一、政府职能的动态性

政府因公共利益而产生，但政府在不同国家发挥的职能作用并不同，这就是政府职能动态性的体现。众所周知，在现代社会中，政府必须发挥作用，现代社会需要政府。但政府究竟应该做什么？政府应该怎么做？各国都是在两个极端之间进行所谓的“最佳选择”。一个极端是指“中央计划经济”，即政府代表国家利益为社会公众做出了所有的经济决定，甚至社会活动；另一个极端则是完全“自由放任主义”，即政府的职能作用仅限于去做那些市场确实无法做到、社会又不可或缺的事情。如何在这两个极端之间找到最佳的平衡点，是各国政府共同面临的问题。

（一）其他国家的政府职能转变概述

1．其他国家政府职能理论研究概述

政府职能理论是在不同的政治、经济、文化、社会背景条件下提出来的，其对政府职能的界定主要是通过对政府角色的描述，从政府角色的角度定义不同的政府职能。西方的政府职能转变理论分为如下几个过程。

第一，资本主义前期，政府职能主要受自然经济的影响。在奴隶社会、封建社会时期，自然经济的经济基础决定了政府职能主要是发挥政治管制的作用，政府是阶级统治维护权威的工具，这就决定了专制、管制必然成为政府的主要管理模式。

第二，自由资本主义时期，政府职能理论受古典经济自由主义理论的影响。自由资本主义时期，社会普遍认同的经济政策是自由放任的经济政策，即强调市场的作用必须充分肯定和利用，对政府职能加以限制，只允许政府执行其政治职能，保卫国家维护稳定，同时执行公共服务职能，提供社会必要的公共服务。这一时期，政府普遍釆用强硬的政策应对国内和国外殖民地、半殖民地被压迫人民的抗争，另一方面，私人资助政府提供公共服务，政府作为回报将国有土地以优惠政策或者低价出让给私人。

第三，强行干预资本主义时期，政府职能理论受“凯恩斯主义”理论的影响。20世纪30年代经济大萧条时期凯恩斯提出的“道德人”政府职能，认为放任自由的市场经济容易出现社会需求有效性较差，经济危机周期性爆发等问题，因此政府应采取措施进行调节和规范，如扩充政府职能，加强宏观管理，对经济进行干预。二战后的西方国家进入政府对经济强行干预时期，政府普遍釆取对公共事业进行国有化改革，增加就业机会，实现充分就业以及最大化推行社会福利政策等措施维护经济发展、社会稳定。

第四，放弃或减少干预资本主义时期，政府职能理论受新自由主义理论的影响。新自由主义思潮下，政府主要扮演“经济人”的角色。这一政府职能理论来源于公共选择理论，该理论的基础之一是理性选择理论，认为人们的行为都是出自从有限的可用手段里挑选达成目标的途径。由此，政府及其官员被假定为“经济人”，公共选择的对象是政府，政府及其官员的权力应当得到限制。

第五，适度干预资本主义时期，政府职能理论受新“凯恩斯主义”理论的影响。政府必须对经济釆取“适度”干预政策，同时政府对社会的责任意识要不断加强。更加注重政府的公共管理和公共服务职能的执行，要求政府更加注重效益和公平，建立一种长效的监管体制。

2．其他国家政府职能转变的实践

在实践中，政府行使职能是各具特色，并无定式。不仅国与国不同，就是一个国家其政府职能也常常处于变动之中。以美国和日本为例。

第一，美国。美国经历了自由资本主义、私人垄断资本主义和国家垄断资本主义三个发展阶段。在自由资本主义时期，国家经济完全依赖市场机制进行调节，但随着私人垄断集团的出现使市场调节机制不能适应经济发展，美国政府逐渐加强政府对经济的干预，二战后多次进行较大规模的政府改革。如罗斯福新政实行后，政府开始对经济和社会生活进行全面干预，国家垄断资本主义得到了巩固和发展。杜鲁门政府减少政府开支、改进政府各行政机构的工作、提高效率、减少税收。艾森豪威尔执政期间，推行厉行节约、提高效率、提高所有提供公共服务的部门服务质量。到了1993年1月，克林顿政府自下而上推行了一场以“政府企业化”为主题的行政改革运动——“重塑政府运动”，以使政府“做得更好和花钱更少”，此项改革不仅使行政效率及行政效益都显著提高，而且也推动了美国经济和社会进入新一轮繁荣。其后的小布什政府在发现众多机构职能重叠，且彼此缺乏协调和沟通这一问题后，进行机构整合改革，如将海关、移民规划局、海岸警卫队等22个机构整合成为国土安全部。奥巴马当政期间，一是建立新的金融监管体系，管束华尔街，防止类似金融危机再次发生；二是改革教育体系，增强美国教育竞争力；三是大力发展可再生能源，创造一个全新的产业，提供新的就业岗位；四是改革美国的医疗体系，建立全民医保；五是削减政府开支。

第二，日本。二战后，日本面对经济社会发展的不同阶段，进行了行政体制改革，重要的可分为五个阶段：第一阶段，20世纪50年代中期，为适应经济和科技迅速发展的形势，日本政府先后设置了五次行政审议会研究审议行政系统和管理体制如何适应政治经济发展的变化；第二阶段，20世纪60年代初至70年代初，日本政府掀起了改革高潮。其间，日本政府对行政许可事项进行了大幅度削减、合并、权力下放、事务转让、委托及放松管制等改革，并且大幅度精简人员；第三阶段，20世纪70年代中期至80年代，日本历届政府都推行行政和财政体制改革，尤其是曾根政府对国家行政和财政体制进行了大规模的调整，以建立一个比其他发达国家规模小、开支省、人员少且精干的“小政府”。第四阶段，20世纪80年代以来，日本政府制定“新行政改革大纲”，重点是加强政府的综合调整职能，改革政府管辖的各类社会、经济事务管理方式，扩大地方管理权限，实行地方行政合理化，改善公务员体制；第五阶段，20世纪90年代末至21世纪初。1997年以来，桥本政府推行的行政改革方案更加引人注目。将政府部门削减了一半，并合并一些职能相近的部门，同时发展各种外围机构和行业组织，这也是日本政府实施大部门制为重点的行政改革的开始。改革的重点包括两个方面：一是增强内阁在国家事务上的指挥权和管理权，强调在重大问题上权力的集中和决策的高效；二是大幅削减政府一般性管理权力，放权于民，建立精干、高效的政府组织体系。与其他发达国家相比，从政府规模来看，日本政府可以说是典型的“小政府”。

从美日两国改革实践来看，都经历了“自由竞争—政府规制—放松规制—政府再规制”这样一个过程，在这个过程中，政府职能的每一次变化都是政府、市场和社会职能边界的不断调整，而且基本遵循以整合政府机构，加强部门间协调、调整政治行政体系，强化中央控制能力、适应政府职能转变，提高行政效率等为目标的大部门制改革方向，政府职能在经济规制、社会规制和公共服务这三个方面的作用依次不断增强。说明每一次政府职能的调整都是与当时经济技术发展水平相适应，与当时市场和社会的发展水平相适应。

（二）中国的政府职能转变简述

我国新中国成立后较长时期实行计划经济体制，政府是全能政府、无限政府。1988年第七届全国人民代表大会通过的《政府工作报告》指出：“这次机构改革主要着眼于转变职能。……这就使得我们有可能根据深化改革的要求，按照加强宏观管理和减少直接控制的原则，转变职能，划清职责范围，配置机构。”这是我国首次提出转变政府职能。此后，我国一直注重政府职能转变这一问题。当前，我国正处在建立完善社会主义市场经济体制的社会转型期，经济社会环境发生了巨大变化。实行社会主义市场经济，加快经济产业结构调整步伐，推进政治体制改革，深入完善规范文化教育事业，形成社会主义核心价值观，分化重组社会结构等，都是社会发展新时期的重要任务。同时，我国政治体制改革也进入了关键时期，提高政府行政效率，转变政府职能，转换政府角色，成为改革的重要目标。

改革开放以来，我国不断加快经济体制改革的步伐，社会主义市场经济发展迅速，市场经济的发展成果不断涌现。我国政府通过建立和完善社会主义市场经济体制，基本实现了一定程度的职能转变，政府职能由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理。但是由于深入推进改革开放，社会中各种矛盾开始显现，政治体制改革的进度滞后于经济发展程度，对经济发展产生制约和影响。基层政府的管理方式无法满足时代的发展要求，基层社会矛盾更加复杂多变，基层政府在解决基层矛盾中显得力不从心。我国政府职能转变与改革开放的进程和经济社会发展相伴而行，主要经历了如下三个阶段。

1．20世纪70年代末和80年代政府职能由政治型转为经济型

新中国成立后，经过经济建设、社会建设和思想转变，我国政府意识到必须自觉进行职能转变，必须改变传统的管理模式，否定以往的以政治管理经济的模式，转而建立起用经济管理经济的新模式。通过改革开放，建设外向型政府，注重政府的对外交往职能；通过政企分开和管理权力下移，政府对企业的经营管理不再直接干预；通过地区和城市的综合改革，扩大了地方政府经济发展和社会管理的自主权。

2．20世纪90年代的政府职能由直接管理转向间接管理

通过对外开放与西方国家开展经济合作，使政府职能转变与西方国家政府职能转变理论接轨实现了突破，促使政府职能转变不断深入。国家对现代企业制度的建立和利用，有利于国家确立多种公有制实现形式，将政府的经济管理模式由直接管理转变为间接管理。国家对市场机制的借鉴，成功地实现了社会福利制度改革，将公共福利部分转移给市场，同时利用市场机制实现政府管理的转移。

3．21世纪初的政府职能转变要求建设服务型政府和“有限型”政府

党的十六大以来，关于政府职能转变研究的重点就是服务型政府、责任政府、法治政府方面的内容。通过行政管理体制改革，对行政管理体制进行创新变革，对政府的职能定位进行调整，对公共服务水平进行改进，对依法行政逐步推进。服务型政府的构建使政府在解决社会问题、社会矛盾方面扮演更加积极的角色，同时带动整个社会的自主发展和进步，让社会更多地利用各方力量自主解决问题。

党的十八大提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制为目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。党的十八届三中全会将“加快转变政府职能”单独列为改革的重要组成部分。党的十八届五中全会指出，深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力。由此可见，转变政府职能，一直被确认为改革政府行政管理体制、建设中国特色社会主义行政管理体制的核心命题和第一要务。

（三）经济新常态下政府职能的转向

从2012年始，我国经济增速逐步放缓，考虑到我国经济出现的新特征和增长模式变化，我们将我国经济发展进入的这一阶段称为经济新常态。统计资料显示，我国人均国民总收入步入中等收入国家行列已有十余年的时间。根据世界银行公布的收入分组标准，2010年我国实现了由中等偏下收入水平到中等偏上水平的重大跨越，毫无疑问，我国已步入中等收入国家。国际经验表明，中等收入的阶段，既是向高收入国家迈进的机遇期，又是矛盾增多、爬坡过坎的敏感期。这一阶段，经济容易失调，社会容易失序，心理容易失衡。因此，在经济新常态下我国政府职能必将发生新的转变。

1．发挥市场在资源配置中的决定性作用

市场和政府在配置资源方面各有所长，政府配置资源可以迅速集聚多种资源，但资源的利用效率不高，这也是世界各国多年实践得出的结论。从我国当前的市场经济发展角度看，经济新常态伴随着生产成本上升、投资收益率下降、国内消费不振、出口增长不可持续等问题，需要政府调整自身职能。在这一阶段，以前形成的经济增长依靠数量扩张与价格竞争举步维艰，经济增长方式从要素驱动向创新驱动不断转变，政府一方面要积极促使经济发展实现动能转换，为技术创新与产业升级创造良好的制度环境，为市场主体营造良好的有序的公平竞争环境；另一方面，面对经济增速放缓，政府要由“相马”“识马”“选马”转变为提供“千军万马”、“万马奔腾”的“赛马场”。由此简化事前审批环节，放宽市场准入，加强事中事后监督管理，以最大限度地激发更多的市场主体的参与热情。由于长期以来，政府对微观经济运行干预过多、管得过死，重审批、轻监管的做法，提高了微观经济主体的经济运行成本，不利于提升社会的创新活力。要想让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让所有社会成员各得其所、各展其能，就必须加快转变政府职能，通过向市场放权，真正实现让市场在资源配置中发挥决定性和基础性的作用。

2．政府与社会组织等实施多元主体共治

我国传统政府是全能政府，通过这些年的改革，政府职能正朝着“强政府、大社会”的政府与社会关系模式转变。政府职能要逐步实现从“全能型”向“有限型”的转变，做到“不越位”“不缺位”“不错位”。政府职能转变的目标是建设责任政府、法治政府、有限政府、透明政府，最终实现服务型政府。正如十八届三中全会指出，要正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，支持和发展志愿服务组织。要坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。我国进入经济新常态发展阶段，随着经济社会的不断发展，在工业化、城镇化不断推进的进程中，会产生一系列社会非均衡性问题，应该得到人们及时重视并加以有效解决。这些问题的解决单靠政府几乎不可持续，必须与社会组织形成共治。因此，在经济新常态背景下，政府一方面要积极培育社会组织，另一方面还需要重新通过保护性立法及其他干预措施，实现对社会运行的再维护，通过这种共治维护社会的和谐稳定。

3．不断满足人们日益增长的公共需求

政府的基本职能之一是提供公共服务。就我国而言，总的来讲，全国性公共物品总体供给不足，基本公共服务尚未均等化提供。一般而言，社会越发展，人们对公共服务的需求量越大，这就给政府带来越大的压力，这在我国已有充分体现。我国已进入中等收入国家，人们对公共服务需求多且强烈。因此，在经济新常态下，政府一方面要不断增加新的公共服务，另一方面要不断创新公共服务提供方式。政府可以充分利用“购买公共服务”“公共服务外包”“凭单制度”“政府间协议”“特许经营”“自由市场”“志愿服务”“自我服务”等多种方式提供，这样不仅可以提高公共服务提供效率，而且能满足人们不断增长的个性化公共服务需求。