二 流动人口社会治理的目标

在特大城市郊区的城中村,流动人口集聚和地方发展的相互关系包括两个方面的内容:一方面,随着流动人口集聚,城市社会问题和社会矛盾增加,表现为各种“城市病”的出现;另一方面,城中村中的人口集聚和经济社会活动,也带来“新城市”的更新发展。因此,特大城市城中村社会治理就同时具有两个基本任务:一是“对城市病的应对”;二是“对城市新生的支持”。

对于前者而言,城中村社会治理包括两个目标:一是“维护秩序”,在城镇化和人口集聚过程中维持城市生活和发展的秩序,包括环境秩序、社会秩序、交通秩序、法律秩序和经济秩序等;二是“提供服务”,满足本地居民和流动人口日益增长的生活和社会服务需求。实际上,各种“城市病”本身不是外来人口集聚所带来的“社会疾病”,而是城市管理和服务不足所造成的结果,是“管理病”,或是“服务病”。任远:《关于特大城市人口综合调控问题的思考》,《南京社会科学》2015年第1期。为应对流动人口在城市生活所产生的就业、住房、教育、卫生医疗和环境环保等具体需求,需提供充分的公共服务和社会服务供给、加强设施建设投入来增强满足社区居民需求的能力,如此才能应对“城市病”。同时,通过进一步提高管理和服务的效率和质量,城中村的“城市病”问题才能得到根本解决。

对于后者而言,城中村社会治理也包括两个基本的目标。第一,促进对流动人口的“社会包容”。既然移民是新城市不断成长和发展的重要力量,那么就需要接纳和包容他们。这种社会包容不仅是移民逐步市民化和被城市社会同化的过程,更是一个多元文化共同成长和共同塑造城市的过程。通过对移民的包容和接纳,实现社会整合,并在这个过程中塑造共同的城市认同和相互信任。第二,支持移民的“创新创业”。支持移民对城市更新所发挥的积极作用,从而支持和创造出城市未来发展的可能性。需要基于流动人口集聚后带来的更加多样化和复杂化的经济活动和社会活动,促进基层创新,增强人口的发展能力,促进城市生活内在品质的提高和更新发展,提升社会经济生活的繁荣。

因此,特大城市城中村地区流动人口社会治理的根本目标,不应该是对城中村的流动人口数量和结构进行行政调控,以及对流动人口采取制度的排斥,甚至是通过拆除城中村对流动人口进行驱逐。当前一些城市管理部门不能认识人口迁移流动和城市发展的内在机理,而只是从现象层面认为通过严格控制城市人口规模、排斥移民就能解决城市发展的困难,实际上是“药不对症”的,也无助于城市的发展。从“应对城市病”和“支持城市新生”两个方面的任务来看,城中村地区流动人口社会治理需要加强城市的管理能力和公共服务供给能力,以及实现更加包容性和发展性的城市治理。这也告诉我们,城镇化不能单纯采取一种“摊大饼”式的扩展方式,城中村作为城镇化发展的前沿地区,需要从基层社区的土壤中由下到上地建设城市,将城中村整合纳入城市体系,才能实现良好有序的城市运行、提供优质的公共服务、促进民众的福利进步、支持新兴中产阶层不断成长和建设更加整合的社会,以及不断创造新的发展机遇促进城市更新和经济繁荣。良好的流动人口社会治理,实际上也是由下到上加强城镇化内涵建设的过程。