适应计划经济转变为适应市场经济。此后的很长期一个时期，中国的机构改革与管理都不再是仅着眼于编制、层级控制，而是以定职能为中心，以服务职能转变为基本原则。我国机构编管理工作的重心发生了深刻的变革，管理方式也慢慢改变。

1981年，经历了“文革”后期的经济恢复，国务院的工作部门多达100个，达到新中国成立以来的最高峰，机构臃肿不堪，行政效能低下。这一历史背景下，五届全国人大常委会第二十二次会议通过了《关于国务院机构改革问题的决议》，在三年内主要针对国务院机关进行了大刀阔斧的改革。这次改革明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构；在精简机构方面，国务院部门从100个减为61个，人员编制由5万人减为3万人。值得一提的是，此次改革削减了机关领导班子中过多的副职，同时废除了领导干部终身制。然而此次改革依然仅仅是针对机构本身进行的精简，并没有触动计划经济体制，也没有实现政府职能转变。

党的十二届三中全会出台了《中共中央关于经济体制改革的决定》，以此来规范政府机构管理经济的主要职能。1986年5月召开的机构改革试点工作座谈会上明确提出转变政府管理经济职能的概念，自此编制管理工作从原本的编制管理拓展到了以编制调整配合政府的职能转变。随着“三定”方案的出台，我国的编制管理严格遵循“定职能”“定机构”“定编制”的基本要求，编制管理改革开始以政府的经济管理部门要从直接管理为主向间接管理转变为主线，以合理配置职能、科学划分职责分工为重心，解决计划经济体制下机构职能与编制配置和市场经济需要不匹配的问题。这一重要的转变，奠定了我国在很长一个历史阶段机构改革的大方向，使得我国编制管理理论与实践脱离了“就编制谈编制”的经验窠臼，很大程度上抑制和消除了此前机构编制管理工作长期存在的盲目性。

这一阶段的机构改革与编制管理制度改革是根本性、原则性的改革，为此后渐进式的行政管理体制改革提供了基础。它的历史贡献在于给出了“合理编制规模”与“科学组织结构”的核心标准，即与社会需求相对应的政府职能转变需要。这一突破明确了政府的合理范围不再简单以机构的多少和编制的数量进行评断，而是存在一个随着国家与社会发展而不断变革的动态标准。

第三，法制化变革时期：巩固结构改变与职能转变成果的编制管理制度法制化。

十一届三中全会确定了机构改革的路线后，我国的机构与编制管理都遵循着社会主义市场经济体制的需要，政府职能转变进一步深化。改革的重点开始从确立方向到具体实施，重点是提升行政效率，以促进市场运转为目标的政企分开。其中主要包括三方面的工作：一是把属于企业经营自主权范围的职能切实还给企业；二是把配置资源的基础性职能转移给市场；三是把经济活动中社会服务性和相当一部分监督性职能转交给社会组织。深化改革的要求使得机构编制工作的制度化、法制化、常规化成为必然。这一时期内，我国出台了多项法律法规来保证以职能转变为中心的编制管理制度改革顺利推行：1997年制定出台《国务院行政机构设置和编制管理条例》，作为首部相关法规，在程序上严格规定了机构编制管理规范，重塑了国务院行政机关的组成格局。党的十五大召开后，政府陆续出台法律法规来确保国家机构组织、职能、编制、工作程序的合理合法。1998年《事业单位登记管理暂行条例》发布，同期的国务院机构改革期间，“三定”方案改为“三定”规定，正式具有了法律效力，其约束力进一步提高。这些法律和文件的出台，将此前数次机构改革与编制管理制度改革的成果固化下来并扩大了影响，将我国的编制管理工作从单纯的行政任务上升到了法律高度，保障了改革的规范化与持续性。在这一阶段工作中，改革方案被逐级落实，国务院机构改革首先进行，随后中央各部门和其他国家机关及群众团体的机构改革陆续展开；省级党委和政府的机构改革分别展开；最后市县乡机构改革全面启动。从1998—2002年，经过四年半的机构改革，全国各级党政群机关共精简行政编制115万名。

编制管理制度法制化是伴随着我国政府职能转变的深化应运而生的，相比前几次机构编制管理制度改革，改革的目的与手段在法律法规的保证下呈现出高度的明确性与一致性：通过一系列撤并工业专业经济部门的举措，从根本上摆脱了计划经济遗留的组织障碍与制度惯性，基本结束了政府利用专业经济部门作为资源分配的载体直接干预市场的行为模式。改革方案的法制化以及随之带来的约束力提升，是改革力度能够如此之大、改革效率可以如此之高的深层支柱。

第四，现代化变革时期：编制管理的科学性、技术性、创新性与信息化程度的大幅度提升。

2003年的政府机构改革，是一个重要的节点。十届全国人大一次会议第三次全体会议通过了关于国务院机构改革方案的决定。本次改革不同于以往改革的特点在于，目标已经不单向的定位为以政企分开为目标的经济职能转变，而是在充分考虑经济社会发展现状的情况下，针对一些突出性的时代发展特征作出了明确规定：深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。在此基础上，还强调了改革技术手段的创新即电子政务系统的应用。值得一提的是，此次机构改革除对改革内容、方式进行了规定外，方案还特别提出了机构编制管理过程中“决策、执行、监督”三权相协调的并行要求。可以说，2003年以前的机构改革均是方向明确、领域清晰的，往往专注于行政改革的某一维度，如用撤并机构、裁减编制的方式解决政府规模的膨胀；以及用政企分开、取消专业经济部门的方式推进政府的经济职能转变。由此可见，2003年以前，我国机构改革的目标体现了一种完整的线性关系——改革的手段与改革对象、改革内容的匹配度高度一致。而2003年改革，无论是改革的目标、对象还是手段，都体现了殊途同归的多元理念，同时对于编制管理程序本身的规范性与监督问题也更加重视。

2008年与2013年的大部门制改革沿用了这一逻辑，并在改革的彻底性上更进了一步。在借鉴西方国家行政改革的经验基础上，以服务社会、改善民生为新要求，着眼于探索职能有机统一的大部门体制要求，同时结合本国特色，对一些职能相近的部门进行了整合。在最近一次机构改革中，实行了决策、执行与监督的三权分离，运用综合的行政改革手段，标志着我国行政体制的整体改革与政府职能的调整继续迈出了更为坚实的一步。

自1988年首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”以来，七次机构改革中的职能转变呈现出比较明显的两个阶段：第一阶段的重点是政府经济管理职能的转变，主要涉及政企分开和政府经济管理方式的合理化；第二阶段的重点是加强和改善宏观调控，更加注重社会管理和公共服务职能。有学者认为，这一改革的转折点是2003年的机构改革。服务型政府的建设与公共治理理论的探索，给我国的行政机构与编制管理制度改革提出了全新的要求。科技的进步与社会的发展呼吁更加全面的行政体系构建，政府经济职能的转变也不再是仅仅关系到宏观与微观的经济管理部分，而是涉及了不同行政机构与编制人员职能、权责的方方面面。2003年以来多年的改革经验反映出，虽然我们基本已走出了机构与编制“膨胀——精简——再膨胀”的怪圈，若想进一步深化与推动行政管理体制改革，必须从政府与社会的全局出发，不断引入新的改革与管理理念，由原来的重视机构改革与编制管理制度改革本身，到如今加强机构改革之改革问题的思考。从前六次的机构改革到2013年机构改革，已经体现了改革战略的转型与变迁，今后改革的道路必将更加复杂灵活，想要巩固已有的改革成果并取得新的成就，就必须坚持把握政府职能从对经济的微观干预到宏观调控再到服务于社会、市场的转变脉络，在进行编制管理制度改革的同时更多地强调不同编制岗位的职责概念，通过管理的科学化、精细化实现有限编制规模下最大效益的流程再造。

（三）机构改革与编制管理制度改革之路：总量控制与效能提升的统一

经过七次集中的机构改革与改革开放30多年的经济飞速发展，我国政府建设已经进入了现代化向后现代化转变的新阶段。这要求行政机构具有更高的效能，更强大的公共服务能力。对于机构改革与编制管理制度改革的构想与展望，应始终以政府职能转变为核心，同时考虑多层次多领域的因素影响。如政府管理层级与管理幅度、中央与地方或不同层级地方政府间的事权与责任界定、不同行政辖区内公共服务民营化的发展程度差异、政府信用等。随着我国政府管理理念从现代化迈入后现代化，不应仅仅从传统上“公务员”的涵盖范围来界定编制规模，更应从公共需求的角度出发，考察我国经济社会发展现阶段公共服务所需人员规模，探索立足于中国经济社会体制特色的新型编制体系。同时，以构建整体政府、全面提升行政效能、实现我国城市化现代化战略为目标和导向，结合电子政务、大数据等多种新时代的信息化技术手段，力求实现编制管理与机构改革从“控”到“变”、从“管”到“治”的转变，大力摈除以往改革“头痛医头、脚痛医脚”的弊病，杜绝在总量控制、“官民比”、单纯财政支出等局部因素上片面着力，彻底解决行政编制“隐性膨胀”“结构失调”“功能性过剩”等问题，探索实践未来机构编制管理制度改革的新方向。

1．改革逻辑：以政府职能转变方式为根本的多元因素整合

政府职能是决定行政编制的核心因素。政府职能的转变主要包括职能在行政体系内横向的同层级与纵向的不同层级间转移、职能在政府体制内外的相互转移以及随着政府运作方式改变而产生的行政过程中职能的动态转移。如前文所述，通过对七次机构改革与政府职能调整的梳理不难发现，改革中政府职能转移的方式刚好符合这样的一个逻辑——从体制内的职能调整到关注政府与社会体制内外间的关系，再到单纯的关注静态职能分配到考虑动态行政过程与灵活的管理方式给职能转变带来的多元因素影响。从认知的角度分析，“政府承担的职能”先是作为一个整体在机构内分配，接着出现了行政职能与经济职能的二元结构划分，并与政府和市场相联系；当社会进步到一定阶段，随着公共需求的进一步增加，“职能”就被分成了更多元的组合，包括了“行政”“经济”“社会服务”“监督”等。而社会服务职能可以继续细分为科学、教育、医疗、环境保护、社会保障等更为具体的方面，这些职能又要由政府、市场和社会共同承担。可以说，随着改革的深入和经济社会的发展，我们对于政府职能的认识与规划都呈现了扩张态势，职能承担的主体也由原来单一的政府主体变为了多元主体。当政府告别了大而全的管理方式，从部分经济领域与社会领域退出干预后，并不意味着职责的减弱，而是要重新定位自身，充当好“掌舵”的角色，实现与社会、市场相互协作的“共治”。从政府的角度来看，用较少的行政成本与有限的编制规模提供更全面、更完善的公共服务，是机构改革与编制管理制度改革下一个阶段的总体目标。这就要求政府机构在履职过程中更加集中高效地完成任务，同时杜绝因为职能复合、管控不严而产生的部门编制无序膨胀。从现代化政府迈入后现代，一个重要的改变，就是政府职能的调整已经由“职能转变”成为了“职能转变之转变”——变“管”为“治”的共治社会，破除了公共职能仅由政府承担的既定框架，职能转变的方式也自然发生了变化，这更要求机构改革的方式也随之改变，同时与之相匹配的编制管理更要随之调整。结合以往的改革经验，在构建服务型政府、积极探索整体性政府与协作治理的当代中国，如何将编制管理的流程细化，从定编到管编，再到用编以及编制管理的监督与反馈，整合成符合多元化职能需求的整体，实现政府与社会共同有效治理的功能，是实现改革期望目标的关键性问题。

2．改革内容：巩固改革成效，针对重点推进改革深入

以转变政府职能为中心的渐进式改革，在打下良好基础与提供宝贵经验的同时，也为下一步改革的深入打造了新的平台、提出了新的挑战。目前我国的机构改革与编制管理制度改革已进入了相对复杂、多元的发展阶段，如何巩固已有的改革成效，更有力地推进改革步伐，是一个值得思考的问题。这不仅要求我们对依然没有解决的已有问题进行彻底解决，更需要清晰地把握改革动向，对未来做出计划。

第一，新时期机构改革与编制管理制度改革需坚持发展并深入解决的几个问题。

巩固已有机构改革与编制管理制度改革成果的最好方式就是改革的继续深化。逆水行舟不进则退，我国经历过七次大规模的机构改革后，虽然取得了积极成就，但依然有一些编制管理方面的问题留存，这些重点问题则是下一步改革的主要对象。

一是继续加强机构改革、编制管理制度改革与政府职能转变的互动，推动编制结构更适应大部门制组织体系。在2008年机构改革中，首次提出了“大部门制”的改革设想。这标志着我国的行政管理体制改革进入了从管机构、管层级到以职能转变为核心的新时期。其后2013年的改革，更是在大部门制改革框架已经基本建立起来的基础上，深化发展了这一主要思想，除了对职能相同相近的部门进行整合外，还突出强调了紧紧围绕职能转变推进改革，理顺部门职责关系的重要性。大部门制改革有效地从机构层面改变了原来政府履职中多头治理、政出多门的现象，建立了更为科学的分权机制，客观抑制了行政编制与成本的自发膨胀，促进了编制结构的科学化、合理化转变。由于我国实行大部门制改革的时间较短，相应的机构改革与编制管理制度改革尚未到位，依然有一些问题值得继续关注。一方面，编制管理制度改革与政府职能转变不同步。参与改革主体的思想转变还不彻底。尽管中央提出“以政府职能转变为核心”的说法已有几年，部分机构领导在主抓改革任务时，还是将目光更多地放在机构的简单撤并上，并以此为依据进行编制管理结构的重塑与岗位的分配，而较少关注自身职能的转变并按照公共需要与职能要求进行编制管理制度的改革。另一方面，编制管理制度改革对机构改革的回应力不足。我国的行政传统中缺乏有效的公职人员退出机制，大部门制改革后，由于机构实现了优化重组，必然带来人员编制的分流与调整，尤其是一些领导岗位。改革打破了原有的既得利益格局，必然会出现一些障碍与阻力。精简下来的编制与人员依然以隐性的方式存在着，最终依然需要耗费行政成本用政府财政供养。2015年，中共中央办公厅印发了《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，就是旨在解决这一问题，保证机构改革与相应编制管理的实施效果。在与大部门制相配合的机构协同合作方面，许多地方政府也积极探索创新了跨部门、跨机构的“轮岗”交流制度，力图实现人员的优势互补，使编制管理在动态中完善，结构配置更趋合理。要巩固已有的机构改革成果，并进一步加强编制管理制度改革与机构改革的匹配性与回应力，必须从最关键的问题入手，扎实解决推进领导干部“能上能下”，轮岗交流“能屈能伸”。

二是坚持提高编制规模对公共需求的回应匹配度，继续消除计划经济时代造成的结构性影响。改革开放以来，我国快速的经济发展客观造成了编制管理制度的滞后，尽管进行了数次改革，已促使目前的机构与编制管理制度更符合市场经济发展的需要，但部分机构与编制管理制度依然留存着计划经济时期的烙印。随着我国城市化率的扩张与进程的加快，公共需求增长不断在给编制管理制度提出新的挑战。日益复杂的公共服务内容需要高素质的行政人员、更优化的服务性机构，及更便捷的审批服务流程。目前，我国一些地方尤其是基层政府的机构和编制管理制度改革依然没有到位，在利益壁垒以及多重现实因素的阻碍下，机构与编制的设置产生了结构性失调，对应于传统职能履行的编制人员较多，而对应新增公共需求与服务职能的编制明显短缺。在实践中，编制总量确定后，也常常存在着基层政府片面强调工作任务重而履职人员不足等理由与机构编制部门讨价还价的博弈问题。更有一些部门面对领导职数“削减难”的问题，私设大量副职，产生了“吃空饷”与“在编不在岗”等不良现象。要全面实现计划经济到市场经济的转型，必须具有“壮士断腕”的勇气，将这一类由于机构和编制配置不合理而产生且尚未彻底解决的“运行性过剩”与“结构性过剩”问题，继续作为今后改革的重点进行突破。

三是继续探索编制管理与机构运行中的人才流动，盘活编制存量，实现科学定编、动态控编用编。长期以来，我国的机构改革与编制管理制度改革中都存在一定程度的制度刚性问题。具体表现为职能相似相近的部门协作能力差，不同权责部门间界限明显，政府难以根据动态的机构职能变化调整现存编制比例与岗位职权，往往导致一些机构效率低下、人员不足，而另一些机构人浮于事却不能才尽其用。出现这种情况的主要原因是我国的编制审批、执行与使用分别由机构编制委员会（以下简称编委会）、机构编制部门、用编单位三个不同主体构成。由于编委会无法深入了解各用人单位所拥有的环境特性与履职现状，其编制的审批与规定必然不能完全匹配用编单位的需要。在编制管理的执行阶段，机构编制部门作为一个监督与执行机构，所掌握的信息也是不具体不完备的，其主要职能依然是着眼于编制的总量控制，而不是动态的分配调节。因此，机构编制部门与用编单位的交涉最终只能是就事论事的讨价还价，而不是站在宏观角度上对于全局进行把握并随着职能转变释放已有编制存量的最大效能。编制无法根据行政工作与公共需求随时调整，导致编制管理的灵活性大打折扣。在现阶段的日常编制管理活动中，除特殊情况外，跨部门跨单位的编制调整和人员流动极少发生，已经暴露出管理方式相对于社会发展现状和政府用编需求的滞后性；在信息化技术对编制管理制度改革造成影响的未来时间内，现有的制度若想适应动态化的编制管理与部门间人员流动，需要作出变革。

第二，探索将编制管理制度改革与机构改革、政府职能转变相统一的思路。

“三定”规定强调“定职能、定机构、定编制”，也就是说先有职能定位，后有机构与编制。从逻辑上，这三者存在规定的先后顺序，然而改革的时效上则应该保持同步，才能最大效益地发挥改革效用。在机构改革与编制管理制度改革实践中，无论是编制管理的理念或制度执行，还存在着一些与职能转变和机构改革不完全匹配的现象，而这些问题的解决，则是进一步深化改革，推动职能转变的关键。

一是跳出编制管理的“数量屏障”，着眼政府履职过程。近年来，无论行政系统内部或是学术界，均对编制规模的膨胀问题非常关注，中央更是提出了本届政府任期内财政供养人员“只减不增”的要求。然而与严格控编的要求和期望相对应的是社会需求的急剧增长、非常规政务风险的增加（如突发性的公共事件等）、宏观经济管理难度复杂程度的提升等。从职能定位的角度切入，职责扩张的趋势与编制压缩的改革目标看似成为了一对矛盾。这种情况下，我们需要解决这一问题，以得到有效的答案。首先，财政供养人员“只减不增”并不完全等同于机构行政编制数量的严格控制。如前文所述，我国的财政供养人员的范围是比较模糊的，包含了事业编制以及一部分企业编制，同时还有政府机构为执行行政任务而聘请的体制外咨询机构、其他办事机构人员等。而财政支出的增加，很大一部分也不是直接来自于行政编制的增长，而是来自于政府履职过程中由于编制配置不合理、人员能力不足与聘请体制外组织而产生的隐性增量。其次，有限政府并不意味着规模的绝对或相对大小，而是一个有效履行政府职能的、规模适度的政府组织。编制管理应是一种动态的管理，绝对科学的行政编制规模是不可能长期存在的。要实现真正意义上的“只减不增”，要求机构改革与编制管理制度的改革更贴近职能，以机构职能定位为核心与准则，在更深入的层次上，突出改善编制分配结构与履职过程中岗位的职责规定、编制的动态调整和人才的有序流动。在政府承担多元职能的今天，实现一个目标通常涉及多个机构和行政岗位的协调与配合。从确定行政行为的承担机构到目标实现，职能的衔接与编制的动态调整贯穿整个履职行为全程。要确保已有的编制存量能够完成相应的行政任务，并在这一存量基础上随着职能的变化进行编制分配与岗位职责内容的调整，最大化地发挥在编人员的作用，切实提升政府每一个单位履职行为中的实绩。

二是明晰界定政府雇佣人员范畴，建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合制约机制。党的十七届二中全会决议在推进政府机构改革的部分中明确提出：“认真执行政府组织法律法规和机构编制管理规定，严格控制编制，严禁超编进人，对违反规定的限期予以纠正。建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合制约机制，加强对机构编制执行情况的监督检查，加快推进机构编制管理的法制化进程。”组织人事与财政预算是与编制管理有直接关系的两个重要领域，三者之间的权责与职能是互相制约并互为影响的。由于财政支出决定了政府供养规模的大小，而人事部门掌握着资金的执行，由此控制着编制的定量、结构与岗位的人员流动。可以说，这两个机构对编制的总量把控、结构设置，以及动态管理过程中的科学化、有序化起到了至关重要的作用。西方国家的机构编制管理实践中，大多将编制与预算合二为一，由相关部门直接制定预算的使用计划并参与预算调配，因此实际上行政管理和预算办公室可以有效地以经济手段控制各部门的编制增减。这种管理模式相比我国现行编制管理制度，更能体现一定的优越性。这一经验值得借鉴。立足于我国现行机构体系，应在充分考虑各部门自身特点与实际需要的基础上，继续探索组织人事、财政预算、机构编制三个部门的联动协作与配合制约机制，在最小化行政成本的情况下实现最大效能，从而达到以预算明晰编制规模、以人事管理制约编制隐性扩张的根本目的。

三是细化不同层级的编制管理规定，编制结构上兼顾政府的行政性职能与服务性职能，在城市化相对发达的地区倾向多元化职能。以往历次机构改革往往都存在着改革效果逐级递减的问题。这一问题的主要原因来自于编制管理自上而下的推行方式。尽管新中国成立以来的历次机构改革已经在不断加强地方机构编制管理部分的权能和自主性，但由于计划经济时代政治传统根深蒂固的影响与如今“职责同构”的机构设置方式，地方政府往往是决策的执行者身份，而非主要的参与者。我国的机构编制管理体制，大多来源于中央的顶层设计，由地方政府逐级铺开并予以执行。然而地方执行的结果几乎决定着编制管理的全局。从编制总量看，全国的行政编制中，地方管理的行政编制占绝大部分，可以说机构编制管理的主要工作在地方；从编制管理的层级上看，无论是命令的上传下达还是具体的管理，四个层级内的沟通与互动都主要来自于地方政府。因此，敦促地方政府切实管住、管好编制，激发其在机构改革与编制管理制度改革方面的活力与创新能力，进而反向影响中央政府下一步的改革规划，是未来编制管理制度改革的重点。我国国土广袤，地区间差异较大，经济社会发展速度不同，对于政府职能的要求也不同。在这种情况下，就需要不同层级的地方政府因地制宜，合理细化自己服务于地方特色的职能机构，并根据公众对政府职能需求的不同在法律允许的范围内对编制的配置与结构进行调整。例如，在我国东部沿海较为发达的地区，社会组织发展得更为成熟，公民更偏重于基础公共设施之上的文化等非物质需求，政府就应适当调整机构职责与相应行政人员的数量，强调政府与社会的协作治理、提供更丰富和多元的精神类公共产品。而在中西部地区，应将机构与编制分配的重点放在基础设施建设等方面。为了实现上述目的，编制管理制度与规则应在不同层级之间进行细化，推动地方政府发挥自主性与创造性，不仅仅作改革的实践者和检验者，更要成为改革的推进者，协助中央政府继续深化改革，扩大机构改革与编制管理制度改革的影响力。

3．改革措施：切实提升编制管理法制化、科学化水平

从行政管理的角度看，我国是一个典型的后发—外源性国家，却能够在数十年的时间里管理水平有较大的提升，与中国特色社会主义政治体制是分不开的。近年来一些发达国家也在强调，我国强有力的中央政府与强大的自我革新能力，是中国成功的核心因素。然而，中央政府的强力却是一把“双刃剑”，一方面促进了改革与政令的高效执行，另一方面却容易上行下效，使得某些方面过犹不及。具体到编制管理方面，为解决编制规模的膨胀问题，中央政府已经进行了七次集中的机构改革，明确要求控制人员规模膨胀。从改革成果上看，这一目的也已经基本实现了。机构与编制作为保障政府职能履行的直接载体，其最优规模应随着公共需求和政府职能转变需要而不断调整。无论是行政编制总量规模还是编制管理的方法手段，都应关注编制管理这一系统的整体建设，实现编制管理与机构履职之间联动的科学性和有效性。如何更好地盘活编制存量、优化管理过程、实现编制动态调整，最大化编制的岗位效益，是符合编制管理制度改革方向的核心问题。要适应新的历史时期增强编制管理的适应性与创新性，就必须改变原先局部化、“碎片化”的管理方式，统筹协调编制管理、机构改革与政府职能转变之间的关系，运用信息化的新技术手段，推进编制的法制化进程，完善编制管理的外部监督机制，全方位提升编制管理水平。

第一，构建系统的编制法律规范，突破编制管理的制度困境。在西方法治国家，客观存在着机构编制的控制机制，主要表现为成熟的议会制度、预算控制机制、政治传统和习惯、民主制度等，以此实现了机构编制法治化。中国的情况不同，我们历史上具有行政权独大的一元化政治传统，自有一套成体系的方法实行吏治。目前，这种一元化的影响已经减弱了。但由于百废待兴，国家的一切制度与建设都在改革与探索之中，编制管理作为组织架构的重要部分，在随着国家战略方针的转变中不断进行调整，尚没有形成一套具体的和系统的法律规范。在全面推进依法行政、贯彻落实依法治国的大背景下，构建符合中国国情的编制管理规范并在管理实践中切实执行，是实现我国机构编制法治化的关键。由于中外政治经济体制与政治结构存在差异，国外的理论与思想不能简单照搬，但还是可以去粗取精，以为借鉴。专经过七次集中的机构改革以后，我国已经制定了一系列调整机构设置与编制管理的法律法规规章，也创建了一些行之有效的编制管理制度。然而这些相关的立法规范还停留在行政法规与部门规章的层次，基本是作为政府职能转变与机构改革的协同规定出现的，而没有形成一整套体系完备的编制立法，对保障编制管理有效依法执行的制度也重视不足。这种法律监管的缺位催生了许多改革与管理上的障碍。首先，相较于机构改革，编制管理的工作更为具体，法定刚性标准的缺失，使得管理过程中政策性影响常常大于法律性影响。目前一些部门和地方的编制还是由领导“拍板决定”，因此改革成果出现了从中央到地方的层级递减，在基层往往表现出了较大的随意性，实践中更是存在着许多职能相近或有重叠的机构部门在职责上相互推诿却在编制上互相竞争的不良现象。其次，仅有法律规定，而法令不行，一样会使违反机构编制管理制度的行为得不到应有的惩处和纠正，也就不能实现法律对机构和编制管理的硬约束。在已经颁布执行的《中华人民共和国公务员法》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等法律文件中，对于违反编制规定的责任基本定位于纪律处分，并没有上升到法律层面，这就降低了突破编制法律法规限制的行为成本，削弱了编制管理相关法律文件的执行效力。

20世纪九十年代初邓小平同志就提出“编制就是制度”“编制就是法律”，但真正实现编制管理的制度化与法律化却是一个渐进的缓慢过程。时至今日，我国的编制管理法制化依然还有很大的进步空间。要突破这一制度困境，必须立足于我国的国情与现实的历史发展阶段，有选择、有目的地吸收借鉴西方法治国家的经验，将原本法律法规中较为笼统的原则与规定进行细化、完善，建立一套既符合中国实际又符合现代法治观念、与世界变革浪潮相适应的编制法律体系。

第二，加强编制管理流程的整体化建设，完善编制管理执行监督和评估机制。从管理学理论的角度看，决策、执行、监督、反馈是现代行政不可或缺的四个关键环节。机构编制管理也同样是包括这一系列顺次环节的完整流程。其中，监督与反馈更是确保决策落实的重要手段。我国的机构编制管理长期着眼于决策和执行阶段，即先由编委会按照“三定”规定审批决定机构设立与编制数额后，由机构编制部门负责执行和落实。其间的大部分互动与博弈，都存在于用编部门、机构编制部门之间，编制管理的监督机构与评估系统并没有参与其中。这就给编制确定后政府履职中出现混编、混岗、隐性膨胀与“吃空饷”等问题产生创造了条件。对于编制管理决策与执行的片面重视来自于我国计划经济时期的制度惯性，政府职能的稳定和结构单一，决定了中央与地方政府间严格的命令—执行关系，审批式的管理在一定程度上压缩了地方政府的自由裁量空间。随着社会公共需求的提升，政府的服务型职能也在进一步扩大，我国各地的经济发展速度不一致、地区特色不同的现状，呼吁基层政府因地制宜、因时制宜地进行机构编制管理。那么，如何来确保不同地区的编制管理实践科学、合法、有效，这就要引入编制管理的监督与评估机制，由特定机构定期对机构编制管理取得的实效进行评估，作为落实“三定”规定的重要手段，其伴随带来的奖惩手段能够更好地约束编制管理执行阶段的随意性，对于编制管理流程中的审定和执行形成有效的补充。

我国编制管理的监督检查工作是已经积累了一定的基础，但由于监督手段单一、制度机制不健全，规章法令的权威性不足等原因，难以发挥其真正的效用。相比于机构改革，编制的微调往往不足以引起部门单位领导的重视，由此使得这类督查经常流于表面。目前的机构编制管理监督方式可以分为机构编制部门回访督查、政府各部门间的相互监督、主管部门的重点督查等。这几种监督方式首先没有法律法规作为依据，其次没有严格清晰的督查标准，其监督结果必然是较为模糊且盲目的。由于机构编制部门的回访与主管部门的重点抽查都是有较长时间间隔的，更加难以随时监控编制的动态变化。要改善这种现状，应对于编制的监管工作的重要性提升到与审批相当的地位，强化完善相关法律法规，科学合理设置违反编制规定的奖惩机制，增加编制管理的透明度。具体的做法上，首先应加强机构编制部门在编制管理监督方面的权威。通过构建编制管理监督制度体系的方式，在机构编制部门内部设立专门从事监督工作的执行部门，将原本频率较低的“回访”，更改为一项动态的、长期的、制度化的行政行为，一方面彻查违反编制的行为并给予惩处，另一方面随时审视现有机构与编制配置的优点与不足，便于对编制比例与职责规定作出即时调整。其次，学习借鉴西方国家的成功经验，将预算管理与编制管理监督整合起来，将财政预算切实转变为监督编制管理运行的内在约束。再次是完善编制管理的外部监督，针对一些不涉及保密的事项，可适当向社会组织、公民公开信息，扩大公众对编制管理工作的了解和理解。

编制管理评估工作从法定内涵上分析，即对政府部门落实“三定”规定执行状况进行的评估，包括制定评估标准、收集评估信息、评价执行绩效、应用评估结果和改进执行绩效等一系列行为。2007年以来，我国已经开展了一系列的机构与编制管理评估试点工作，选择江苏、重庆等四个省（市）编办作为试点对象，并且已经取得了一些宝贵的经验，但还有需要改进之处。例如指标体系的细化、考察标志的具象化等。同时，还有三个比较重要的内容建议列入评估：一是领导职数是否符合“三定”规定；二是混编混岗问题；三是实名制管理。从编制管理评估体系的整体设计来看，评估的领导机构应由评估委员会设置一个非常设机构专门进行评估，而评估的实施机构则由各层级机构编制部门负责，也可以引入第三方组织或咨询机构；评估的内容应依据我国编制管理的现状分为改革评估与常规评估两种，改革评估针对的是改革后取得效果的评估，而常规评估则针对“三定”规定的长期执行情况进行评估。在评估过程中，应注意评估内容设计的科学性以及评估程序的规范性、公正性。在评估绩效的收集、分析和反馈环节，应针对不同的评估标志与信息采取不同的收集、分析方法，力求得到信度和效度更高、真实有效的评估结果。最后，将评估结果与适当的奖惩制度相结合。

第三，提高编制管理的信息化水平，推广实名制管理，重视信息公开。公共需求的增加与政府职能转变、机构改革的新形势，要求编制管理改变以往粗放式、原则式的管理理念，达到制度上的规范化与技术上的精细化。传统的编制管理方式，由于缺乏有效的动态跟踪手段，常常陷入“一统就死、一放就乱”的僵局。尤其是我国财政供养人员中包括了行政机构人员、非机构行政人员、事业单位工作人员、部分体制外人员等多种类型，在机构编制部门办事人员有限、承担职责范围也有限的情况下，很难时刻监督并防止各类混编超编、“吃空饷”等问题的出现。要走出这一困局，不仅要重视机构与编制管理的制度性建设，还应关注技术性对策与手段。现代化的政府除了理念的现代化，当然还要有管理手段的创新与革命，手段与目的的匹配，是建设新型行政管理体系的核心与关键。传统官僚科层制中是由专门的行政人员负责信息的上传下达，这样的信息传递与处理途径必然是不全面的、缓慢的，甚至是失真的或缺乏弹性的。随着20世纪90年代末期，信息化浪潮影响下电子政府这一概念的提出，现代信息网络技术给各国的行政管理理论与实践提供了变革契机。为实现扁平化的组织设计、无障碍的部门间信息共享提供了新的路径。将现代化信息技术作为编制管理的新型手段，能够从容应对庞大繁杂的编制信息量，同时解放出从事纯粹事务性管理的行政人员，便捷高效的再造编制管理从审批到执行再到监督与反馈等一系列管理流程，将原则式的管理系统化、单线程的管理全面化、静态式的管理动态化。

第四，信息网络技术的引入给编制实名制管理提供了平台。编制管理实名制，是指将编制管理和人员管理、经费管理紧密结合，严格按照核定的人员编制数和人事管理、经费管理的政策规定，将编制与在编实有人员、工资支付一一对应，将编制和工资支付落实到党政群机关和事业单位每一个具体人，并向社会公开的一种管理方式和制度。编制实名制贯穿了审批定编、因事设岗、公开公示、规范管理、监督检查等一系列管理环节，将具体的岗位职责与权责落实到人，既保证了“谁行使职权，谁负管理责任”的目标实现，有效提升行政效率；又能够即时监控编制的动态变化与岗位的动态变化，遏制行政编制与事业编制的混编超编现象，从技术上杜绝在其位不谋其政的现象。现阶段我国编制实名制管理的发展现状，主要是要总结已经成熟的制度经验，并尽快进行系统化分析与完善，在全国推行。这方面，湖北、甘肃、广东、四川等多个省的机关事业单位都已经开始实行编制管理实名制，并提供了一些有益的经验。

第五，保障编制管理在合法界限内有效运行的另一大关键是外部监督。在社会组织蓬勃发展的今天，政府主导下多元主体共治体系构建的大背景下，重视机构编制政务信息的公开，无论是在扩大公民知情权、监督权，提高政府公信力方面，还是在促使编制管理合法化，推动编制管理制度良性运行方面，都具有十分重要的意义。目前，我国的编制信息公开，在内容上还往往停留在政策法规与工作动态方面，对于需要被监督的行政措施、履职过程等方面却披露较少，难以形成对编制管理工作的外部约束力；在公开的方式与程序上，公开的渠道较为单一，仅将信息发布在相关部门的公开网站上，对象范围有局限性。同时，公开的周期较长，信息往往存在滞后性，不利于社会组织、公民对编制管理进行动态监督。从这些现状上看，由于电子政府与信息公开的理念传入中国较晚，一些部门的领导干部尚未转变理念，没有认识到编制管理信息公开既是政府信息公开的重要组成部分，又是编制管理制度改革理念方式与技术的创新。要增强机构编制管理的科学性，则必须与时俱进，从根本上进行理念转变，进一步完善编制管理信息公开制度，实现更完善的信息、更广阔的参与渠道和更富有生命力的动态变革，以构建协同治理的政府—社会关系为目标，将机构编制管理推向更加科学、更加法制、更加规范和更加民主的未来。

 

各部分执笔人如下：

前言：李利平

第二部分：张志红、翟磊、赵聚军

第三部分：赵聚军、李利平、张翔

第四部分：周志忍、徐艳晴、蒋敏娟、彭芃