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上海推进农业供给侧结构性改革问题研究

郭岚

摘要：农业、农村、农民问题历来是全党工作的重中之重，要坚持把坚持农民主体地位、增进农民福祉作为农村一切工作的出发点和落脚点，突出农业发展优势，重点促进创新和供给侧结构性改革，迅速促进农业发展形式的转变，推进农业稳定发展的同时提升农民收入。现阶段，上海需要围绕市场需求变化，以保障有效供给、增加农民收入为主要目标，优化农业产业体系、生产体系和经营体系，着力破解农产品供需不匹配、农业补贴精准度不高等问题，促进农业发展绿色、生态、健康和可持续，尤其是在“质”方面下功夫进行转变。

关键词：上海农业 供给侧结构性改革 现代都市农业

“三农”问题一直是党工作的关键核心之一，要想很好地完成全面小康的建设任务，应该把坚持农民主体地位、增进农民福祉作为农村一切工作的出发点和落脚点，以理念创新解决好“三农”问题，凸显农村、农业的特色和优势，在创新方面加大力度，促进其在供给侧结构方面进行改革，让其发展方式得到迅速转变，从而在推进农业稳定健康发展的同时提高农民的收入，以高效产出、产品安全健康、资源合理利用、环境良性发展的现代化农业，实现新型城镇化和农村发展建设双核驱动、互为动力，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》提出，国内在农业方面的主要矛盾已经从总量不足向结构性转变，表现就是局部供大于求和供给不足两种情况同时存在，而矛盾凸显在供给侧方面。“十三五”规划提出要“着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业质量效益和竞争力，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路”。2017年中央农村工作会议也提出“要坚持新发展理念，把推进农业供给侧结构性改革作为农业农村工作的主线，培育农业农村发展新动能，提高农业综合效益和竞争力”。

一 上海推进农业供给侧改革的新内涵

（一）农业供给侧改革的概念

2015年的中央农村工作会议第一次将“农村供给侧结构性改革”提上议程，这项改革的重点在于“去库存、降成本、补短板”。也就是说要提升农产品的加工效率，在发展方面要对规模进行适当控制、对生产过程中化肥和农药的不合理使用进行控制、加强社会化服务，不断提升农业效益，通过降低成本的形式来提升其竞争力，加强基础设施等方面的建设，扩大紧缺产品的生产规模。当下，国内在农业方面存在结构性的过剩及紧缺这两个突出的问题。一是一些政策导致了市场价格机制无法正常的形成，过于侧重粮食生产而产生高库存，就拿玉米来说，其库存量和一年的产量相当，就形成了严重过剩问题；二是质量特别好的产品往往供不应求或者极度紧张，高生产成本致使国内和国外形成了倒挂现象，粮食就有了进一步依赖于进口的趋势，其中表现最为突出的就是大豆。和进口产品相比，国产大豆在质量和价格方面没有任何优势可言，这样就导致国内大豆在库存上越来越高，也大大打击了种植者的积极性，最终导致产量不断下降。要想妥善解决这些问题，则需要从制度上进行改革，为更加先进的生产模式在政策方面奠定基础；再基于对农村生产方式的调整来达到去产能、降成本的目的，规范可持续的粮食价格并形成良好的补贴机制，充分发挥市场的作用，以高竞争力的农业产品实现对国家粮食安全的维护。

1．农村土地制度层面

就土地这种要素而言，现存的撂荒、过度耕作这两种现象都清晰地表明其在资源配置方面出现了严重的结构问题，致使土地并没有得到充分的利用，这必然使土地在使用效率及粮食产出率方面存在较大的问题。因此，亟须对当前的土地流转制度进行健全和完善，让土地资源得到最大化利用，解决土地供需在结构上的问题。土地流转制度的完善和调整作为农村进行供给侧改革的第一步，只有与实际情况结合并严格执行下去，才有可能进一步提升农民在生产方面的积极性，避免出现过度垦荒等情况的出现；对农业经营的新型实体进行大量培育，实现农业生产向集约化、机械化、规模化发展；充分有效地对农民合法权益进行保护，为农村多元经济发展奠定基础；尽可能多地将农村剩余劳动力解放出来。

2．农业生产经营模式层面

在农业供给侧改革时有几个重要的要素要深入考虑，具体的是耕种地、经营投资、技术进步和诱导需求、供给这四个要素。要对农业生产链的复杂性进行充分思考，采用单一或简单的经验方式或组织形式是没有办法解决相关问题的。环节和形态多、规模不大、高度分散这些问题都使得农产品成本较高、技术缺乏、质量不能得到保证。所以，对农村经营制度、组织制度进行创新和改革是势在必行，以土地流转制度为切入点实现农村土地的集约化经营，对新型农民进行培养，第一是要对新型农业经营主体进行培育，以此激活农村土地产权这个市场，从而发展集约化农业；第二是要对农业经营服务主体进行重点培育，形成服务多元化的经营组织形式，并将经营和服务这两个主体有机结合，实现纵向和横向一体化规模的提升。

3．农产品价格机制层面

眼前，国内粮食市场中最主要的矛盾之一为粮食安全与成本二者间的矛盾，一是因为国家实行的粮食补贴政策，让存储量的成本非常高；二是因为国外在粮食进口方面有很强的价格优势。处理这个矛盾，需要做两方面工作：①对粮食价格机制进行调整，让市场将其主体作用充分发挥出来，从而对供需进行调节。从2004年之后，粮食行业向市场化方向转变，这种改革方向无疑是正确的，然而长时间实行的托底政策，致使粮食价格和市场差距不断加大。当粮食价格正常后，国家只需保留既定库存则可。②对粮食补贴政策进行改革。从过往的“一刀切”向种植大户、家庭农场等经营主体合理倾斜，就政策层面推动农村向集约化经营转变。另外，进一步加大力度促使新型农业保险迅速在农村落地，尽可能降低粮食价格问题对农民收入产生的影响。所以，一定要在保证粮食安全和价格的同时充分保障农民的利益。

（二）农业供给侧改革的特征

习近平总书记于中央经济工作会议中明确：“深入推进农业供给侧结构性改革。这是供给侧结构性改革的重要一环。要适应农业由总量不足转变为结构性矛盾的阶段性变化，创新体制机制，推进科技进步，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，加快实现农业向提质增效、可持续发展转变。”

切实推行农业供给侧改革，是对以前推行的农业结构调整和农村工作的一个传承及延续，但也要花更大的力气进行创新并谋求发展。以往工作的重点在于解决农产品数量平衡问题，当下既要促使数量平衡还要重点关注质量，形成可持续发展；以往重点是从农业生产结构进行考虑，当下在关注产业结构的同时还要侧重产业、经营结构，帮助农民实现有效增收；以往都是在农业生产力范围内的调整，当下既要凸显生产力发展还要加强体制方面的改革，从而提升内生动力。农业供给侧改革，是一项范围广、层次深，从思想上转变的工作，因此，一定要严格遵循党中央的总体要求，并结合实际和各地特色积极创新执行，切实深入开展这项工作。

1．要把握创新体制机制这个主要着力点

农业供给侧改革的唯一方式是深化改革，以改革的方式进行结构调整。以体制机制创新为手段对资源要素的潜力进行充分挖掘，在不断解放生产力的同时不断发展，对传统的动能进行提升，让新动能得到培养和壮大。

2．要把握形成市场导向这个关键切入点

农业供给侧改革的终极目标是充分满足需要。通过对当下不合理的农业供给结构进行改革，更加有效地满足需求，因此一定要将市场在资源配置中的关键作用发挥好，通过市场的力量进行结构调整，减少甚至避免无效供给的产生，大力提升有效供给。政府部门要认清自己的立场，不可以越俎代庖，尽可能地强化政策引导，不断提升服务水平，形成并维护一个优良的市场环境。

3．要把握提高质量和效益这个根本着眼点

农业供给侧改革最主要的方面为提升供给质量，从而实现农业在综合效益及竞争力方面的提升。必须坚持以质量兴农的方针，促进农业科技不断进步，全面提升农业生产率。必须坚持效益强农方针，让一、二、三产业有机的融合发展，从整体上提升农业效益，从而使农业在所有产业中形成很强的竞争力。

4．要把握促进绿色发展这个重要关切点

农业供给侧改革，在具体执行时一定要以人民为中心，想群众之所想，要在绿色、健康、生态、优质的农产品供给方面下功夫。要将“绿水青山就是金山银山”的思想在意识形态中扎根，在建设方面要加快资源节约和环境友好型农业的建设，让农业发展、生态协调、环境不断改善三者进一步有机结合和统一。

5．要把握增加农民收入这个基本立足点

农业供给侧改革的成功与否，要以供给体系是不是得到优化、效率是不是得到提升、农民收入是不是得到提升、各种实惠是不是能够享受到为标准。而对于改革的成效，可将农民的钱袋子是不是鼓起来作为评判的标准。

农业供给侧改革，直接关系到我国农业以后的发展，一定要在方向上进行严格把控，因此要做好三个确保工作：①确保粮食生产不可减少。保障粮食安全无疑是国家最重要的事情，何时何地都不可放松。改革要维持粮食总量的平稳，让粮食生产出现普遍预期及共振。②确保农民收入不断提升且不可逆转。在进行改革时可能会出现阵痛现象，无论如何要确保农民的利益，不能让其收入水平降低，不能出现城乡差距加大的情况。③确保农村不出现不稳定的因素。在正常调整和出台措施时，要对各个阶层的承受能力进行深入思考，尤其是农民阶层，要切实考虑到当下农村还是一家一户的社会现实，在节奏及力度上进行掌控，一定不可出现顾此失彼的问题，政策措施的主要目标群还是普通农民，要对农民的意愿进行充分尊重。

所以，农业供给侧改革，一定是基于保证粮食安全的前提，以市场需求为导向，以提升农民收入和确保有效供给为最终目标，以提升农业供给质量为指导方向，以体制机制改革和创新为基本手段，从而对农业涉及的生产体系、经营体系进行优化，提升土地产出率、资源合理利用率、劳动生产效率，进而让农业由对资源的严重依赖并以满足量为目的向绿色、生态、可持续、满足质方面迅速转变。

二 上海推进农业供给侧改革的新情况

（一）上海都市农业的相关概念

1．上海都市农业的内涵

现代都市农业是在社会经济发展至一定水平的时候，以城市区域为基础并为城市服务，让城乡和谐发展、功能和业态丰富健全、产业良好融合的一种综合体系，是城市经济及生态体系中的重要构成。在上海其已经形成为现代农业的一种业态，其特殊之处有以下几方面：①地域方面，农业和城镇用地相互交织融合，让农业和城市联系、互动更加深入和充分；②功能方面，农业自身的功能得到最充分发挥，并且在经济、生态、服务等方面得到集成（如服务城市、生态环保、绿色健康、创新、富民等），农业的经济能力得到充分的显现（如原材料供给、生活资料保证、就业增收等），并产生生态功能（提升绿化率、对生态进行调节、灾害抵抗等）、服务功能（休闲、旅游、示范等）; ③发展模式方面，以上海农业的优势为出发点，以高效农业为主要发展模式。

2．上海都市农业的特征

从20世纪90年代始，上海农业的发展方向就定为都市农业，伴随社会经济的发展，上海形成的都市农业也发展到全新阶段，较国内其他地域，其有自身的优势和特殊情况，主要表现为：①在总的体量上比较小，农业增值在GDP中所占比重不高，在全市的GDP增值中第一产业仅仅占0.44%，在体量上的弱小导致上海在农产品方面极度依赖外来供给；另外，农业的小体量也为城市支援农村、工业反哺农业铺平了道路。②农业收入在农民总收入中比重比较低。目前，超过七成的土地被流转，尽管大多数农民有土地承包经营权，却已经不再从事农业工作。③都市农业特性清晰，在农业的多功能方面有非常强的意向和诉求。就农业上海而言其作用已经不再是单纯的保证供给和实现经济诉求，而是更侧向于应急保障、环境保护、生态调节、文化传承、教育基地等。

3．上海都市农业的效益

从效益方面来看，上海都市农业具有经济、生态、社会、文化等方面的效益。所以，在对上海都市农业进行效益提升的时候其目标也必须是多元化协同的。①基于人、自然和谐发展的总体要求，让种养以良性循环的方式发展，全面实行标准化、清洁化的生产原则，将绿色消费作为市场导向，全面进行优质、安全产品的生产开发，建立由农田至餐桌全过程优质安全的保障网，充分发挥农业的生态功效。②与高投入、高产出、高效益画等号。让上海高土地级差地租、资源属性比较优势的内在要求得到充分满足，也是带动农民致富的必然要求。效益方面的提升，一定要基于生态这条红线，提升土地、资源、劳动等要素的综合效益，进一步提升上海农业的影响力及带动、服务能力。

（二）上海都市农业发展情况

1．都市现代绿色农业发展有序推进

充分利用上海科技、人才、资金、市场等方面优势，全面提升都市现代绿色农业综合生产水平。①调整优化粮食种植结构。调优种植茬口布局，夏熟两麦面积比上年减少26.2万亩，减幅达45%，绿肥和冬季深耕面积达102万亩。继续调优水稻种植品种，扩大早中熟品种种植。②菜篮子产品供给稳定。针对连续高温天气，抓好防灾抗灾措施落实，保障“夏淡”期间的稳定供应，地产蔬菜上市量248.2万吨，其中绿叶菜上市量133.3万吨。畜禽养殖业继续减量提质增效，现代渔业稳步发展。③编制上海市都市现代绿色农业发展三年行动计划（2018～2020年），以绿色发展为引领，以品牌建设为抓手，以质量效益为目标，提出了推进绿色生产、提升农产品质量等七项主要任务。

2018年1～2季度，种植业产值54.39亿元，下降3.8%；林业产值3.13亿元，下降3.7%；牧业产值23.64亿元，下降24.3%；渔业产值22.25亿元，增长12.9%；农林牧渔业总产值110.98亿元，下降3.0%（见表1）。全市农作物播种面积29.63万公顷，比上年减少13.3%，其中，粮食播种面积14.01万公顷，减少13.5%。粮食产量99.55万吨，比上年下降11.2%；生牛奶产量19.36万吨，下降11.38%；水产品产量14.20万吨，上升21.29%（见表2）。截止到2017年末，上海全市有1670家企业7289个产品获得“三品一标”农产品认证。其中，绿色食品证书使用企业209家，绿色食品305个；无公害农产品证书使用企业1450家，无公害农产品6957个。

2．农业现代化水平进一步提高

（1）农业基础设施建设加快

高水平粮田、设施菜田建设有序推进。截止到2017年底，上海全市累计建成设施粮田面积86.53千公顷，市级蔬菜标准园150家，标准化畜禽养殖场304家，标准化水产养殖场270家。超额完成11000亩标准化水产养殖场建设任务。以标准化的思想进行水产养殖，是上海第一个在国内提出并实施的有关渔业发展，并对基础设施进行大力建设的项目，是非常好的支渔惠渔政策。

（2）农业科技信息装备水平不断提升

以市场需求为导向，以企业为主体，构建农业科技创新平台，推动产学研结合。大力发展农业信息化，利用信息化手段，指导生产，引导市场，改善管理，强化服务。①促进农业科技不断创新和实际应用推广，并加快相关创新中心建设，完善农业科技成果转化机制，修订《上海市科技兴农项目立项评审管理办法》《上海市科技兴农项目验收管理办法》，制定《上海市农业科技成果转移转化实施细则》。②大力发展种源农业，加大国家级“育繁推一体化”种业企业的培育力度，积极推进本市水稻供种体系改革、畜牧和渔业种源工作。祥欣畜禽有限公司获首批全国生猪遗传改良计划种公猪站、大白种猪遗传进展全国第一和全国育种工作优秀奖三项农业部荣誉。鱼类良种覆盖率达96%，虾类良种覆盖率达50%。③提高农业机械化水平，完善农机设施用地政策，全年新增烘干能力3000吨，蔬菜机械化生产推广力度进一步提升。

（3）农产品质量安全监管力度不断加大

坚守农产品质量安全底线，全市未发生重大农产品质量安全事件，农产品质量安全处于可控状态。①提升农产品质量安全监管能力，加速形成农产品在质量安全方面的可追溯体系。尽快完成农产品质量安全示范市创建，嘉定、崇明两区被农业部列为第二批“国家农产品质量安全县”创建试点。全年对农产品进行质量安全监督抽查970份，总体合格率99.38%。完成兽药质量监督抽检217批次，兽药残留监控计划400批次，监测合格率均为100%。②完善农业标准体系，稳步开展“三品一标”认证，全市在有效期内的认证农产品总数达到6866个。③强化农业投入品管理，制定《2017年上海市农资打假和监管工作要点》《关于实施食用农产品产地准出和市场准入制度的意见》，建立地产食用农产品全程监管机制。

3．新型农业经营组织快速发展

随着农业生产的机械化、组织化和规模化水平不断提升，上海都市现代农业加快发展，农产品供应保障能力不断增强，上海全市粮食种植面积保持在150万亩左右，菜田面积稳定在50万亩，主要农作物生产综合机械化水平达到83%，农业劳动生产率达到8.5万元/人，居于国内领先水平。上海全市有农业产业化龙头企业383家，全年实现销售收入1275亿元，生产基地建设规模375万亩，带动本地农户10.5万户；农民专业合作社7806个，年销售额1000万元以上的农民合作社215个；家庭农场4516户，家庭农场水稻种植面积58.62万亩，占全市郊区水稻种植面积的50.78%。农业生产已逐渐成为体面的职业，45岁以下的中青年家庭农场经营者占全市家庭农场经营者总数的24%。

4．农村改革取得新进展

深化农业农村制度改革，激发农业农村发展潜力。①积极培育新型农业经营主体。全年发展家庭农场4516户，其中粮食生产家庭农场4041户，占全市水稻生产总面积的50.78%，粮食生产的组织化水平明显提高。②稳定并完善农村土地承包关系。全面完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，完成率达99.6%，为全国最高；建立健全市、区、镇三级农村土地流转交易和管理平台，积极引导土地集中流向高能级、高水平的经营主体，承包地流转率达75.1%。③深化农村集体产权制度改革。村级改制完成率为98%，镇级改制完成率为50.8%；积极推进《上海市农村集体资产监督管理条例》立法工作，成为2016年中央37号文件发布后的全国第一个地方性法规；积极引导农村集体经济组织发展不动产及物业和租赁管理项目，发展壮大农村集体经济，确保农村集体资产保值增值。

（三）上海都市农业发展存在的问题

1．农业产业延展性不强

产业延展性有待进一步提升，在产业链方面还有很大的增值空间可以挖掘，2016年，上海第一产业从业人数为43.43万人，形成的生产总值为124.26亿元。台湾地区同比数据为第一产业从业人数54.4万人，形成生产总值580亿元，约为上海的5倍。同时，上海食品链的延展性并不强，因此农业产业链增值空间有待挖掘。2015年，在农林牧渔方面劳动力占比为3.42%，食品饲料制造占1.2%，销售业（批发）占0.93%，销售员（零售）占0.32%，餐饮业占2.79%。农食链上的从业人员占社会从业人员的8.66%，农、牧、渔三个产业就业人员和延伸产业就业人数的比为1∶1.53。在台湾，2015年，其就业人数为189万人，占总就业人数的17.1%，农食链生产总值为11650亿元，占GDP的7.3%，也就是说有16.7%的人员是在农业产业链上工作的，而一线和延伸产业上的人数比为1∶2.45；日本农业年总产值为8.5兆日元，而其食品延伸产业总产值却达到75兆日元，基本上是农业生产总值的9倍；英国年农业食品总值为960亿英镑，从业人员为380万人，占总就业人数的14%。

2．农地的规模化程度较低

根据联合国粮农组织的统计数据，我国大陆地区农地的规模化程度较低，93%的经营单位小于1公顷，户均耕地面积仅为0.8公顷左右。和欧美相较而言，我国农场规模较小。2011年，美国的家庭农场规模平均在95公顷，并且50公顷以上的农场占总数的44%，占总面积的94%；欧盟所有成员的平均家庭农场面积在14.2公顷，在规模方面，法国、德国、英国分别达到53.94公顷、55.85公顷和90.37公顷。在亚洲，家庭农场的面积普遍较小，日本为1.8公顷，韩国为1.4公顷，中国台湾为1.1公顷。这些年来，日、韩、中国台湾等地区都在大力推进农场规模化经营，就日本而言，其规模化的比例要超过八成。虽然这些年来，上海一直在大力推进家庭农场发展，但是小规模的家庭农场依然是重头。2016年统计数据表明，上海的家庭农场有3555家，就每家120亩的面积进行计算，其规模也仅仅为40多万亩。

3．农业对政府有较强的依赖性

农业的经济效益普遍偏低，所以其必须提升经济效益，这种提升基本上依赖政府进行相关的政策扶持。因为上海农业的体量不大，政府可以在农林牧渔等方面给予较大的支持。相关统计表明，2015年上海在农林水方面的支出为整个农业增加值总额的1.45倍，2016年更达到近1.5倍。根据国家农业示范区域的相关检测数据，2014年在示范区农务支持农林牧渔增值的比例为18.3%，国内在这方面的目标值为20%。就全球其他国家在这方面的支持情况不难看出，至20世纪结束，欧美等发达国家财政在这方面支出比例的平均值都高于25%，20世纪80年代日本就达到35%。以上数据表明，上海在这方面的支出是远远高于国内其他省区市的，也高于欧美发达国家，这充分说明上海对都市农业的关注和重视，但也从侧面表明上海的都市农业有点过于依赖政府的财政支持，而这种大力支持显然是无法长久持续的。

4．农业缺乏高素质的人力资本

现在国内的二元结构是非常显著的，农业是传统的且效率低下的产业。在这种情况下，农民进行农业生产是由自身和外部条件共同作用的必然选择，这也是农业方面从业者素质低的原因。就欧美发达国家在这方面的状况而言，农民不只是身份的标签，已经上升成为一种职业并且有不低的门槛。就美国、德国而言，农民必须拥有高等教育的经历，最低也要获得中职教育证书。当下，发达国家对农民培训方面的资源和经费投入越来越大。但就上海的状况而言，2016年，上海地区相关证书的农民比例为49%，从农业技术推广领域来看，国外农技人员在学历方面都要求是研究生时，上海这方面的人才学历在大专以上的仅为69.30%。

5．农业的综合效益不明显

就农业效益而言，其一方面是直接用农产品的经济效益来评估，而另一方面则可以用农业的生态效益来衡量。作为典型都市农业的上海农业，需要将生态效益放到更高的位置上来开展工作，就当前农资（主要是农药、化肥）的投入力度而言，上海与欧美发达国家还有非常大的差异。从2014年、2015年的数据来看，上海的亩均农药、化肥用量为1.37和1.34千克、29.5和29千克；农药用量分别是德国、美国、日本的6.3、8.5、1.6倍，化肥用量是欧盟、美国、日本的3.7、4.2和2.1倍。单位能耗形成的增值方面，上海当下为1.7万元/吨标准煤，在1995年日本则达到4万元/吨标准煤，而2000年韩国为2.7万元/吨标准煤。根据《国家现代农业示范区建设水平监测评价办法（试行）》，国内全面实现农业现代化后这方面的目标值为3万元/吨标准煤，当下上海距离这个目标都还有一段路要走。

6．农村的基础设施还有待完善

根据相关的统计，2015年上海9个区县的农民合作社由网络平台销售的农产品比例还不到30%，而农户更是只有仅仅的6.4%。受制于规模、受教育程度等，其网络渠道的销售量非常低。调查表明，超过八成的合作社都表示由电商促进农产品消费的成本非常高，这就从侧面说明了上海在农业物流方面还要进一步改善。

三 上海推进农业供给侧改革的新思路

（一）上海推进农业供给侧改革的新模式——实现“三新”

1．新农业

新的产业理论认为，可以把国民经济划分为六个产业。除传统的一、二、三产业以外，信息公共平台支撑的电子商务及服务业为第四产业，文化公共平台支撑的文化创意及服务业为第五产业，一、二、三产业融合的综合产业为第六产业。现代农业不再是第一产业，不再是单纯的种植业、养殖业，它的新定位是“第六产业”。六次产业的理论突破，有利于破解城乡二元结构问题、发展现代农业。要实现农业从一产、二产、三产，一直发展到拥有最高附加值的一端，就必须促进全产业链升值。一、二、三产业如何降低系统成本，提高生产效益，产业融合是关键。产业融合不仅要降低生产成本和改变技术手段，还要进行商业模式的创新。其中最关键的是充分提升第四产业和第五产业的自身价值，而第四产业和第五产业本身具有独立价值，同时这两个产业又是一、二、三产业融合的核心手段、核心平台。

2．新农村

广大的新农村就是未来城市化布局的方向，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确提出要建立信息化的田园城镇，把农村建设成信息化、城镇化的新农村，要促进城乡基本公共服务均等化。2013年，中央一号文件首次对“美丽乡村”的目标进行明示，必须更加深入开展农村生态、环境保护、综合治理的工作。“美丽乡村”要求实现外美的同时体现出发展的美。因此，必须加强农村基础设施建设，加大环境保护和治理力度，形成良好的生态环境，提升农村经济水平，帮助农村提效、农民增收。实现城乡的协调、同步发展，让广大群众真真实实地感受到幸福和满意。

3．新农民

新农民，是职业化、专业化的农民。新农业的条件下，农民自然会走向职业化。2014年的中央农村工作会议已经明确农民不再是一个身份，而是一个体面的职业，开展农业工作也是“有面子”的生活。农民工、大学生都是职业农民的重要来源。只要一、二、三产业融合的新农业发展起来，就会有更多的人成为职业农民。

（二）上海推进农业供给侧改革的新理念

以当地的市场优势为靠山，进行品牌建设，实现宜粮则粮和宜经则经，重点形成以高品质瓜果为抓手的特色农产品，提升其竞争力。以市民的消费需求为指向，充分遵循生物自然规律，在各个区域有针对性地进行特点新产品开发，迅速调整和淘汰落后的种类。在种植结构及茬口上进行安排，大力推行三三模式，适当降低小麦种植量，扩大深受市民欢迎的优质早、中熟水稻面积。从结构上进一步完善蔬菜品类，对绿叶菜的品种及品质进行提升。以200万生猪储栏量为标准进行生猪养殖量调控，适当调整牛奶产能，进一步稳定鸡蛋产量，适当发展草食畜牧业。不断深入推进水产养殖结构调整，提升高品质、名优水产的养殖量，大力推进生态高效循环养殖模式，并在节水节地养殖上大力探索。

（三）上海推进农业供给侧改革的新路径

若想顺利达到现代农业发展目的，一定要在科技、体制方面进行创新，在生产、生态、服务、示范方面形成“四位一体”，让上海农业由以往的传统农业向现代农业、从单一生产向全面服务、从引进向创新、从量向质等全面转变。

1．新农村建设战略

首先，加强和农业生产生活有关的基础设施和环境建设，有效提升农村生活质量。在农村基础设施、公共服务方面加大投入，让功能更加多样、布局更加合理，让农村生活的面貌迅速发生改变，尽快降低城乡公共事业的差距，让城乡一体化进程更快。

其次，促进城乡基本公共服务均等化。形成并完善村级管理服务在财政保障方面的制度，提升村级组织在政策执行方面的补贴量，让公共财政可以很好地深入农村管理、服务、福利等方方面面，强化推行教育、医疗、文化、体育等优质公共资源向农村地区延伸拓展。

最后，狠抓对基本农田和乡村环境的改造。基于科学规划、基础第一、资源统筹的原则，实施乡村改造事宜，其应侧重于修缮、功能提升，让田园风光及江南水乡的格局和生态完整保持，让历史文化得到传承和沉淀，把基础设施及配套规划纳入城乡一体化进程中，让农村的生产生活环境得到真实的改善。

2．农业深度开发战略

让上海在农业生产方面切实地从粗放向精细、品质转变，要花大力气妥善解决生产和加工、掺入和流通、设施和生产行为标准化这三个问题。积极引进和现代农业相契合的加工业，让农产品工业化率得到提升，提升农产品的深加工率及其附加值。不断加大“农超对接”等的力度，让优质农产品形成品牌效应并构建完善的网络平台，建立健全产地农产品市场体系。加强和世界其他农业发达和先进区域的交流合作，如技术、管理、人才、产品等方面，形成知名的新兴农产品，推进先进农业科技的展示、跨区域采购的配送服务等。形成农业从业准入制，让农业设施标准化、生产标准化的培训同步进行，实现“两手抓两手都要硬”的目标。

3．农业发展方式转变战略

在策略方面，要以科技为支撑，以市场为导向，以组织为载体，以服务为依托，就“扶、改、调、创新、提升”这五个方面做足功课，从而实现高效生态的现代农业。

（1）政策扶持

切实贯彻“城市支持农村、工业反哺农业”的总方针。以工反哺农，突出重点是“反哺”。政府扶持要和实效结合起来，在以下四个方面取得突破：①合作社组织类型及数量；②线上销售点的数量及全覆盖；③科技、良种、技术等方面；④人才、农民培训、方式等。

（2）改革农业经营体制机制

打破镇域行政管理界限，加强农业专业化管理，加大农业要素统一配给和一体化力度，提升相关园区的引领带动力。进一步加强农村集体资产产权的改革，开展并落实集体资产股份化及宅基地置换的试点工作，让农村土地流转活起来。

（3）调整优化农业结构

促进农业科技、种源、人才、服务、生态、循环、设施等现代化发展。加大农业结构的调整及优化力度，对农业区域进行精确的功能划分和定位。充分发挥科技、大都市、口岸农业的销售及市场优势，加强域外农产链模式的发展。

（4）建立上海农业创新体系

对科技和农业、业态和经营、文化和产业等进行创新，形成和上海形象完全契合的生态、循环、优质的农业新体系。通过这些创新，力争实现经济、社会、生态的有机统一，力争在农业科技创新及应用、农业产业经营等方面达到领先地位。

（5）提升农业能级

从组织、设施、产业、能级等多方面进行全面提升。①提升生产标准及规模化水平。对农业基础设施进行全面建设和完善，尤其是在基本农田区涉及的基础设施方面，加强农业涉及的桥、设备、灌溉等方面的建设，提升农田对自然风险的防范能力。②在农业实物和价值产能上实现新的提升。促进点面结合，对优势产业要进一步加大扶持力度，对具有特色的区域和产品加大提升强化力度。③建立健全农业的社会化服务体系，具体要形成高效、覆盖广、优势突出的农资、农机、检测、保险、培训等服务体系。

4．“三品”战略

切实落实“三品”（品牌、品质、品种）战略，从科技层面提升兴农的力量，从各方面形成现代农业的支撑体系，将具有优势的农业科技作为发展的重点，在种源方面也要做大做强，特别是在品质结构方面。在“减量化、再利用、节约资源”等方面开展农业的低碳循环试点，尽可能引入新型、高效、危害小的生物来源的农药及肥料。大力发展标准化农业，严把质量关，特别是农产品加工、销售环节要加强检测、监管，保证原产地农产品是优质、生态、健康、安全的。将市场作为发展的导向，通过多方面的整合形成优质农产品的知名品牌。

5．非农就业转移战略

增加非农就业率，对部分农村富余的劳动力进行有效转移，尽可能减少农民数量，让农业增效保证农民增收，此为缩小城乡差距的有效方式和途径。

首先，形成和完善城乡一致的市场和就业机制。以户籍的方式对农村富余劳动力情况和城镇失业人口情况进行统计，从全市就业规划方面进行统筹；落实城乡一致的就业机制和用工制度，在城乡劳动力的地位和权益落实方面做到公平、公正；科学合理配置城乡劳动力，区、镇两级要制定好和执行好对各种企业、经济体雇用当地农民的奖励机制。鼓励创新创业，在解决自身就业问题的同时尽可能地带动农民就业。其次，加大农民、非农人员在执业技能方面的培训力度。要对工业园、开发区企业雇用人员进行对应式职业技能培训，对有技术含量且收入较高的“灰蓝领”开展相关的职业培训是重中之重，通过这种方式提升就业率和群众的平均工资收入。最后，一定程度上鼓励具有区位优势的地方适当发展劳动密集型产业，大力支持非公经济的发展。基于统一规划，让各个镇域尽可能地发挥其优势，积极主动地承接主城区部分产业的战略转移，引入具有巨大市场、效益高、生态环保的人口或资本密集型产业群，发展对大工业有配套作用的服务业，鼓励发展民营经济、农业的社会化服务，从内部扩展就业空间。

四 上海推进农业供给侧改革的新动能

（一）延伸农业产业链

适应市场，延伸产业链，以农业+食品产业链为着手点，在生产中提升质量、增加效益、节约成本，在食品产业链方面通过延长产业链和增值，让产品更加实用，从而让产品的附加值更高。要着重鼓励食品产业中的龙头企业通过向上延伸产业链来提升农民收入，鼓励农民尤其是有一定经营规模的农民、合作社等从事农业经营的主体，基于大农业，进行创业创新，鼓励“第六产业”的发展，作为主体身份参与到市场中并共享其增值带来的效益。

1．以链提效，大力推进农业“第六产业”

农地作为上海农业的限制性因素，如果想更进一步提升农业经营效益，提升农民经济收入，就一定要打破传统农业的思维限制，扩大农业的提升空间，这就必须在产业链延伸上下大力气。①从观念上进行转变，从经营模式上进行创新。尽可能提高都市农业的效益，这就要求经营主体和市场结合并迅速适应市场的竞争，从这点来看思维观念的转变必须是第一位的，同时再以现代经营的方式和手段对传统农业进行改革。在满足本地市场的同时还要以网络、物流业等实现配送网，把整个“地球村”作为销售市场。②大力提倡和鼓励农民进行创业和创新，让农业向下游发展，通过这种方式把农业资源、市场结合起来，以主体的身份不断延伸产业链，从特色产品加工、销售和旅游方面实现增值。更加关注“第六产业”，有针对性地进行规划，从资金、用地、指导等方面给予更加清晰的支持。③由政府组织构建“农食一体化”体系和产业发展的政策体系。从理念上进行农业施政，把农业和食品产业放在同一体系中，形成完善的“农食链”产业的统计系统，从而为制定相关产业政策提供数据支持；打破体制限制，探索把食品产业的有关职能和农委对接，从而让“农食”相关的产业链能最大可能地做大做强。此外，扩展农业经营从而更好地适合现代农业和市场的需求，尽可能满足人民对种类、数量、高质量、良好体验等多方面的不同需求，通过经济创新的方式促使农业增值增收。

2．以质提效，培育地产农业品牌

上海在发展都市农业时应该充分发挥其区位优势，在有效发展特色产品的同时尽可能地提升产品质量，对相关产品的品牌进行培育，提升相关产品的附加值。大力发展和推广生态农产品。生态农产品在适应市场需要的同时还更加契合都市农业在生态方面的需求。上海要遵循国家要求，从社会、生态、经济效益等方面进行农业综合效益评价，对发展生态农业的要提升其补贴力量，让经营生态农业的农民既可以提升产品价值带来收益，还能获得尽可能多的转移支付；对具有特色的农产品进行品牌培育，在质量和特色的基础上形成农产品品牌，这是相关产品溢价的重要手段，上海可以花大力气打造一个统一的农产品品牌。上海农业相关的职能部门、行业协会等组织可以采用大量举措进行约束和引导，让本地农产品在质量方面得到保障，对优势品种进行培养，让本地农产品得到市场认可的同时具有较高的知名度，给大家一个上海农产品可与高品质画等号的印象，从而让上海区域的农产品溢价整体提升。

3．以游提效，推进上海都市农业旅游

上海应该把农旅作为重点增效产业，推进特色和生态农业发展的时候，让农业景观、农耕文化和体验从无形发展为商品，如此可以大幅提升农业效益。上海发展的都市农业旅游一定要有政府在政策和规划方面的统筹。要想让农业景观和文化都能呈现出来，就不是单家单户能够完成的，因此，政府必须从总体上进行有关农业旅游的规划及支撑；将市场的力量充分发挥出来，在旅游产品方面积极创新，发展都市农业。将市场这一资源引入其中，不断满足市场的需求，将上海都市农业发展为重要的旅游产业；同时，联合发展，抓住农业旅游的重要作用，带动其他产业发展。除此之外，各个景点可以联合发展，一方面可以制定科学的旅游路线，另一方面可以在不同的时间安排不同的景点；更重要的是不断开发相关产业，以农业旅游促进食宿产业以及其他商品的消费。

（二）提高农业要素配置效率

1．积极完善家庭农场

不断提升农业效益，尤其是大田作物，规模化的发展是其必经之路。农业用地流转时，在相关的政策上做出适当的改进，如承包权的退出等相关政策。现在，上海从事农业种植的人口越来越少，相应的农业经济效益也在这些家庭中的占比逐渐下降，很多农村人口不再依赖农田，而农用土地的相关制度对承包权有特别大的限制，影响到土地的重新配置，权利的分配太过细碎。所以，农业用地操作的中间机构必不可少，该机构可以逐步实施承包权的相关措施，不断推进规模化发展。推动劳动力转移，提高城镇化水平。相应的，上海应不断推进农业方面相关劳动力转型。2016年，上海从事农业种植的人口454500人，耕地面积达到200万亩，平均下来，每人仅有5亩。若要求每人耕地面积达到3公顷，则只需4万～5万人，由此可知，上海需要大力推进农业方面的劳动力转移。

2．促进农业经营效率的提升

从事农业生产经营，还需要投入一定的资本，上海在这方面主要存在以下两个缺陷：①从带动效果上看，资产产出并不理想，没有起到相应的带动作用，政府方面投入了大量资本，但是效果仍然不太理想；②对政府的依赖太强，要注重市场机制，充分发挥市场的作用，合理进行资源的配置，不仅要充分保障农民的相关权益，还要积极引进社会资本。一方面，积极推进社会资本的引入。为了充分保护农民的相关权益，社会资本在进入时会有较多的顾虑，为进一步发展都市农业，提高效益，尤其是在发展第六产业的过程中，上海应积极引进社会资本；同时，政府要保障农业用地实实在在地开展农业生产活动，并在这方面进行严格的监管。另一方面，将社会资本投入农业服务以及相关产业，尤其是在农业服务以及农产品加工等相关领域，政府应该大力支持，引入社会资本。对于政府而言，可以设立相关的扶持款项，在资本引进的过程中，对符合条件的进行相应的补贴。以这种形式，对相关的专业人才进行支持，并满足他们的某些需求。

3．加强对职业农民的培育

不断提高经营水平，并出具专业证书，在专业人员比例不断提升的过程中，不断提高劳动人民的素质，使农民的收入水平也有一定的提升。第一，建立完善的专业认证体系，对农民的管理进行细化。在我国，农业人口还占我国人口总数的很大比例，农民主要还是依赖田地，国家在农民的细分管理方面工作开展相当困难，也没有这个必要。但是，对于上海而言，不管是农业人口还是农业用地都不是很多，真正从事农业生产的人员不断减少，应借鉴其他发达国家在这方面的经验，对农民的管理进行细分，并在认证方面建立相应的制度，与相关政策的实施相配合，实现精准补贴，细分管理。第二，农业方面还要实行学徒制。农业水平的提高依赖于从事农业生产的人员素质以及专业能力，一些发达国家会对农民进行相应的专业技术培训，培训合格之后方能进行农业生产。高素质的农业生产者能够及时掌握新技术，实现农业的规模化发展，同时还能够保障农产品的质量，加强质量安全。所以，要实现都市农业的发展目标，满足提升效益的需求，上海应该借鉴其他发达国家的经验，对农民的管理进行细分，制定相关的认证制度，让农民成为真正的职业，同时还要组织农民，对其进行专业以及系统的培训。

（三）提升上海都市农业科技水平

上海在推进都市农业项目时，非常重视科技，一直都以科技来支撑农业的发展，科技贡献水平相当高，将近70%，在全国范围内都处于领先水平。尤其是上海已确定要建立一个在全球都具有一定影响力的关于农业的科创中心。第一，将大数据与农业相结合，发展农业4.0。注重大数据在农业方面的应用，在农业方面实现信息化以及自动化，在农业生产方面，实现智能、精准、可追溯的目标，对开发技术以及相关设备的企业给予大力支持，并在都市农业的发展中积极应用相关的技术以及设备。降低在农业生产上投入的资本，实现对农业的精细化管理，提高农产品的质量。第二，将生物技术应用到农业生产中。就上海而言，其生物技术以及农作物育种的相关技术相当成熟，尤其是在特色农产品方面，上海具有坚实的基础。上海应进一步提高农业技术水平以及科技对农业的贡献水平，积极对农业的科技创新进行合理规划，设立在全国乃至全球都具有一定影响的科创项目，比如将现在较热的转基因技术等应用于农业生产，在人才、资金以及政策等多方面的优势下，以国家层面直接推进农业的科技创新。除此之外，还应注重科技的转化，使科技和农业精密的结合，并加强科技的应用，在农业生产中积极推行，以科技的进步促进农业的发展，推进城市农业项目的进程，提升农民的经济效益。

（四）积极发展外向型农业

在上海，农业以及相关的资源相当有限，主要供给本地市场。所以，上海农产品在国际上的贸易数额不大，出口数量很少，并且主要出口的农产品是渔业产品。就上海而言，应充分利用优势，对农业产业结构进行适当调整，在有限的农业可用资源的基础上，找到特色产业，尤其是农产品的再加工方面，要运用好地域优势以及政策优势，大力推进农产品出口贸易。同时，在目前大的政策环境中，鼓励农产品加工企业向国外发展，成为外向型农业，并将其作为促进上海农业经济效益提升的新内容。上海设立了一些自由贸易实验点，为产品的销售提供了基础，上海应在此基础上进一步发挥其政策方面的优势，进一步发展壮大农产品贸易市场。在农业方面，上海有很多龙头企业，应充分利用外资，不断发展农业。另外，还特别要注重无形农产品的发展，比如在农业旅游以及专利技术输出等方面。在这一阶段，在农产品交易的基础上还要不断开发新的产品，进一步增加农业经济效益。针对国际旅游，应制定相关的规划，将农业旅游列入都市旅游中，以此赢得更多海外游客的关注，进一步促进其农业经济效益提升。

（五）提高农业社会服务水平

1．发挥合作经营优势

在农业生产经营过程中，合作社起到了至关重要的作用，联合农户，一方面能有效减低成本，另一方面可提高设备的利用效率，并掌握农业的专业技术，最重要的是可以得到更多的销售渠道。为更好地发挥合作社的重要作用，首要任务是对合作社进行规范，其不仅要发挥带头作用，还要保障广大农民的利益；另外，合作社要实现层级化，以合作社的服务来支撑农业发展，在经营方面，尤其是在农产品附加值的开发方面，形成品牌效应，提升市场竞争力。

2．提升服务规模化水平

上海各区县农业的服务模式主要有以下几种：①依赖农业相关的机构进行相关的培训指导，然而功能上还不完备；②由相关的行政单位来进行农业指导，但这种方式的效率不高，而且容易将政府和环境之间的关系混淆；③村上组织人员进行相关的帮扶，但其服务的范围有限，能力也会受到一定的限制。

出于以上原因，上海可以成立市级服务公司，由国有资本注入，为其农业生产以及经营直接提供相关的服务。为都市农业项目配置资源，实现规模化发展，农业经营以及增值服务方面都由市场介入，划分清晰，不失公正，在全市范围内都能够获得同等质量的服务。

（六）优化农业政策补贴制度

1．资金应向重点领域倾斜

现在，上海在农业方面有很多的补贴形式，资本不够集中，应对补贴的方式进行科学合理的改进，将其分为几个大项，统一安排。增加给农户的直接补助，给他们带来更多的收入；注重基础设施的建设，并延伸到生态农业方向，多方面推动农业的发展。而上海在发展生态农业方面做出了努力，但是没有统一的规范，并且支付的方式还有待优化，同时应该加大在这方面的补贴力度。由此可知，上海在借鉴其他国家农业生产经营相关经验的同时，还应树立好观念，加大资金投入。

2．重点支持实际从农农户

现在，一方面上海对农业的补贴力度还不够，另一方面其补贴并不是非常精准，应对真正从事农业生产的农民进行补贴。在制度上，只有一小部分农户实实在在地从事农业生产，但补贴针对的是全部农民，补贴方式很笼统，也就是效果不理想。所以，上海应该提高补贴精度，对农民进行分类认证，建立完善的体系，实现精准补贴，并跟踪观察，制定激励体制，与此同时，还要进一步提升农业的经济效益以及增加农民收入。

3．发挥农业补贴的引导作用

虽然上海有一定的农业补贴，但是在政策方面其导向并不是非常明显，形成的影响也不够广泛。补贴应该与政策相结合，并使其在一定程度上具有杠杆的作用，实现以更小的财政投入，开拓更广阔的市场，推进农业内生发展，尽可能地将补贴的影响扩大化，以此方法来调动农民的积极性，改善农业投资商的经验方式，进一步推动城市农业项目，实现可持续性的农业发展机制。

（七）优化现代农业产业布局

上海农业的布局是：稳定农业现有的用地，对于耕地要严格的守护，对基本农业用地进行永久保护，并在此基础上不断优化改善，实现规模化经营。主要的区域是：浦东、松江等9个地方的农业用地，以及在这些区域之外建立的现代农业生产的地区，如图1所示。

1．区域布局

（1）崇明三岛生产区

包括崇明、长兴以及横沙这三个地方，崇明是上海规模最大、农用地非常集中、生态环境也相当优越的农业生产区，主要有农业生产区以及该地方光明集团成立的一个农场等。这三个农业生产区在上海是最大的绿色农产品生产区，也是一个农产品的综合生产区，其农产品具有优良的质量。

（2）杭州湾北岸生产区

该区域主要包括金山中北部的农业生产区和松江浦南、奉贤以南以及浦东南部的农业生产区，还包括光明集团农场的南部区域，该生产区主要生产蔬菜，也有其他种类的农产品种植。

（3）黄浦江上游生产区

该生产区主要是黄浦江上游的农产品生产区域、水产农产品生产的特色区域，包括水稻、水生蔬菜以及水产养殖等。

（4）沪北远郊生产区

该生产区主要是青浦以及嘉定以北、宝山西北部的农业生产区域，主要种植水稻、生产蔬菜，并有一些具有一定规模的养殖场，也涉及瓜果以及花卉等的种植栽培。

（5）环都市田园生产区

城外农业生产区域，该区域城市化水平较高，分布比较分散，农业生产用地也不够集中，主要是瓜果蔬菜、水稻以及经济农作物等的生产区域，农产品比较多样。

（6）上海域外农业生产区

该区域是以上农业生产区的补充地域，也是上海农业布局中非常重要的区域。该区域主要的农业生产集中在粮食和种源、水产以及畜牧业，围绕生态文明建设，建立可持续发展农业生产体系，其目标是保障上海农副产品的生产，并进一步扩展到其他农业生产基地，打造一个全国范围内都具有一定影响力的可持续发展农业的示范点。

2．种植业生产布局

（1）粮食生产布局

最重要的是大力发展主产粮食的区域，主要包括崇明、松江以及奉贤等6个粮食生产区，以及光明集团在该区域建立的农场中主产粮食的区域。

（2）蔬菜生产布局

就上海而言，蔬菜种植主要分布在杭州湾的北岸、黄浦江上游以及崇明三岛这三个区域，主要包括几个较大的生产区域，这些区域为上海提供蔬菜等农产品。

（3）其他经济作物生产布局

主要的任务是保护现有的产业，并在此基础上不断升级，注重错位发展。不断推进这些区域中瓜果等一系列经济作物的发展，其中重点发展西瓜、黄桃、水晶梨等10种经济作物的种植，建设具有特色的示范园区。

3．养殖业生产布局

（1）畜牧业生产布局

注重管理，实现减量化的管理调控模式，对于不规范的养殖场，要进行整改或关闭，实现规模化养殖。上海市在这一方面的布局主要是稳定发展现有的具有一定规模的养殖场，其主要包括杭州湾沿岸、崇明三岛等已经具有一定规模的养殖场。针对猪、牛等畜牧业的发展要不断向外扩展，逐步形成域外基地占主导的生产模式。

（2）水产养殖业生产布局

注重管控，适当减少养殖业的数量，对于经济条件较好、具有一定特色、有较大的发展优势以及竞争优势的养殖场要大力支持，进一步扩大优质、具有特色的水产品养殖规模，在此基础上不断向外拓展，在域外形成具有特色的水产品养殖区域，不断发展海洋产品。

4．休闲农业和乡村旅游布局

以人民群众的精神文化、消费观念等多方面的因素为导向，对休闲农业以及乡村旅游等项目的市场进行细致划分，打造一个层次分明、内容丰富的旅游行业，制定个性化的旅游服务，为消费者提供特色产品以及服务，对以往的项目进行科学合理的升级。对于近郊，要充分利用该区域的交通以及经济技术优势，注重在农园、公园以及科普园等方面建立观光农业生态园；对于中远郊，根据实际情况，大力发展乡村旅游以及休闲农业，促进农业和旅游、文化相交融，促进农产品的再加工并适当开展一些展销活动，促进该区域实现深度的融合发展，以绿色生态以及完善的服务体系为基础，发展成为一个能够提供个性化服务的度假休闲以及养老的综合旅游基地。