B.13
上海降低制度性交易成本的探索和实践

沈开艳 彭辉 卢逸迪

摘要：随着中国经济进入新常态，降低制度性交易成本成为推进供给侧结构性改革的重点。上海市正面临逐渐向创新驱动过渡和转型的关键节点，一方面负担着“率先转变经济发展方式”的重任，另一方面也面临由于制度性交易成本过高而影响企业创新转型的问题。笔者将在本文中首先对交易成本相关理论尤其是制度性交易成本理论进行阐释，在此基础上梳理出降低交易成本的思路，结合上海降低制度性交易成本的实践，探求进一步降低制度性交易成本的途径。

关键词：制度性交易成本 三去一降一补 简政放权 事中事后监管

一 问题的提出

目前，国际上公认的评价营商环境的权威工具是世界银行每年发布的《全球营商环境报告》。该报告分析的营商环境范围覆盖全世界189个经济体，从以下十个角度对这些经济体进行评价：开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产。对一个国家或地区而言，它在全世界的排名主要是由作为报告样本的城市营商环境排名决定的，以我国为例，代表城市是作为报告样本的北京和上海，综合得出中国营商环境评分，其中上海权重为55%，北京权重为45%。所以全方位优化上海市的营商环境至关重要，尤其是在不断改善和优化我国整体营商环境方面，对提高我国国际影响力和国际排名具有重要意义。

世界银行《2018年营商环境报告：改革以创造就业》于2017年10月31日发布，是该系列报告的第15期，该报告对2016年中到2017年中世界范围内190个经济体的营商环境进行了考察，考察涵盖10个领域。该报告表明，在全球范围内的各个国家和地区中，营商环境排名第一的是新西兰，紧随其后的是新加坡和丹麦。新西兰连续两年居第1位（86.55分），中国香港排在第5位（83.44分），而中国内地排在第78位（65.29分）。上海与其他国际大都市的比较可以通过表1清晰地呈现出来，尽管近年来上海市深化政府改革，营商环境获得了显著的改善和优化，但同国际前沿水平相比依然有很大的进步空间。

同世界范围内的先进水平相比，尤其是同名列前茅的新西兰相比，上海市依然有较大差距（见图1），新西兰10个指标得分均超过70分，获得信贷、纳税、开办企业、登记财产四项得分均超过90分，其中获得信贷为满分100分。而上海在办理施工许可证（45.41分）、保护少数投资者（48.33分）、办理破产（55.82分）、获得信贷（60.00分）、纳税（60.59分）等方面得分较低，有明显的制度性“短板”，这些是下一步政府自身改革的着力点，也是降低制度性交易成本的主攻方向。

二 降低制度性交易成本的基本逻辑和内在价值

企业的制度性交易成本，主要是指政府制定的各种制度工具所带来的成本。税费、融资成本、交易成本等都是企业在遵循政府制定的规章政策时所需付出的成本，都属于制度性交易成本。由此可知，对企业的制度性交易成本进行有效的控制能最大限度地激发企业的生命力，提升企业的变革力和创新力，在宏观方面也能全面提升产业供给质量，兼顾供给的高效性，还能够在很大程度上达到优化产业结构的最终目的。当然，其也能实现政府职能的简化和放权，减少政府对企业做出的行政性干预。要实现降低该成本的目的，首先就是将其与供给侧改革同步，尤其是借助于政府的进一步简政放权，给予企业和行业更多的自由，出台一系列包括减税在内的优惠政策，对政府管理进行创新和优化，确保政府管理的高效性，尽快实现向服务政府的转型，同时充分调动各个市场主体的主观能动性，激发它们的创造力，为有才华的企业家搭建施展才华的平台。降低该成本所遭遇的问题主要有以下几方面。

1．降低该成本对政府转变自身职能提出了何种具体要求

降低制度性交易成本对政府转变职能的要求在于政府职责范围的确定，重点是对政府、市场、社会三者之间的关系进行明确和协调。我们应当聚焦于政府、市场、社会三者职责的分配，其重点在于市场在社会资源配置中的决定性作用以及如何更好地发挥政府的作用。对此，需要研究降低制度性交易成本对本市简政放权、事中事后监管、宏观调控体系、行政管理方式、公共服务、政府组织机构等方面的具体新要求，需要对政府转变自身职能的如下趋势进行必要的阐释：从重视经济转变为重视保障，从重视审批转变为重视监管，从重视领导转变为重视协商，从重视权力转变为重视责任，从重视管理转变为重视服务，从重视数量转变为重视质量。

2．如何借助于政府自身职能的转变最终实现降低制度性交易成本的目的

上海经济进入新常态后，无法单纯依靠需求侧的强刺激政策来推动经济的高速增长，只能通过强调降低制度性交易成本的方式来转变政府职能。这需要对采取何种措施实现上海全市行政系统的高效运转展开研究。通过它的高效率实现对交易成本的降低，实现对各项资源的优化配置和利用，进而增强市场主体的活力，避免之前政府全面包办各项事务状况的出现，使市场能够充分发挥自身在资源配置和利用方面的基础性作用，使政府在社会管理中提供更优质更高效的公共服务。

3．如何借助于对该成本的降低实现对政府和市场新关系的构建与完善

在对制度性交易成本进行控制和降低的前提下，政府和市场两者的关系呈现出来的显著特点除了有经济减速之外，还包括宏观政策调整和经济结构优化转型。种种特点都使上海市的经济发展面临着严峻的挑战。在此情况下，需要研究和探讨加快该市政府职能转变，构建和完善全新的政府同市场的关系。而新关系的构建和完善离不开政府行政管理方式的转变，当然此处的转变主要指的是：从原有的直接干预经济行为、直接参与经济活动逐渐过渡和转变成营造兼具公平性和开放性的市场大环境；从原有的政府参与企业经营或作为私产品、私服务的提供者逐渐过渡转变成公共产品、服务的提供者；从原有的局部体制改革逐渐过渡和转变成政府的全面再造和全方位革命。

4．如何借助于对该成本的降低实现政府从原有的管控逐渐向服务的转型升级

在对该成本进行控制的大背景下，其要求政府抛弃原有的公权力至上的观点，从原有的关注管控忽略服务逐渐向重视强调公共服务转变，从原有的政府中心导向逐渐向人民需求导向转变，需要对上海市实现政府转型升级的各种路径展开研究和探讨，主要包括以下几方面：从原有的生产方面逐渐向收入分配方面过渡和转变，从经济事务方面逐渐向社会事务方面过渡和转变，从原有的生产投资方面逐渐向监管市场方面过渡和转变，从原有的单一减少审批程序逐渐向监管、服务、简政放权三位一体过渡和转变，全面推进各个领域、各行各业的改革，尽全力解决上海市经济发展过程当中面临的种种问题。

三 降低制度性交易成本的三个基本着力点

通过对前述具体的含义、方式和有关地位进行分析，可以将降低制度性交易成本理解为国家当前进行的供给侧改革的基本性诉求。之所以如此理解，主要是因为降低该交易成本能在很大程度上增强企业自身的变革力和创新力，在保证企业供给质量的同时，提升企业供给效率，在宏观层面能够对行业的供给侧改革进行完善和优化，前述种种都是供给侧改革期望实现的具体目标。可以说，供给侧改革的中心思想就是降低该交易成本。就成本降低的具体手段而言，要想实现该交易成本的降低，只能够借助于转变政府自身职能，进一步简政放权，尽可能地为企业日常生产和管理经营创设有利条件。当然这也是供给侧改革的关键和核心。本质上来说，供给侧改革属于政府改革，降低该交易成本是降成本这一组合拳的首个重要环节。同时，降成本又是整个供给侧改革的一个核心部分。

降低该交易成本的出发点和着力点有以下几方面。

第一，从宏观战略与微观战术的关系来看，降低制度性交易成本须加强“三去一降一补”问题研究，对政府同市场的关系进行厘清，从根源上使企业甩掉不必要的负担，在创新力与民生性方面帮助企业填补缺陷。在“三去一降一补”方面，关于去产能，上海市要加快新产能落地的速度；关于去库存，上海市也存在一定的缺陷，主要是去库存的范围只涉及部分领域；关于去杠杆，并无突出之处。摆在上海市经济发展面前，最迫切需要解决的问题就是充分抓住该市打造自贸区和世界科技创新中心的机遇，增强该市企业自身的技术创新力，加快其科技成果转化为实物的速度，着力对其中的有效供给、高端供给进行培养，使之充分同该市经济转型升级与动能增长的实际需要相匹配。

第二，站在改革路径的立场上，降低该交易成本一定要借助于制度创新的推进和制度供给的优化，最终实现预期降低效果，也一定要借助于政府主体对自身公权力的范围进行科学合理的厘定，真真切切地转变自身职能，同时对机构进行改革，使政府从原有传统的全能型政府逐渐向更现代的有限政府过渡和转变，帮助政府实现真正意义上的减肥和瘦身。其核心要义在于进一步简政放权、深化行政审批制度改革、大力推进审批中介服务体制改革、深化资源要素市场化配置改革、完善地方政策工具箱，种种举措在一定程度上能够减少政府对企业做出的行政性干预，切实激发企业的生命力，全面提升企业创新力，增强其在整个市场的核心竞争力，兼顾供给的质量与供给的效率，同时不断优化供给结构。

第三，从改革制度的内在逻辑和未来方向来看，降低该交易成本一定要对暗箱操作进行全面打击。这就对具体的监管提出了如下的要求：首先标准要明确，其次流程要清晰、具体、可查，最后结果要具有可预期性。众所周知，制度性交易成本普遍情况下都隐身于灰色地带，滋生于暗箱操作，对政府所具有的审批权进行放开或给予一定程度的下放的同时意味着政府负有的监督管理职责更重，要求更高，如果管不好就会前功尽弃，后患无穷。要想避免这种情况的出现，首先要做的就是确保整个监督管理流程的清晰、规范、有序、合法，使其达到程序正义的要求，同时对体制机制进行不断完善，加强对投资方面的监督管理，构建起多管齐下、全方位联动的监督管理体系，将公平竞争审查这一制度落细落小落实，为供应商发展提供前提和基础。从这个角度而言，加强事中事后监管有利于保障公平竞争的市场秩序，是降低制度性交易成本、优化营商环境的内在要求，是借助于程度更深的管理对范围更大的放权和质量更优的服务进行有效促进。

四 上海在降低制度性交易成本时遇到的问题和短板

（一）通过“三去一降一补”来降低制度性交易成本的问题和短板

1．去产能：重视衰退产业，重视过剩产业，推动新产能落地

（1）上海已在较早时期进行了产业结构战略性调整，因此目前去产能问题并不突出

对国家而言，去产能的关键基本都是围绕着重工业进行的，诸如污染较为严重、供给存在过剩的水泥、钢铁、煤炭等行业。而去产能的主要手段的是政府同市场联手，借助于兼并、重组、破产等具体方式，完成市场出清，化解过剩产能。上海较早就认识到产能过剩和重工业会产生严重的环境污染等问题，较早开展去产能的行动，比全国其他地区具有先动优势，取得了一些阶段性成果。因此，全国的产能过剩与僵尸企业问题在上海表现得并不突出。

（2）衰退产业及其劣势产能面临全行业退出

对于上海市的现状进行分析可知，部分“三高一低”行业，诸如制革行业、煤炭行业、合金行业，基本上已经完成整个行业的淘汰。而水泥和铅蓄电池的行业整合已基本完成，造纸已实现无原浆生产，上海市不存在突出的产能过剩问题，僵尸企业也不足为虑。对上海经济而言，需要予以去除的产能指的并不是过剩产能，而主要指的是无法适应产业转型升级要求的相对过剩的产能。

（3）为效率更高、附加值更大的新型产业腾出资源与环境空间

尽管上海的重化工行业产能规模已大大缩减，未来上海的结构调整任务仍然任重道远。对上海而言，劳动密集型产业的退出还有继续实施的空间，此外重化工行业在去产能方面还有继续实施的余地。在上海市的国民经济中，重化工行业占比在七成以上，同其他国际性大都市相比，上海重化工行业的比重仍然偏高，有必要进一步研究上海未来10年重化工行业结构调整目标，为效率更高、附加值更大的新型产业腾出更多资源空间与环境空间。

（4）产业结构优化升级正处于重要节点

可以说，当前上海市无论是新产业同旧产业之间的转换，还是整体产业结构布局的优化升级，都恰逢重要节点。整个新兴产业发展状况不佳，这主要是因为当前国内国外市场整体需求下降，出现大范围的同质化竞争，它的发展不佳使得产业结构调整后造成的产能缺口无法获得有效的弥补。

2．去库存：总量可控、空间失衡、区域分化

（1）总量可控

上海市经济发展态势良好，投资方面的需求高涨，尤其是房地产市场中的住宅市场出现供不应求的局面。去库存的关键在于办公和商用地产，并非住宅地产，整体房地产市场呈现显著的结构性特点。为了对非理性膨胀的房地产市场进行有效的抑制，上海市政府颁布了一系列调控措施——沪六条，希望能够通过种种措施的实施实现房地产市场的良性、有序、健康发展，它已取得了较好的效果，过热的房地产市场出现了较为显著的降温，市场的去化周期表现出一定的回升。

（2）区域分化

上海市房地产市场呈现的另一个重要特点就是区域分化，它是该市房地产经济潜在的风险。该市住宅市场最显著的问题就是远郊地区大规模居住区实际入住率较低，空置率非常高。从居住的便利度和通勤成本考虑，市区居民很少会选择在郊区居住，郊区社区的入住率明显低于市中心，一些交通甚为不便、地址相对偏远的规模较大的居住区入住率不到一成。郊区住宅市场呈现出来的普遍性特点就是住房空置。商务楼宇方面，中心城区与非中心城区的商务办公楼供需两极分化问题突出。徐汇区、静安区等市内繁华的商业地段，尽管商务楼宇租金昂贵，但是空置率一直不超过5%，位于郊区的写字楼即便低价出租，也依然有着非常高的空置率：五成。

（3）空间失衡

郊区可以借助于补贴补助、减税优惠等种种措施吸引企业入驻。同时，在该地区大力发展非常高端的服务业，最终实现对中心地区服务业的部分置换，但经济要素在空间层面的分布自有其规律所在。远郊地区若无法因地制宜地探寻出一条契合自身情况的特色发展之路，依然不顾实际情况不断建造商用楼盘，不断加大对金融业发展的投入力度，势必会使自身陷入低效同质化竞争中，既浪费了资源，又达不到预期的效果。

3．去杠杆：债务率相对不高，重点在于防范金融风险

（1）债务投资流向结构与债务资产质量相对较好

分析上海地方政府的债务结构可以发现，上海市政府融资产生的资金，重点投向于交通基础设施、市政工程和保障房建设，由于上海正处于人口不断流入的阶段，这些基础设施工程在建设之后，使用率较高，产生了较高的经济与社会效益，并没有空置或无效率使用，所以债务资产质量较好。

（2）个人与企业负债率增长较快

重点在于对存在的金融风险进行有效的防控，同全国银行不良贷款率相比，上海地区的这一数值要远远低于平均水平。但杠杆问题与库存、产能等方面息息相关，尤其是企业、个人的负债增长迅速，在金融和房地产等领域表现突出。尤其是最近几年，上海市国土资源部门、金融监管部门等联合组建了工作组，对商住房用地有关交易的具体资金进行有效的监管，通过这种监管进一步实现对有关企业和房贷的管控，尽可能地使金融风险降到最低，对杠杆率进行有效的控制。

4．降成本：塑造法治化与便利化的国际化大都市营商环境

（1）重在营造营商环境

上海市大规模的国有企业为数不少。在这种情况下，银行提供的信贷资金一般向这些实力雄厚的企业进行倾斜和集中，在无形当中挤占了那些规模不大、对信贷有迫切需求的中小企业的资源。中小企业受限于自身的资本和规模，基本上达不到银行放贷的条件，在这种情况下只能借助于民间资本实现融资的目的，它们始终面临着融资困难的尴尬局面，除此之外还必须知道，该市无论是人力资源成本，还是生活费用支出都普遍高于全国平均水平。商务费用支出较高主要是办公成本和土地成本较高导致的，企业担负的社保压力相对较大。

（2）降低企业税负仍有空间

上海共有60余个收费项涉及多个领域多种规模的企业，占到全部收费项的过半。无论是对于市场规模大、利润率高的企业，还是对于中小微企业和创新型企业来说，税费负担都较为沉重。降成本最重要的任务就是政府减税减费，让企业获得更大的发展空间。

5．补短板：提升公共服务事业的总体质量，对社会治理方式进行优化创新

（1）城市基层与公共治理水平亟待提高

该市的交通管理也存在一定的短板，主要表现为以下几个方面：首先是该市交通在多个时段都存在严重拥堵的现象，尤其是一些交叉路口和快速区段；其次是在高峰期，轨道交通也表现出严重的拥挤现象，以1号线、2号线为主要代表的交通线长时期高负荷运转；再次是地面公交在高峰时段的平均速度在12公里每时以下，速度低就意味着乘客换乘需要等待较长的时间，乘客对地面公交普遍不满；然后是路网局部连通程度不强，断头路并未被全部打通；最后就是交通运营呈现无序的状态，尤其是中心城区无序的交通集散点数量较多，违反交通法规的不良行为频繁发生。

（2）中心城区与郊区发展不平衡

伴随着该市城市化步伐的加快，城乡二元差距也越来越明显，主要体现在公共服务方面，就拿平均每年每人公费投入来说，城区中心小学是远郊地区小学的一倍多，在医疗方面城区医师资源远远优于远郊地区。城市居民和乡镇居民无论是在收入水平，还是在公共资源配备和利用方面都存在较大的差距，一直以来，该市政策发展的侧重点都在城市，其中一些公共事业被一些国企垄断，没有参与到完全的市场竞争当中，最终导致运营管理表现出一定的低效性，这也是出现短板的重要原因之一。

（3）重点关注“五违四必”环境整治

近年来，上海市某些区域违法经营户增多，无证无照餐饮店充斥周边，违法经营人员的大量聚集造成扒窃、偷盗、诈骗甚至抢夺案件频发，不仅食品安全卫生令人担忧，而且使邻近居民饱受环境污染之苦。在最近一段时间，该市环境治理工作的侧重点有两方面：其一是对“五违四必”进行整治，其二是对郊区小河道进行有效的治理。

（二）通过“简政放权”来降低制度性交易成本的问题和短板

1．办理施工许可方面的短板

在该方面衡量短板是否存在的标准就是企业建仓所需履行的全部手续，各个手续对应的费用与时间。该指标是上海与国际先进城市的差距最大的一项指标（见表2），中国办理施工许可的前沿距离在世界排名为第172位。主要体现在办理的程序、时间、成本和建筑质量控制指标的分项数值上，存在手续烦琐、效率低下、成本较高、建筑质量的控制和监管存在困难等问题。

2．获得信贷方面的短板

在获得信贷方面，主要通过两组数据进行评估，包括衡量担保交易中借方和贷方的合法权利以及信贷信息的上报条件。在此项指标上，上海对标国际的差距仍然较大（见表3），主要体现在担保和破产法中能够使贷款便利的特征不明显，由征信服务提供商这一主体提供的信贷信息，无论是覆盖面积，还是整体开放性都远远达不到要求。特别是公共注册处覆盖范围（信用局覆盖率），上海仅为21.4%，说明纳入私营信贷局系统的人数及其近五年来的借款历史信息并没有得到很好的记录。

3．保护少数投资者方面的短板

在保护少数投资者方面，主要通过在利益冲突的情况下少数持股者受到的保护以及在公司治理结构中股份持有人的权利进行衡量（见表4）。在此项指标上，上海与国际先进城市差距依旧很大，主要体现为股东治理能力较弱、诉讼和纠纷调整的便利程度不够等问题。

4．办理破产方面的短板

在办理破产方面，主要通过国内企业破产程序的时间、成本、结果和回收率，以及适用于清算和重组程序的法律框架的力度进行衡量（见表5）。在此项指标上，上海与国际先进城市仍有明显的差距，主要体现在债权人通过重组、清算或债务执行（抵押物没收或破产）等法律行为收回债务的占比较低，使司法成本飙高，债权人的正当合法权益无法获得有效的保障和救济。

5．纳税方面的短板

该方面主要借助企业缴纳税款的次数、申报缴纳三种税项与派款对应的时间，总税率和社会缴纳费率（占利润百分比）以及报税后流程进行衡量（见表6）。在此项指标上，上海与国际先进城市差距极大，中国纳税前沿距离在世界排第130名，是需要着重改善的一项。主要体现在申报缴纳三种税项与派款对应的时间较长，税费在总利润中所占比重较高，企业的税费负担沉重，报税后的流程相对复杂，时间相对漫长。

6．商事登记制度方面的短板

这主要体现为政策超前于目前体系的承受能力。对商事登记制度进行改革的核心不只在于对工商机关内部业务流程进行改进和优化，缩短业务完成时间，还在于将注册资本从传统的实缴调整和变更为认缴，同时用公示制度替代了原有的年检制度。该做法具备一定的现代性和先进性，但是我国当前尚未建立相对完善的征信体系和综合监管制度，尤其是事中监管和事后监管尚不完善。该做法既会在一定程度上增加自贸区的管理费用支出，也会导致政策漏洞的出现。该市自贸区第一批经营出现异常的企业名录共涉及1400余家企业，占总数的一成多，因为放低了准入门槛，在自贸区注册成立的公司数量激增，其中有相当数量的公司都属于无实际经营能力的僵尸企业，更为严重的还有企业以高额认缴为掩护到其他地区从事诈骗等违法犯罪活动。

（三）通过“事中事后监管”来降低制度性交易成本的问题和短板

1．监管机构并未实现联合发力，存在监管交叉和重复的情况

一是市区两级监管体制改革进度不一致，可以说上海地区始终都是改革的主力军和先锋官，它的市场监管改革亦是如此。但市一级的物价部门、食药监部门、质监部门、工商部门改革的速度和力度还有待提高，条监管与块监管之间的协同性有待提升。二是监管结构之间缺乏高效的协调。监管机构与监管机构之间相异之处较多，无法实现高效衔接，协同监管无法真正实现，多头监管和交叉监管的状况依然存在。监管机构如税务机关、海关、公安机关、司法机关、市场监管机关之间的沟通与协作尚未实现高效衔接。可以说，相对健全、高效、及时、动态的全面监管网络尚未形成。三是重复监管的现象依然存在。此处主要指的是单一窗口项目同其他项目之间出现了交叉重合，如海关部门和检验检疫部门的“一次申报，一次查验，一次放行”存在着一定的重合与交叉，在一定程度上给企业增加了不必要的负担。

2．基层监管长期面临人少事多的压力，工作质量有待进一步提升

一是监管机构和基层人员数量有限，无法确保监管工作的高效性。在市场监管对象量大面广、业务复杂、风险较高的形势下，政府监管机构及人员的数量远远低于企业与市场运营所需的监管数量，基层执法干部人数与执法任务量之间不匹配的问题非常突出，严重影响了监管效率。二是基层监管人员专业素质有限，综合能力相对不足，无法提供高效优质的服务，无法令人民群众满意。大部制改革对于行政执法人员自身的专业知识和综合素质均提出了新要求，但是绝大多数执法人员存在程度或大或小的知识结构断层、专业素质低下、无法满足工作要求、监管能力有待进一步提升等问题。

3．监管信息共享平台的信息全面性、准确性有待提高

目前，虽然上海三大信息共享监管运作平台已初步形成，但信息全面性、准确性有待提高。首先是平台能够展示的企业实际状况的信息不够多元，相对单一。其次是信息的准确性无法确保、全面性无法兼顾，使得信息整体质量相对较低，严重影响了信息的使用率。最后是各个监管机构没有对信息平台实现有效对接，监管信息没有实现高效的共享和融合。

4．假冒伪劣现象和收费情况依然存在，在一定程度上增加了企业自身的运营成本

随着简政放权的改革，“红顶中介”等中介服务收费现象得到大幅度改善，知识产权保护和反垄断审查制度改革，对从事假冒伪劣产品生产和服务提供的企业进行了有效的查处，重拳出击打击了垄断企业，有效控制了运营成本，但不可否认的是假冒伪劣现象与收费情况依然存在。一是产品生产后，需要送到相关部门检测，于是出现了普遍存在的检验、检测、检定、检疫等种类繁多、重复送检、收费现象，同时存在较多的隐形收费。二是不少假冒伪劣屡打不绝，不少违法行为由明转暗、由集中转为分散，假冒伪劣商品泛滥的局面还未根本扭转。三是规模较小的企业因为遭遇不公平对待而衍生出相对机会成本，如规模较小的企业在向银行申请贷款的时候，一般都相对弱势，无法实现贷款的目的，融资有一定的难度。

五 改进的意见和建议

（一）推进“三去一降一补”的创新对策

1．立足上海实际，明确推进的重点和原则

一是紧密结合上海全面深化改革的实际。将制度创新作为关键，将科技创新作为导向，将结构调整作为方向，将降低成本和补齐短板作为重任，全力、高效、坚定不移地推进供给侧改革。二是抓住重点“补短板”。以提高居民的生活质量和城市品质为目标，进一步加大对城市公共服务、社会事业和三农发展的投资力度，通过取长补短，通过以强带弱实现经济的良性、有序、可持续发展。三是放眼全球谋划布局。从全球城市的目标出发，发挥开放优势，通过引进跨国公司总部，汇集全球高端资源，增强全球资源配置能力，不断提升产业能级和竞争力，以高端供给满足全国和全球需要。

2．做好产业转移、结构升级与要素成本下降的工作

一是切实改变过去主要依靠要素投入驱动增长的粗放发展模式，实现控人增效、减地增效，使经济增长真正地同创新驱动相结合，最终实现规模较大城市的底线式可持续增长。二是以政府职能厘清和职能转变为着眼点，加快行政审批体系的改革步伐，对制度性交易成本进行控制，建立有利于企业和市场发展的税费调整方案，多渠道减税降费，切实帮助企业减轻税费负担。三是通过综合整治和修复生态环境以及工业用地减量化，加快清理劣势产能，特别是污染相对严重的“三高一低”企业，要尽快予以关停。

3．在简政放权、放管结合、优化服务上下功夫

一是进一步放松政府管制，激发市场主体活力。构建政府综合服务中心，给企业提供政策咨询、信息共享等方方面面的服务，为提升就业率、孕育新动能、培育新经济开拓更多的空间。二是充分发挥行业协会和社会组织的自律作用和自治能力，同时吸引社会公众参与，形成综合化的市场监管体系，及时有效清除市场中违法违规经营的市场主体。三是推进政府监管体制改革，加快构建全方位的市场监管体系，将企业的经营和信用信息分类入库，及时向市场发布诚信企业名单和黑名单；探索出一条同新科技、新形态、新结构、新模式匹配度更高的全新监管之路，借助于“互联网+”和信息共享，因地制宜、因时制宜地建立监管模式，重拳出击坚决打击假借创新名义从事违法犯罪活动的行为。

4．用足用好自贸区平台，尽快实现制度创新

一是持续增强开放效应，带动制度创新，加快开放体制的构建步伐，在此基础上同“一带一路”等国家级发展战略形成联动，加快推进高端服务业和文化产业在上海自贸区的开放与发展。二是对监管方式进行进一步的优化和创新。尽快实现市场监管信息数据的共享和有效利用，借助于云计算、大数据等一系列信息科技手段，构建和完善以征信为主要内容的监管制度，客观、真实、全面地对企业经营现状和财务情况进行评价，并向全社会公示。三是坚持面向国际，走全球一体化道路，立足于该市自贸区和科技创新中心的双重优势，在硬件层面使世界范围的资源得以汇集，在软件层面使各种智慧得以凝聚，将该市打造成为创新资源的集中地和世界范围内高标准的新科技、新产品的输出地，将该市打造成为国际标准的制定者，抢占科技变革与创新的高地。

5．加快全球科技创新中心建设

一是打造重大科技创新平台。鼓励支持引导科研人员进行技术研发，加快对各项资源进行整合和优化配置，使包括科技、土地、资本在内的诸多生产要素得到合理的利用，加大生产经营管理方面的创新力度，最终实现经济增长动能的转换，打造以创新为主的新型现代化经济发展模式。二是重点关注科研范围，将视线放在全球前沿科技、高精尖水平上，全力构建集聚程度高的科技设施集群，构建由一流科研人员组成的专业科研团队，打造兼具权威性和专业性的科研机构，不断在生态培育和制度改革方面开展试点工作，成为全国范围内高新科技和协同创新的实际供给者。三是使示范区所具有的统筹协调功能得以充分发挥，在全市各个园区之间构建合作交流体制机制，使项目最终得以落细落小落实，使产业布局得到不断优化，在同科技有关的一系列领域，借助于市场力量鼓励支持引导服务企业进行转型升级，以全新的平台企业形式，助力整个经济的发展，将平台经营管理长期化、制度化、规范化。

（二）加快“简政放权”的方法和路径

1．明确政府权限与责任界限，规范权力行使

一要对政府部门的公权力进行进一步的规范，将依法行政落实到位，加大制度创新的力度和广度，尤其是在制度存在疏漏的领域，通过补短板的形式对制度进行完善与健全，继续推进包括行政问责、权力清单、信息公开在内的一系列制度建设。二要尤其关注和重视清单制度的推广和落实，清单制度主要包括以下三方面：其一是权力清单，它主要对政府的行政行为进行明确，即政府能为何种行为；其二是责任清单，它主要规定政府管理何种事项、通过何种方式管理；其三是负面清单，对政府在管控和限制企业方面进行进一步细化，使政府若无法律的明确授权和规定就不得为特定的行为，使政府必须为法律明确规定的职责范围内的行为，使企业甚至整个社会在不属于法律明确禁止的范围内相对自由地进行活动，通过这种形式对政府、市场、社会三个主体的行为进行明确的界定，最终实现治理的法制化、现代化。三要增强政府简政放权的协同性与联动性，若审批事项出现跨部门、地域或领域的情况，要采取取消或下放的措施，在放权的同时厘清部门权责界限，做到权责统一。针对同一服务对象的行政审批权分散在不同行政部门，应进一步明确各部门的责任和权力，避免职责的交叉重叠。四是加强各行政部门的协同。关于部门的协同，若某个审批事项涉及多个部门，则要加强各个部门之间的协调配合，采取多种措施实现部门之间的有效对接，共同推进审批事项向前推进，避免出现有的改有的不改的情况。关于部门的上下联动，只要是市场能够充分发挥自身调节作用的，只要是基层能够自主应对的，都应当尽可能将权力下放给市场、下放给基层、下放给企业，避免中途出现权力被截留、无法落实到位的情况。

2．保障一网通办建设和运行的法律建议

一是消除数字鸿沟，保障互联网上的平等权。平等权是基本法宪法给予社会大众的基本权利，该权利设立的初衷是使每个人都能够获得来自国家、来自公权力的平等对待，无正当理由不应当受到区别对待，据此理念，不同群体不论年龄、经济、性别、教育等方面的差别，都应平等地分享“一网通办”所带来的红利。二是杜绝信息孤岛，实现政务方面信息与数据的开放和共享。构建数据共享长效机制，确立政务数据开放共享主管机构，设立专门的政务数据开放平台，健全政府信息公开制度。三是对行政组织形式进行有效创新，全面推动组织结构优化转型，着力构建“互联网 +政府”，同时不断完善绩效考核评价体系；压缩行政组织层级，合并政府部门职能；设立政府首席信息官（CIO）。四是加快立法进程，构建配套法律保障体系。尽快出台专门法——《一网通办促进法》，对电子材料的地位和意义通过法律条文的形式进行明确，不断对电子签章数据的使用进行规范，完善受审分离及其归责流程，推进大数据中心建设及部门间信息共享的标准化立法，实现公民个人信息的保护和政府信息公开数据共享的动态平衡。

3．关于加快自贸区专门的仲裁院的组建，助力打造上海亚太仲裁中心

一是逐步摸索仲裁管理服务和品牌机构的创新之路。坚持“专业化、高端化、国际化”的战略，始终以高效、权威、公平、独立为中心理念，加快仲裁领域的制度创新步伐和法治化进程。创建多元纠纷解决机制，最大限度地考虑当事人意思自治的要求，以满足当事人对争议解决的多样化需求。逐渐培养兼具专业性和权威性的仲裁人才，在确保仲裁高效性的基础上，兼顾仲裁的公平性和廉洁性，努力打造政治立场坚定、业务素质过硬、工作作风优良、综合素质高的仲裁队伍，加快信息化建设，实现线上仲裁办案，从线上立案到线上咨询，再到电子送达，建立健全线上仲裁信息中心，实现仲裁信息化。二是借助“互联网+仲裁”的形式在弯道实现超车。为什么要发展“互联网+仲裁”？理由很简单，在国际上，伦敦国际仲裁院成立打造适合本市仲裁发展的“专业、快速、方便”网络平台，专门制定相应的仲裁规则，这不仅是贯彻落实“互联网+”行动计划战略部署的一次有益探索，也是以更加协同、更加智能为主要特点的新业态的集中反映，借助于“互联网+仲裁”这一形式，使仲裁委员会提供的公共服务范围覆盖到更多元的领域和更辽阔的地域，这同它本身立足本地区走向全中国，冲出全中国走向全世界仲裁圈的发展追求相契合。

（三）完善“事中事后监管”的监管体系

1．优化机构设置，推进部门协同监管

一是对政府自身所具有的监管职能进行进一步的明确，将清单制度落细落小落实，不断完善部门与部门之间的协作体制机制，要高度关注机构的系统集成问题，全面提升部门与部门的协调合作水平，以谁审批谁监管、谁主管谁监管为基本原则，确保每个事项都对应有管理主体，确保每项责任都对应有责任主体，构建起覆盖范围更广的监督管理体系。二是不断健全综合执法体制机制，要加强对部门与部门之间相近甚至相同行政执法职责和权限的整合，对机构设置进行进一步的优化、合并、重组，实现执法力量的统一，全面提升监管的效率，加大行政执法与司法的衔接力度。三是提升政府部门与部门之间的协同力，在分工明确的基础上，在权责具体的前提下，确保沟通的顺畅性，构建多管齐下、多头并举的政府监管大格局。四是加强部门条与块之间的协同，避免各自为政造成力量分散情况的出现，也避免多头监管等于无人监管尴尬局面的出现。针对部门放权出现的不同步、监管体制的不完善、监管方式的太单一、监管联动的不主动等一系列问题，提出可行性强的意见和措施，确保政府的各个部门一方面承担自己应尽的职责，另一方面又能形成有效联动作为一个有机的整体，在横向与纵向两个方面实现全方位网格化监管。

2．关于加快政府职能转变，深化政府机构改革

一是深化干部人事制度改革。加快政府职能转变是时代发展的必然选择，要始终以此为中心，逐步探寻深化干部人事改革的目标定位、丰富内涵、具体要求和重点难点。盘活干部存量。以“事”为网格，将每一位干部都置身于一个网格之中，以事定人、人事结合，进而调整并安排干部，达到人岗适配的目标。用好干部流量。对在岗不在位、在位不履职、履职不尽责的干部，坚决做到该调整的调整，该免职的免职，实现“有为才有位、有位必有为、无为就退位、乱为要追责”的干部人事管理目标。严把干部增量。“问渠那得清如许？为有源头活水来。”抬高准入门槛，严格把好入口关，才能确保干部队伍始终保持旺盛的生命力。二是加快事业单位分类改革。对政府部门同事业单位之间的关系进行进一步的厘清，加快后者的改革步伐，实现规范化管理，推动事业单位独立法人改革。在承认政府和事业单位之间关系多样性的前提下，法人型事业单位应当逐步构建和完善法人治理体系，该体系同企业法人有很大差异，它始终围绕理事会这一中心。还要积极探索政府购买服务的新方法，以分类改革为基础探索出一条既能确保成本效益、实现程序正义又能兼顾依赖关系的新型购买模式，打造其同政府、其他服务机构之间的合作关系。准确地说，其同政府之间的关系属于合作关系，同其他公共服务机构之间的关系则属于竞合关系。三是推进公务员社保制度改革。公务员社保方面出现的失衡主要指以下两种情况：一方面是公务员的社保水平同我国当前经济整体状况和社会发展水平失衡，另一方面是它同整个社保体系的发展失衡。改革的总体目标和方向应当是立足于统一的覆盖全社会的社保体系，构建资金渠道更为丰富、保障制度更加规范的公务员社保体系。

3．创新监管理念和方式，兼顾监管和服务

一是不断建立和完善企业征信公示系统，同时构建有效的风险监管预测体系，对企业的实际经营水平进行客观、真实、全面的评价，同时向社会进行公示。在监管部门之间实现监管数据与信息的共享，通过这种信息的相互连通切实提升监管水平和监管效率，构建实现监管协同和高效风险警示的综合监管体制机制以提供制度性保障。二是建立健全监管信息共享中心。改变过去政府部门各自为政与数据孤岛的弊端，实现高效、透明与便捷的信息共享与监管，促使监管更加便捷化、快速化和动态化。三是持续加强三大线上平台建设：其一是县上政务综合服务大厅，其二是事中事后综合监管平台中心，其三是信用信息服务中心。加强部门之间的条块管理，为企业提供线上一站式公共服务，全面提升数据质量，确保数据的准确性、可信性、专业性、稳定性，使数据能够充分体现企业当前经营水平，扩大中心覆盖面积。四是逐渐向“互联网+监管”过渡和靠拢，借助于大数据平台以日常管理数据为依据对企业做出对应的风险评估，以结果为参考制定差异化管理措施；同时将监管情况纳入诚信管理机制，对违规企业进行公示，并列入重点跟踪名单，对企业进行重新评级。五是建立健全守信联合激励和失信联合惩戒的大格局，针对不同的市场主体建立守信联合激励备忘录和不同领域的失信联合惩戒备忘录，制定配套的联合奖惩措施；同时政府各部门建立各领域的红黑名单及其管理办法，促进联合奖惩措施落地见效，使守信主体获得优惠便利，提高违法失信成本。