“城市病”，还是城市新生？

——特大城市城中村地区流动人口社会治理

任远

特大城市人口增长和城市管理的核心问题是如何协调好大规模流动人口集聚与城市有序发展的关系。当前我国仍然处于快速城镇化的发展时期，特大城市的人口规模仍然在继续增长，而其中的多数流动人口集中在城市郊区的城中村地区。

“城中村”，是由城镇建成区包围的土地产权归农村集体所有的人口聚居地区。从更宽泛的意义来看，城中村也包括已经城镇化了的地区以及农村和城镇接邻的近郊地区。李培林在深圳的研究发现现代城市的中心地区也仍然存在一些城中村。但总体上城中村是城镇化外延扩散的力量和农村进城人口发生碰撞的地区，是城乡体制的混合地区，是主要位于城市郊区和城乡接合部地区的社会空间形态。

在城镇化扩展的过程中城中村得以形成和兴起，在这里发生着传统农村的消亡和未来城市的成长，发生着本地人口与移民的社会交往和利益冲突，也发生着人口结构和社会结构的重新构造。在城中村这个城乡发生碰撞、断裂和重新整合的地区，流动人口大量集聚构成城市发展和管理的突出挑战。其原因主要包括以下几个方面。一是大量流动人口主要在郊区和城中村地区居住，而且其人口增长的态势非常迅速，使城市贫民窟和棚户区的人口增长速度很快。因此，对于城市人口规划的目标管理、城市居民生活质量的整体提升，以及城市人口公共服务的财政压力来说，郊区与城中村地区的人口管理和服务是城市管理的工作焦点。二是居住在老城区、商品房住区乃至别墅区的流动人口往往是城市所定义的“人才”，而居住在城郊或城中村的人口多是素质相对较低的较为底层的劳动力，城市政府的移民政策往往不希望这些流动人口导入，有着一种相对歧视、排斥乃至驱逐的态度，一些地方政府甚至用定额指标来控制人口，推动城中村的更新改造，使这一地区人口结构、社会空间结构和利益结构的调整表现出尖锐的社会冲突，社会治理的压力更加显著。三是客观来看，城中村地区人口群体的多样性和混合性较高，由于住房产权的差别，住房和居住管理比较混乱，这一地区也是一系列社会问题和社会冲突较为集中的地区。例如，城中村地区的犯罪率更高，公共安全的压力较大，一些流窜作案人员也往往将城中村地区作为藏身和实施犯罪活动的首选。另外，城中村地区的贫困问题、环境脏乱问题等也更加严重。如果说国外大城市的“城市病”主要集中在城市中心，中国特大城市的“城市病”则更集中在城中村，形成中心城区繁荣而城市郊区和城中村地区贫困混乱的显著对比。

应该看到，特大城市城中村地区的“城市病”和社会治理不仅是如何应对流动人口集聚的问题，因为城中村也是城市本地人口中贫困人口相对集聚的地区，各项社会治理和社会服务相对薄弱。城中村社会治理还需要重视农村地区在“被动城镇化”过程中的权利维护和利益保护。但是，流动人口集聚更是当前特大城市城中村地区人口和社会治理的突出难题。本文通过对上海这个特大城市城中村地区流动人口集聚和社会治理的实证研究，反思城中村流动人口社会治理的根本目标和存在困难，总结有关的社会治理的经验和不足。