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上海推进供给侧结构性改革的实践创新研究

马海倩 郑睿

摘要：上海全面贯彻落实党中央、国务院的决策部署，全力加快推进供给侧结构性改革，结合自身发展特点，在实践中不断创新。一方面，把落实中央关于“三去一降一补”等重点任务与上海实际紧密结合起来，着力在降成本和补短板上下功夫。另一方面，把科技创新中心和自由贸易试验区建设与供给侧结构性改革紧密结合起来，着力推进技术创新和制度创新。本报告在深入分析上海推进供给侧结构性改革的实践背景的基础上，系统梳理了上海相关方面的创新举措和成效，研究提出下一步上海持续推进供给侧结构性改革的思路和建议。

关键词：上海供给侧结构性改革 “三去一降一补”

一 基础与背景：“三去一降一补”的上海要求

“三去一降一补”，是针对经济新常态下全国范围内相对突出的结构性矛盾，基于问题导向提出的改革重点任务。上海既有与全国相同的共性问题，也有自身特有的个性问题，这也就成为上海推进供给侧结构性改革的出发点和着眼点。

（一）去产能：产业结构调整由来已久，“上新”比“去旧”更紧迫

就全国而言，去产能主要是为了化解供过于求矛盾突出的传统行业的过剩产能，减少无效和低端供给。而对于上海来说，由于经济结构国际化程度较高，受国际金融危机的影响更早更深，启动产业结构调整的时间也更早。早在2008年国际金融危机爆发之际，上海就已经打出结构调整“先手棋”，至2015年国家提出去产能任务之际，上海已基本完成落后产能淘汰任务，因此，上海产能过剩问题并不突出，总体来说“去旧”压力不大。相较而言，上海“上新”的形势更加紧迫。由于“去旧”步伐较快，上海对于“上新”的需求也早于全国。然而，前期确定的战略性新兴产业近年来发展势头并不理想，无法及时弥补传统产业结构调整形成的缺口，加快培育新动能的任务迫在眉睫。

（二）去库存：“总量过剩”问题不存在，区域分化的结构性矛盾更明显

国家提出去库存任务，主要目的是解决当时国内大部分城市，尤其是三、四线城市房地产库存积压过多，供给远大于需求的突出矛盾。本市房地产市场调控的重点任务并不是去库存，相反是要有效抑制房地产市场非理性过热现象。此外，上海要重点关注房地产市场区域分化存在的潜在风险。尤其是在商办楼宇方面，核心商务区与非核心商务区的两极分化日趋加剧。“十三五”期间，各区都将有一批新增商务楼宇资源推向市场，特别是郊区供应量明显加大，可能进一步加剧商办楼市场的区域分化。

（三）去杠杆：总体压力不大，“脱虚向实”提高金融服务功能更重要

国家提出去杠杆主要是为了解决当时国内部分地方政府债务水平相对较高，系统性和区域性金融风险隐患较大的突出矛盾。相比之下，上海总体债务风险可控，偿债能力较强，去杠杆的压力并不大。就上海而言，更为紧迫的任务在于提升金融服务功能，推动金融“脱虚向实”，不断加大上海金融对实体经济的支持力度。

（四）降成本：高商务成本有其客观必然性，降“制度性交易成本”和“收费成本”更关键

国家推进降成本，主要是为了帮助实体经济企业缓解成本上升压力，增强企业竞争力和发展活力。上海作为国际大都市，高端产业集聚，商务成本高有其客观必然性。对于上海而言，降成本的关键在于降低制度性交易成本和收费成本两方面。一是制度性交易成本和国际先进水平相比仍有较大差距。衡量制度性交易成本的重要标尺就是“营商环境”，2016年上海营商环境平均得分只有63.38分，与国际先进水平的差距显而易见。二是降低收费成本方面仍有潜力可挖。本市行政事业性收费类目中涉企收费64项，有些环节收费项目较多、规费较高，有些收费明显不合理，对企业来说负担过重。

（五）补短板：围绕活力、品质与均衡的严格要求，国企改革、城市治理、城乡发展等短板更突出

国家补短板任务主要集中在脱贫、加强软硬基础设施建设等领域。相较而言，上海主要是从建设全球卓越城市的角度，围绕市场活力、生活品质和社会均衡对国企改革、城市治理和城乡发展提出更高要求，审视上海的短板问题。一是国有经济活力不足，表现在国有企业发展内在动力和创新活力不足。二是城市治理不到位，表现在“五违”乱象依然存在，水环境治理形势依然严峻，公共交通管理不完善，道路拥堵严重，交通违法行为高发。三是城乡发展不平衡，表现在城乡收入差距较大，农业劳动生产率较低，城乡公共服务差距不小。

二 实践与成效：以创新举措深入推进供给侧结构性改革

围绕上述出发点和重点任务，上海近远结合推进供给侧结构性改革，既着力解决当前难题，又着眼长效发展，构建供给侧持续发力的动力机制和发展环境。

（一）“三去”成效明显，经济发展步入新的良性轨道

“三去”对于上海而言实际上关系着工业经济、房地产、金融这三大重点领域的转型升级和功能提升。从实践来看，近年来上海加快推进产业结构调整升级，取得了积极的成效。

1．去产能方面，工业经济实现超预期发展，产业结构性转型效应凸显

自2015年以来，上海下定决心减少“四个依赖”，每年淘汰“三高一低”的落后产能约1000项。同时，持续推进实体产业结构战略性调整，加快推进实体经济能级提升。贯彻落实国家制定的“互联网+”行动和“中国制造2025”计划，稳步推进实施提振实体经济能级“50条”，深入推进工业强基、“四新”经济、产业创新、质量提升、智能制造等系列工程，华力二期、中芯国际、和辉光电二期等百亿元以上投资以及136个十亿元以上投资的重大项目陆续开工建设。产业结构升级调整成效逐步显现，上海工业经济于2016年三季度开始企稳回升，实现了超预期增长。2017年至今，全市工业增加值累计同比增速均超过6%（含）。其中，2017年第二季度，全市工业增加值累计同比增速达到7.3%，近年来首次超过服务业增速，2017年第三季度更达到8.9%，增速创2012年以来新高（见图1）。

同时，战略性新兴产业呈现加速态势，有望成为经济增长和动力转换的有效支撑。经过多年培育，上海战略性新兴产业一改以往缓慢增长态势，2018年上半年产值增长8.1%，高于全市规模以上工业总产值增速2.9个百分点；贡献率达8.7%，高于汽车制造业0.7个百分点。其中，新能源汽车、生物医药、新一代信息技术产值均实现两位数增长，分别为29.6%、15.0%和14.2%，生物医药、新一代信息技术、新能源汽车增速较2017年全年分别提高8.1个、6.9个、3.3个百分点。目前，在新型显示、集成电路、生物医药、新能源汽车、高端装备制造等众多领域，上海的产业优势渐显端倪。

2．去库存方面，房地产市场调控效果明显，进入长效机制建设良性轨道

为抑制房地产市场非理性过热，上海推出了堪称“史上最严”的调控政策，打出了限购、限贷、提高首付比、预售证管理、价格管控等一系列调控组合拳，取得了令人满意的调控效果。主要表现为“五降”：房地产开发投资增速降，上海房地产开发投资增速由2017年初的10%下降到2018年上半年的3.6%，低于全国水平，表明上海经济摆脱对房地产的依赖快全国一步。市场成交量降，2018年上半年上海市一、二手房成交面积分别为239万和620万平方米，均为5年来最低水平。成交价格降，2018年1～5月一、二手商品住房价格指数累计环比分别下降0.7%和1.4%。土地溢价率降，据中原地产数据，上海土地市场溢价率已从2016年四季度的12%下降到2017年三季度的1%左右。新开工面降，2018年1～3月上海商品房新开工面积262.8万平方米，下降50.3%；其中，住宅新开工面积130.5万平方米，下降55.2%，均为历史新低（见图2）。

同时，上海大力构建购租并举的住房体系，加快发展住房租赁市场，颁布了《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见》，率先探索推出租赁住房用地。截至2018年5月底，本市已推出租赁住房用地32块，累计土地出让面积超过90公顷、规划建筑面积204.5万平方米，预计将形成约3万套左右租赁房源。总体来看，上海房地产市场进入平稳发展阶段。

3．去杠杆方面，金融风险总体可控，“脱虚向实”成效明显

在金融供给侧结构性改革的有力推动下，近年来上海金融业持续健康平稳运行，呈现风险可控、“脱虚向实”的良好发展态势。

一是不良双控成效显著。截至2017年末，在沪银行业机构不良贷款余额380.3亿元，较2016年初减少99.79亿元；不良贷款率0.57%，较2016年初下降0.34个百分点，远低于全国商业银行1.74%的平均水平。

二是金融支持科创中心力度不断加大。上海已有3家法人银行入围银监会第一批10家“投贷联动”试点银行范围，并设有6家科技支行、77家科技特色支行，为4303家科技型企业提供贷款余额合计1500.36亿元，有力支持了科创中心建设。

三是呈现“瘦身”+“向实”的良好态势。2017年以来，上海金融业表外业务大规模收缩，资金持续回流实体经济，主要表现为“五升一降”:“五升”是五大产业贷款升，2017年1～8月全市各项贷款累计增加5252.7亿元，其中65.3%是体现实体经济融资需求的“非金融企业贷款”（见图3），高于全国53.3%的水平。“一降”是银行同业资产降，大力加强对银行非标投资、表外理财、同业资产等非信贷资产的“严监管、去杠杆”，截至2017年8月末银行同业资产余额合计7139.5亿元，比年初减少1320.8亿元。

（二）围绕“营商环境”降制度性交易成本，多措并举降收费成本

为减轻企业负担，上海多措并举，在制度性交易成本和收费成本两方面推出“政策组合拳”，有效降低企业经营成本。2016年上海为企业综合减负500亿元左右，2017年新增减负超过530亿元，预计2018年新增减负500亿元左右，另清退保证金约142亿元。

1．加快推进政府职能转变，优化营商环境，降制度性交易成本

在制度性交易成本方面，通过对世界银行营商环境报告的分析，上海找准了较为突出的四大“短板”（小股东权益保护、办理施工许可证、获得信贷和办理破产），以此为着力点，通过持续推进行政审批制度改革和中介服务改革、优化产业项目行政审批流程等手段，有效降低了制度性交易成本。一是行政审批制度改革稳步实施。进一步推进证照分离改革试点，1854项行政审批事项、341项评估评审事项均已取消调整。108项政府定价项目减少到53项。当年落地、提前服务、当场办结等“三个一批”改革全面实施。二是中介服务改革持续推进。近年来，共611家商会和行业协会完全与政府部门脱钩，292家与审批相关的中介服务机构彻底与行政机关脱钩。

通过不懈的努力，上海的营商环境得到明显改善，在世界银行最新出版的《2018年营商环境报告》中，上海得分从两年前的63.38分提升至65.57分，中国内地（上海得分占比为55%）排名也从第84位上升至第78位（见表1）。

2．多措并举降低税费和收费成本，有效减轻企业负担

为降低企业成本负担，上海推出一系列举措。

一是降低企业税负。在前期试点基础上，本市持续优化完善“营改增”试点政策，不断扩大减税效应，五年为企业累计减税3112亿元。此外，贯彻实施针对小微企业的税收优惠政策。自2017年起，将科技型中小企业的研发费用加计扣除比例从50%提高至75%，允许创投企业按投资额的70%抵扣投资种子期以及初创期的科技型企业的应纳税所得额，并将可享受减半征收所得税优惠的小微企业范围，从年应纳税所得额上限为30万元提高至50万元。

二是降低企业收费成本。上海持续加大力度，取消或停征部分涉企行政事业性收费和政府性基金。自2017年4月起，新型墙体材料专项基金和城市公用事业附加等2项政府性基金取消；环境监测服务费等4项收费项目取消；根据国家相关要求，取消或停征由中央设立、上海市现行执收并纳入地方管理的涉企收费项目共14项，取消上海市设立的深基坑工程评审费、内河货物港务费等收费项目共5项。此外，对由中央有关单位执收的其余21项收费项目，将按国家统一部署落实清理。上海现在的行政事业性收费比例为12.2%左右，目前是全国范围内最低的。

三是降低社保缴费。2016年上海社保费率总共降了2.5个百分点，全年全市企业降低缴费135亿元左右。2017年上海继续降低社保费率，总计1个百分点，降低企业缴费80亿元左右。2018年上海市进一步降低社保费率，包括继续阶段性降低失业保险费率和工伤保险费率、扩大失业保险援企稳岗政策范围、暂停征收企业欠薪保障费等，全年预计可减轻企业负担94.9亿元。

四是降低企业能源成本。2017年4月，上海市下调工业用户的天然气价格，并通过促进电网企业降本增效，加快推进输配电价改革，先后两次下调了工商业用电价格，共降低本市工商企业年电费支出约24亿元。

（三）经济、社会领域“双拳出击”补短板，制度性、框架性推进城乡一体化

针对国有经济活力不足、城市治理不到位和城乡公共服务不均衡等突出问题，近年来上海推出一系列创新举措，加快补齐薄弱环节短板。

1．持续深化国资国企改革

近年来，上海国资系统认真贯彻党中央和国务院的精神，全面落实《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》（“上海国资国企改革20条”）和《本市国有企业混合所有制改制操作指引（试行）》，以创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批“三个一批”为着力点，持续推进国资国企改革。

一是加强国企分类监管，推动国资统一管理。2016年，将金融、体育等企业改革纳入国资整体布局。2017年，完成了文化、教育等国资的统一管理。目前，上海已将80%的国有资产按要求集中到战略性新兴产业、现代服务业、先进制造业以及民生保障和基础设施等领域，同时，由市国资委直接监管的企业，已实现营业收入、资产总额和利润占市属经营性国企总量比重均为99%。此外，按照公共服务、功能性和竞争性三类对地方国有企业实施分类考核、分别定责和分策改革。

二是打造专业化平台公司，促进国资有序流动。加快推动国盛和国际两大集团参与企业改革和金融产品创新，目前已盘活存量资金总计约200亿元，共拥有股权价值合计约800亿元。两大平台通过战略转型，构建“以股权运作为核心、以运营规则为基础、以业务细则为补充”的制度体系，确保了运作的程序科学和透明规范。

三是坚持公众公司导向，大力发展混合所有制经济。目前，实现核心业务资产上市或整体上市的竞争类企业占2/3，2014年以来，员工持股企业累计338家，境内外上市共16家。基本形成了以公众公司为最主要实现形式的混合所有制经济发展格局，市属国有企业的公司制改革已实现全覆盖。混合所有制企业的总户数、资产总额、营业收入、净利润占市国资委直接监管企业的比重分别为68.5%、86.4%、88.9%、93.4%，已经成为上海国有企业中最有实力、最具活力和发展潜力的组成部分。

四是以国资收益支持为杠杆，推动企业加快创新。完善创新导向的考核评价体系，对跨国经营、创新转型和研发投入等类型的费用视同于利润进行考核，并在考核中对未实现回报的境外投资进行单列。试点推进了职业经理人“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬”的薪酬制度改革。

2．补齐城市治理短板

针对城市环境治理中群众反映最强烈、问题最集中、难度更大的区域，近年来上海在实践中推出一系列创新举措，加快补齐薄弱环节短板，有效提升人民群众的幸福感。

一是推进“五违四必”区域环境综合整治。针对违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住等“五违”乱象，全市各级部门互相协调、有效沟通，形成专项沟通协调推进机制，明确落实主体责任，全面推进区域环境综合整治，做到安全隐患必须消除、违法无证建筑必须拆除、脏乱现象必须整治、违法经营必须取缔。目前，“五违四必”综合整治行动已取得了重要的阶段性成果，基本消除了“五违”问题的集中成片区域，拆除违法建筑共计1.6亿平方米，三批共完成了666个区级和50个市级地块的整治。

二是打响中小河道综合整治攻坚战。2016年，上海颁布了《关于加快本市城乡中小河道综合整治的工作方案》（沪府办〔2016〕 94号），提出了5个方面共17项措施，做到区域联动、水岸联动，狠抓区区交界之处，狠抓水环境治理，切实提升市民群众对水环境的获得感和满意度，为上海建设卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市构筑了城市安全和生态环境的牢固底线。目前已实现了河长制的全覆盖，全市中小河道已基本实现消除黑臭，综合整治已全面完成的水域包括了1864条段共计1756公里的城乡中小河道。

三是实施道路交通违法行为的大整治行动。针对交通秩序混乱、交通违法违规和道路严重拥堵等重点问题，自2016年3月25日起，上海道路交通违法行为大整治拉开序幕，打出了一系列组合拳。整治行动中，上海警方划分交通执法管理责任区，分别建立队社联动和队所联动机制。以交通大整治为契机，打破了各警种之间的界限，实施全警动员。加快改革交通管理勤务机制，通过机制创新盘活警力，为整治行动注入了强大动力。同时，大整治行动开展以来，警方全面启动安装了共1.8万套电子警察，并应用创新科技升级了已有的电子警察功能，提升了其对违停、压实线等重点违法行为的自动识别率。通过创新科技的引入，有效弥补警力不足的短板，并促使驾驶员自觉养成遵守交规的良好习惯。此外，针对交通基础设施的短板问题，近年来上海新增了共计225公里的公交专用道，累计建成了61条区区对接道路，成功创建了“国家公交都市”。

3．全面推进城乡一体化发展

在2014年市委二号课题“推进本市城乡一体化”调研成果基础上，陆续出台“1 +21”政策文件，形成了推进城乡一体化发展的政策框架。同时，全力推动基本公共服务均等化，实现了居民养老保险、低保和医保等基本保障制度的城乡统一，受益群众数量超过350万人。

一是促进城乡基本公共教育服务均等化。上海市教委等9家单位联合出台《促进本市城乡义务教育一体化的实施意见（暂行）》，以义务教育资源配置标准化、均等化为目标，启动实施公办学校建设、设施设备配置、信息化建设、教师配置与收入、生均经费等城乡统一的义务教育五项标准。

二是促进城乡基本公共医疗服务均等化。优化医疗资源科学布局，实施郊区三级医院建设“5 +3 +1”项目（新建5家、提升等级3家、迁建1家）。加强规划引领和政策引导，推动部分二级医院功能转型。社区卫生服务综合改革不断深化，率先启动了创新的以家庭医生为基础的“1 +1 +1”分级诊疗模式，即每位居民与“一家市级医院+一家区级医院+一家社区卫生服务中心”进行组合签约。基于居民电子健康档案的卫生信息化工程持续推进，实现16个区共计600多家医疗卫生机构的信息共享和互联互通，实现了全市健康档案数据的整体入库。此外，全市范围的“两个任何”也已初步实现，即在业务规范允许的情况下，任何医务人员或居民，都可以在任何一个联网的医疗卫生机构调阅相关的健康档案。

三是促进城乡养老服务均等化。构建“五位一体”的社会养老服务体系，持续优化农村养老服务的基础设施，全面增强农村养老服务能力。通过提升农村地区的综合为老服务水平，最大限度地满足居民多样化和多层次的养老服务需求。

此外，上海的美丽乡村建设、新型城镇化也在稳步推进，已完成共计30万户的村庄改造和27万户的农村生活污水设施改造。国家现代农业示范区已率先整建制创建，家庭农场从1173户增加至4516户。基本完成了村级集体产权制度改革，全面完成了土地承包经营权确权登记颁证。同时，新一轮农村综合帮扶已初步取得了预期的效果。

（四）用好自贸试验区和科创中心两项国家战略，打造上海供给侧结构性改革创新优势

自贸试验区和科创中心建设两项国家战略，是上海深化供给侧结构性改革的重要载体。近年来，上海充分利用两大国家战略，加快推进制度创新和科技创新，为上海持续深化供给侧结构性改革提供制度保障和动力支持。

1．用好自贸试验区打造制度创新优势，形成降低制度性交易成本、优化营商环境的“创新源”

上海自贸试验区率先探索制度创新，取得了一系列可复制推广的重要成果，全面创新了制度供给，为上海全面优化营商环境，有效降低制度性交易成本提供了制度“创新源”。

一是形成了对接国际通行规则的投资管理制度。上海自贸试验区已基本形成了与国际投资贸易通行规则相衔接的投资管理制度，率先建立以“负面清单”为核心的外商投资市场准入制度，为我国创新外商投资管理体制提供了重要的核心制度。同时，上海自贸试验区不断拓展外商投资准入领域和业务范围，多次对“负面清单”进行“瘦身”（从2013年版的190项缩减至2018年版的45项），在众多领域实现了全国范围内对外开放“零的突破”。建立以备案制为主的境外投资管理制度。上海自贸试验区率先实行企业对外投资从前置审批制改为备案制管理，规定额度内项目无需提交任何可行性研究报告，企业在5个工作日之内就能拿到境外投资开办企业或境外投资项目的证书，大幅提升了对外投资便利化程度，极大地简化了境外投资程序。同时，率先构建了境外投资服务平台，集聚多种国际化专业服务资源，打造企业境外投资全生命周期服务体系。

二是建立了贸易便利化为重点的贸易监管制度。围绕贸易便利化的核心目标，上海自贸试验区构建了一套完整系统的制度体系，主要包括五项制度：第一，“一线放开、二线管住、区内自由”的通关监管制度。对标国际通行做法，一线实施“先入区、后报关”、“先入区、后报检”、检验检疫“入境免签”、中转检疫负面清单管理等监管创新制度，二线建立以智能化监管、风险管理、分类管理、信用管理为基础的差别化监管制度，区内实施“自行运输”等创新制度。第二，通关便利化监管制度。探索实施了“批次进出、集中申报”、“自主报税、自助通关、自动审放、重点稽核”、关检联动“三个一”、通关无纸化等创新举措，大大提升了企业通关便利化水平。无纸化率从挂牌时的8.4%上升到87%以上，70%报关单实现低风险快速验放，进、出口平均通关时间分别较区外减少41.3%和36.8%。第三，国际贸易“单一窗口”制度。对标国际先进做法，率先建立国际贸易“单一窗口”，实行“一个平台、一次提交、结果反馈、数据共享”，基本实现所有上海口岸货物和船舶申报手续通过单一窗口办理。第四，货物状态分类监管制度。按照管得住、成本和风险可控原则，建立“分类监管、分账管理、标识区分、联网监管、实货管控、风险可控、信息共享”的货物状态分类监管新模式，实现了从物理围网监管到电子围网监管、从货物监管到企业供应链监管的模式转变，促进了内外贸一体化发展。第五，新型贸易业态的系列监管制度创新。积极推进跨境电子商务、平行进口汽车、生物医药研发、国际中转集拼、保税维修、融资保税租赁等新型贸易业态模式的监管制度创新，在通关便利化和安全监管方面实现重要突破。

三是构建了开放与防风险并重的金融创新制度。服务于深化金融改革和扩大金融开放，基本形成了扩大开放和防控风险并重的金融开放创新制度框架。坚持开放与安全并重的原则，以自由贸易账户为载体建立了创新的跨境资金管理制度。自由贸易账户体系（简称FT账户）创设运作，为探索金融市场开放和金融管理制度创新提供了重要的试验平台和制度基础设施。创新突破了人民币跨境使用制度，有力推动人民币国际化。通过进一步简化经常和直接投资项下人民币跨境使用业务流程，推出跨境双向人民币资金池、经常项下跨境人民币集中首付业务、跨境电子商务人民币结算业务等创新性制度设计，进一步扩大了跨境人民币使用范围。推进金融市场体系建设，面向国际的金融交易平台建设取得成效。聚焦金融国际化突破，对标国际通行规则，先后设立了上海保险交易所、上海国际能源交易中心、国际金融资产交易平台、上海国际黄金交易中心等面向国际的一系列金融要素交易平台，并推出了利率衍生品交易、沪港通、大宗商品衍生品和现货清算、黄金国际板等众多的重大功能创新，加快推动了金融要素市场体系向纵深发展。

四是打造了以治理现代化为目标的政府管理体制。围绕治理能力现代化和政府职能转变，持续深化政府管理体制改革。建立符合市场需求的现代商事登记制度。通过推行企业准入“单一窗口”、注册资本认缴制、先照后证、三证合一、集中登记、简易注销等一系列措施，大幅提升了企业注册设立环节的便利化水平，初步建立符合市场需求的现代商事登记制度。区内企业注册设立时间从平均30个工作日缩至4个工作日，接近新加坡、中国香港的水平。同时，推动证照分离改革试点，进一步将准入改革延伸至业务准入环节，营造企业全生命周期便利化环境。建立便捷高效的事中事后监管制度体系。按照“放管结合”理念，推进“6 +1”事中事后监管制度创新，探索建立起市场自律、业界自治、社会监督、政府监管的“四位一体”综合监管体系，形成一套相对完整的事中事后监管制度体系。推出厘清政府权力边界的清单管理模式。上海自贸试验区注重厘清政府权力边界、明确政府责任，进一步推广清单管理理念，推出了权力清单、责任清单、减权清单“三张清单”。

2．结合科创中心建设打造科技创新优势，形成提高供给质量、补充新动能的“活力源”

制定了科技创新中心建设的22条意见和9项配套政策，通过推进重点创新载体建设、建立科技成果转移转化机制、构建激发创新动力的收益分配制度、打造多层次科技金融体系和完善创新人才发展制度等举措，全力推进科技创新加速发展，有效提升创新活力，加快培育经济发展新动能。

一是全力推进各类重点创新载体建设。已开工建设了活细胞结构和功能成像平台、软X射线自由电子激光用户装置、上海光源线站工程、超强超短激光用户装置等一系列大科学装置项目，正在推进建设国际人类表型组创新中心、李政道研究所等重量级科研机构，已启动建设了类脑芯片、石墨烯、智能制造等6个共性技术研发与转化平台。

二是建立高效的科技成果转移转化机制。发布了《上海市促进科技成果转移转化条例》，建立健全专业化技术转移服务机构，加快落实高新技术企业认定和研发费用加计扣除等政策。国家技术转移东部中心先后设立了新加坡、北美、欧洲三个分中心，辐射全球的技术转移交易网络逐步形成。组建了上海知识产权交易中心，并在浦东新区率先建立了知识产权侵权查处的快速反应机制。国家科技成果转移转化示范区已启动建设，并推进亚太地区知识产权中心城市建设。

三是构建激发创新动力的收益分配制度。通过对提高科研人员成果转化收益比例和科技成果市场化定价机制的明确规定，进一步完善了职务发明的法定收益分配制度。通过对19项财政科技专项的优化与整合，有效提升了政府性资金使用效率。通过将原来20%的基础类项目劳务费资助比例提高到50%，并将20%的科研计划项目劳务费资助总额提升到30%，全面增强了科研单位的经费使用自主权。股权奖励递延纳税政策落地实施。

四是打造多元化多层次的科技金融体系。正式开通了上海股权托管交易中心的科技创新板，并开始筹建重点服务科技创新的民营张江银行。建立有效鼓励创新的国有企业激励、评价和考核体系，对国有企业的创新研发投入费用视同利润进行考核。成立了上海市中小微企业政策性融资担保基金，推动科技型中小企业的融资服务体系加快完善。此外，上海开展投贷联动试点，探索实施债券和股权相结合的金融服务模式。

五是完善市场化的创新人才发展制度。上海在“人才20条”政策的基础上，又率先出台了海外人才引进30条等政策措施。允许外国留学生毕业后直接在沪创新就业，并启动试点共22项海外人才出入境政策，进一步降低了海外人才在沪工作的门槛，目前在沪就业创业的外国人位居全国第一，达到21.5万人，申请永久居住的高层次外籍人才是政策实施前的将近9倍。

三 思路与建议：新时代深化供给侧结构性改革的新作为

供给侧结构性改革是一场持久战。党的十九大对继续深化供给侧结构性改革提出了“提高供给体系质量”的新方向。上海必须立足更高起点、更宽视野、更严标准，以发挥市场配置资源的决定性作用和政府自身改革为突破口，着力于供给体系质量，持续推进供给侧结构性改革的实践创新，重点聚焦“五个抓”。

（一）抓高质量发展的机遇空间

推动高质量发展是当前和今后一个时期我国经济发展的根本要求。在高质量发展“上台阶”的过程中，上海供给侧结构性改革要关注三大机遇空间。

1．产业“补新”的空间

随着供给侧结构性改革的深入推进，以资源消耗为主导的旧产业动能调整基本到位，逐步转向以科技创新为主导的新产业动能上来，产业发展“补新”的力度将加大。其中，以创新与产业融合为核心，以“互联网+”、数字经济、人工智能等产业为代表的新兴增长点和绿色低碳、中高端消费、创新引领、人力资本服务、共享经济、现代供应链等经济新动能成为关注点。

2．区域“协同”的空间

以协同为特征的城市群经济正成为我国经济增长的重要支撑。作为率先实现东部地区优化发展的引领性区域，长三角城市群正在向更高质量的一体化发展迈进，以《长三角一体化发展行动计划（2018～2020年）》为抓手，提升公共服务、交通能源、科创产业、信息信用、金融商务、环境保护等专题合作质量，建立完善一体化、网络化的基础设施体系、区域产业体系、协同创新体系、生态治理体系、城镇空间体系，在区域合作中提升上海的服务能级和国际竞争力。

3．开放“升级”的空间

在全球经济新格局下，我国人力资源丰富、市场规模庞大、基础设施完善、产业配套齐全等优势开始显现，与全球经济的互动关系正发生新变化，价值链升级、市场“红利”释放等效应开始显现。上海应高度关注对外贸易和投资方面出现的升级变化。

（二）抓供给侧动力的品牌塑造

品牌是城市竞争力和综合实力的集中体现，也是一座城市最具识别度的标识。面对激烈的全球竞争，上海要构筑具有强力支撑作用、难以被人取代的战略优势，就必须通过全面深化产业结构调整，提升产业功能，打造供给侧动力的“上海品牌”。

1．打响“上海制造”品牌

深入推进供给侧结构性改革，紧密结合科创中心建设，推进传统制造业拥抱互联网，推动信息技术和制造技术深度融合，向产业创新链、价值链的高端迈进，向高端制造、智能制造迈进，提高企业核心竞争力，重振“上海制造”的雄风。

2．打响“上海服务”品牌

瞄准国际最高标准提升“四个中心”的核心功能，进一步深化服务业的供给侧结构性改革，加快发展现代服务业，促进生活服务业快速向精细化和高品质提升、生产性服务业持续向专业化和高端化拓展，加强重大功能性项目和服务平台的支撑，打响上海服务品牌。

3．打响“上海购物”品牌

主动顺应消费升级大趋势，提升消费供给质量，打造面向全球的消费市场，打造更有特色的知名专业商圈，汇聚更加丰富的全球高端品牌，创造便利度更高的购物消费环境，不断提升上海消费的集聚度、繁荣度、便利度，真正把上海建设成为人人向往的购物天堂。

4．打响“上海文化”品牌

用好用足上海文化资源，加快扩大文化领域开放，进一步优化文化供给体系，推动文化市场主体的多元、要素集聚，促进文化与科技、金融、教育、旅游、体育等产业融合发展，激发上海“文化源头”的创新创造能力，激活上海“文化码头”的集聚和辐射作用，擦亮“上海文化”金名片。同时，发挥大城市的科技、人才、资金、市场优势，促进“一二三”产业融合发展，实现农业生产、生活功能互补，走出大都市农业供给侧结构性改革的跨界融合之路。

（三）抓金融、房地产健康发展“长效机制”

金融和房地产在上海经济发展中都扮演着重要的角色，也都有着易受外围环境影响、波动幅度较大的特点。今后，本市推进供给侧结构性改革的着眼点在于建立“长效机制”，促进金融、房地产健康、有序、平稳的发展。

1．进一步增强金融服务实体经济功能

上海要将国际金融中心建设和供给侧结构性改革有机紧密结合起来，把握好金融支持稳增长、调结构、增效益与防风险之间的平衡，在严控风险和守住底线的同时，持续加大金融市场开放创新力度，提升上海国际金融中心功能，增强金融有效支持实体经济发展的能力，引导资金“脱虚向实”。

2．加快建立房地产市场长效机制

近期本市房地产市场过热势头得到遏制，市场运行恢复平稳，调控取得明显成效。从长远角度考虑，本市房地产调控仍面临较大压力，应尽快建立房地产市场长效机制，提升精准调控、分类调控水平，保持供需双方中长期预期的持续稳定，保障房地产市场总体平稳健康发展。

（四）抓政府治理和市场环境的“牛鼻子”

未来上海进一步降低制度性交易成本的路径主要有两方面。

1．遵循“问题导向”，持续优化营商环境

上海要对标国际先进水平，全面落实《着力优化营商环境加快构建开放型经济新体制行动方案》，从投资贸易便利化自由化、市场运行秩序、创新创业环境、政府经济治理水平、法制保障等方面深化改革。通过制度环境“软实力”提升企业获得“硬感觉”，进一步增强营商环境“引力场”效应。

2．遵循“目标导向”，推进政府部门信息共享

实现治理能力现代化是我国全面深化改革对政府治理能力的要求，也是政府管理体制改革的终极目标。从目前的情况看，政府部门信息共享是全面提升政府治理能力的“牛鼻子”。上海应充分利用自贸试验区平台优势，以“一网通办”为主要抓手，全力推进政府部门信息共享，围绕打破“信息孤岛”推动部门协同，倒逼政府后台流程优化，实现部门前台服务系统整合，推动政府职能转变，提高政府为市场、为社会服务的能力。

（五）抓城市环境治理“补短板2.0”

城市环境治理是关乎人民生活质量的关键“战役”，只有进行时没有完成时。上海应针对民众反映强烈的“短板”问题，继续打好城市环境治理的攻坚战。

1．打响生活垃圾管理的攻坚战

针对目前生活垃圾管理工作面临的总量压力大、分类效果差、市民感受度低等突出问题，上海应借鉴国外先进经验，以减量化为主要目标，以垃圾收费和垃圾分类为主要手段，将垃圾产生者纳入管理闭环，推动垃圾处理全过程的权责分配，长效保障生活垃圾管理工作有序推进。

2．打好水环境治理的歼灭战

上海因水而兴、因水而居、因水而生，可以说水环境治理在上海生态环境建设中处于极为重要的地位。经过多年水环境治理工作的开展，上海基本实现消除黑臭河道的既定目标。但从满足人民日益增长的美好生活需要的角度出发，上海应以全面消除劣五类水为新的升级目标，以更大的决心、更硬的措施打好水环境治理歼灭战。