二 整合精简，重心下移，优化政府组织结构与权力结构

合理的组织结构是推进政府治理体系有效运转和治理能力提高的重要保障。政府是一个庞大的科层组织，其结构由纵向的、以等级形式出现的命令指挥和执行系统，以及横向的以职能部门形式出现的分工协作系统构成。在政府运作过程中，存在横向与纵向两种行政运行权力：从横向层面来看，政府需要在不同部门之间进行合理的职能划分，确定各个部门的机构、职能和编制设置；从纵向层面来看，政府需要在不同层级的政府之间进行合理的权责划分，确定不同层级政府的财权和事权。从2009年开始，佛山开启了大部制改革和简政强镇改革，进一步理顺了政府内部管理中的条块关系。

（一）理顺职责关系，积极推进大部门制

大部制（也称大部门制）是市场经济发达国家普遍采用的一种政府组织模式。所谓大部制，是指在部门设置中，按政府综合管理职能，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中、整合，合并至一个部门管理，进而组成超级大部的组织体制。大部制是我国政府机构改革的一个重要内容，通过将职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，防止部门间沟通难、协调难等官僚机构通病的出现，切实提高行政效率，压降行政运作成本，确保政府运转顺畅，提高政府的工作效率和服务质量。佛山是中国地方政府大部制改革的先行者，对广东乃至全国的大部制改革具有深远的示范性样本意义。

1．减少数量，实现机构物理变化

佛山大部制改革，顺德区是探路者。2009年，顺德区与广州、深圳、珠海等地一同被广东省委正式确定为深化行政管理体制改革先行先试地区。2009年9月《佛山市顺德区党政机构改革方案》出台，该方案提出了改革的六大任务：加快政府职能转变、优化整合组织机构、精简决策和管理层次、创新运行机制、理顺责权关系、推进配套改革。在具体操作上，根据“同类项合并、党政联动、扁平管理、科学分权”的原则，把41个党政机关（含部分双管直管单位）及群团组织进行系统梳理，将职能相同、相近的部门有机整合为16个部门，形成大规划、大经济、大建设、大监管、大文化等宽职能的大部门架构，区领导兼任大部门首长，压缩管理层级，初步构建起公共服务型的政府组织架构和决策、执行、监督既相互分离又相互协调的权力运行机制。此外，实行部门首长负责制，形成“联席会议-部门-业务科室”的运作模式，实现党政决策和管理的扁平化。

“精简机构是一场革命”，邓小平曾如此评价机构改革。顺德大部制改革实施一个月后，佛山市级政府机构改革开始，此次改革初步将37个政府工作部门精简为31个。随后，禅城、南海、高明、三水四区也纷纷响应，推广顺德经验。禅城设置区政府工作部门23个，比原来减少1个；区政府设置6个直属事业单位，比原来减少1个；另外，4个单独设置的人民团体改为与其职责相近的政府工作部门合署办公。南海提出改革的三大主要任务为“加快转变政府职能”“突出区镇两级职责权限重点”“理顺部门职责分工”，区政府将设23个部门，整体格局保持相对稳定。高明综合设置16个党政机构，其中：设置1个纪律检查委员会机关和5个党委工作部门，9个政府工作部门和市公安局高明分局。三水则将原有的43个党政机构群团组织撤并为16个，同时大力推进党政机构合署办公，实现党政联动。

经过大部制的合并调整，机构设置初步明晰，小政府框架雏形初现，提高了行政效能，形成了工作合力。2011年，针对大部制改革后存在的实际问题，佛山对市直和各区的职能部门再次进行了调整，完善和理顺了市、区、镇（街）关系，加强上下级部门的工作对接，加快大部门工作重组流程。按照相对集中执法权原则，整合执法主体，动态调整了文化执法、道路执法、农业执法、食品和卫生监督执法等职能，推动建立了大文化、大规划、大城建、大交通的综合执法体制，较好地改善了原来具体事务上的“多龙治水水难治”的局面。

2．转变职能，促成政府化学反应

前佛山市委书记刘悦伦在总结顺德经验时曾说：“机构改革不是为大部制而大部制，大部制只是手段，根本目的是政府职能转变。”大部制的重点不是机构裁立或规模缩扩等“物理变化”，而是机构是否实现有机整合的“化学变化”。所谓“化学变化”，就是优化整合组织机构，使政府职能配置科学合理、权责明确，建立充分的联动机制和协调机制，从而发挥更大的效益。如果没有这种“化学反应”，政府部门之间仍会存在信息壁垒、各自为政等资源浪费现象，这样不仅不能解决部门职能交叉、政出多门、推诿扯皮等问题，还可能降低行政效率，增加行政成本，难以真正做到以“结构的优化”实现“效能的提高”。

大部制改革需要以更适合市场、社会、企业和百姓的需求作为出发点。2013年8月，佛山对市、区两级政府机构再次进行了调整，其目的就是要建立机构精干、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力、运行高效的党政管理体制。与前两次大部制改革均按照省统一部署的方式不同，这次调整是佛山主动提出申请，并报省有关部门审批同意。在改革过程中，政府持续听取各方意见，根据各方面反馈的问题进行调整。例如，佛山市政府工作部门由原来的31个调整为29个，减少了2个。在禅城、南海、高明、三水四区的机构调整方案中，除了各增设一个部门外，部分机构的职责也有一定调整。其中，区委组织部将加挂区国家公务员管理办公室的牌子，区委社会工作部加挂民族宗教事务局的牌子，区民政宗教和外事侨务局则更名为区民政和外事侨务局。此次调整还重点理顺了区民政、社保以及水利建设等部门的相关职责，将以前由区人力资源和社会保障局承担的社会福利和社会事务、社会救助、救灾救济、殡葬改革等职责，全部划入区民政和外事侨务局。同时，将水资源管理、水利建设、河道堤防管理、水土保持、供水、用水等与“水”相关的行政管理职能，统一划归区环境水务和城乡建设管理局。

大部制改革是国际公共行政领域的一项重要改革趋势，世界主要发达国家和地区的政府改革普遍采取了机构合并、增强政策统筹、协调管理的举措。大部制改革的出发点在于解决政府管理碎片化的问题。在多部门共同管理的公共事务领域，公共权力往往是缺位的，同一项工作由多个部门负责，但没有一个切实负责的部门，在这种情况下，貌似加强了领导，实则减轻了有关部门应承担的责任；同时，还容易导致部门利益的滋生，使国家利益部门化、部门利益合法化甚至个人化，出现不同职能部门之间的推诿、扯皮、卸责和争利等问题。建立统一和协调的大部门无疑是解决这个困境的重要出路。

大部制改革指的不仅仅是部门机构之间的合并或重组，还有体系和机制的有机整合统一，是政府组织架构调整与政府运行机制再造的统一。佛山通过大部制改革，整合和精简了政府机构，在一定程度上减少了机构臃肿、部门分工过细、沟通协调成本较高等问题，形成了大行业、大系统的管理模式；理顺了当前不畅通的部门间的体制关系，有助于消除“九龙治水”的乱象。当然，佛山大部制改革并非一帆风顺，其间也有过一些停滞及调整。大部制的推进需要进一步加强顶层设计，做好上下级机构的对接，并根据各地特点稳妥开展。

（二）厘清层级政府权责，全面实施简政强镇改革

简政强镇是继大部制改革之后广东省推行的又一项行政管理体制改革创新。所谓简政强镇，是指为解决镇级经济社会发展与镇政府管理权限不相适应的矛盾，镇级政府被赋予部分县级经济社会管理权限，涉及财政、土地、社会管理、户籍等十个方面。十八届三中全会指出，要按照新型城镇化和发展基层民主的要求推进经济发达镇的行政体制改革，创新基层治理体系。简政强镇的目的是通过深化行政管理体制改革提升镇级政府的治理能力和水平，为经济转型升级营设环境，为更好地服务民生创造条件。作为广东省简政强镇改革试点城市，佛山的简政强镇改革为建立适应城乡统筹协调发展需要的镇级行政管理体制进行了积极的探索。

1．先行试点，破解镇街“人大衫小”

2009年11月，广东省选取佛山市顺德区容桂街道、南海区狮山镇和东莞市塘厦镇、石龙镇为简政强镇事权改革试点，破除镇街“人大衫小”的发展制约。顺德经济是典型的镇域经济，10个镇街形成“一镇一品”的专业镇格局，镇（街）既是顺德经济发展的主战场，又是社会建设的主阵地。全区生产总值超300亿元，人口45万。顺德区容桂街道承担着大量复杂的现代城镇管理任务，其发展规模甚至超过不少欠发达省份的县市，形成了“镇级的权限，县级的人口，市级的经济”的不相称的尴尬局面，由于缺乏管理权限、机构设置和相应资源，“人大衫小”“脚大鞋小”的制约相当突出。这种经济发展水平与行政管理权极不相称的管理体制，被形象地比喻为“小马拉大车”。因此，通过“简政强镇”实现“量体裁衣”十分必要。

按照区级放好权、镇（街）接好权的思路，顺德区区政府共梳理出8大类行政管理事项，共5205项，将其中的3197项下放，让镇（街）的动力和活力得以释放，取得较好效果。一是效率提升。镇（街）承接权限后，着力在规范行政、减少环节、提高效率上实现“大提速”，房地产租赁登记从15个工作日缩短为1个工作日，驾驶证换领1小时内办妥。二是职责明晰。例如，容桂环境运输和城市管理分局充分发挥组合优势，变过去的多部门联合执法为同一部门内部联合执法，对容里等村居的228处违章建筑实行强制拆除，效率大为提高，社会反响良好。三是服务前移。顺德区整合各部门和单位资源，建成镇（街）、社区两级行政服务中心，容桂行政服务中心对外窗口有70个，日均处理业务量达1500宗。村居基层党组织依托社区行政服务中心发挥核心领导作用，为民服务能力显著增强，如华口社区以行政服务中心为平台，开展社区管理和行政服务，有效地化解了居委会、股份社多年的纠纷。

2．全面实施，实现基层“量体裁衣”

2010年，佛山市正式印发《佛山市简政强镇事权改革实施意见》，加强对简政强镇事权改革工作的指导，重点解决改革推进过程中几个关键问题，确保“放好权、接好权、用好权、管好权”。

（1）完善配套政策措施，确保放好权。下放管理权限、下移管理重心、减少管理层级，增强镇（街）发展主动权。一是规范事权下放方式。各区通过直接放权或委托等方式，依法下放行政审批和行政执法权，扩大镇政府和街道办事处行政事务的管理和处置权限。二是合理灵活下放事权。市政府印发了《区向镇（街）下放行政管理事项的指导目录（第一批）》，各区根据指导目录，结合镇（街）的实际情况、实际承受能力，逐步将权力下放、分批下达。三是理顺权责关系。凡是法律法规和上级政府规定由区级政府及其部门承担的责任，不得转移给镇（街）承担。严格控制对镇（街）领导实行“签订责任书”和“一票否决”等事项。下放给镇（街）的事权，镇（街）要承担相应责任。综合指数在400以上的特大镇（街）依法被赋予了县级经济社会管理权限。全市33个镇（街）中，综合指数在400以上的特大镇（街）有25个。

（2）优化机构人员配置，确保接好权。通过有效整合相关机构，配足、配强工作人员，确保区下放镇（街）的各项事项能正常运转。一是明确办事机构设置的数量要求。其中特大镇（街）统一设置10个综合性办事机构和3个区、镇（街）双重管理机构，较大镇（街）统一设置9个综合性办事机构和3个区、镇（街）双重管理机构，一般镇（街）设置党政办公室、监察审计办公室、组织工作办公室、维稳和综合治理委员会办公室、财政办公室、经济促进局、宣教文体局、社会工作局、人力资源和社会保障局、国土和城乡建设局、卫生和人口计划生育局、市场安全监管分局以及环境运输和城市管理分局。二是统筹机构加挂牌子。全市镇（街）的机构名称基本一致，并根据各区实际需要，允许在镇（街）综合性办事机构处加挂如农办、侨办、法制办等机构的牌子。司法所是中央政府和省政府明确要求设立的机构，在改革中作为区司法局的派出机构设置，与镇（街）维稳和综合治理委员会办公室合署办公。武装部按有关规定设置。三是统一办事机构领导任职。为统一全市五区的改革模式，各镇（街）综合性办事机构以及区、镇（街）双管机构的正职，统一由镇（街）党政班子成员兼任。

（3）明晰责权利相统一，确保用好权。通过为镇（街）承接和担负起各项管理工作提供强有力的人财物保障，使镇（街）事权与财权相匹配，保证镇（街）更好地履行职责。一是建立财政保障机制。按照财随事转的原则，建立镇（街）的财力保障机制，积极推进“村财委托第三方管理”等模式的村级财务管理方式改革。市财政部门在镇（街）财权下放方面进行专题研究，提出指导意见。二是创新人事管理机制。积极探索建立镇机关聘员管理制度，规范镇（街）用人制度。市组织人事部门将在探索人事管理改革等方面大胆创新，以适当的方式解决干部晋升空间问题，同时积极探索完善综合指数在400以上的特大镇（街）领导层级的配置问题。三是加快政府职能转变。通过简政强镇事权改革，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由镇政府和街道办事处管理的事项转移出去，有针对性地强化镇（街）面向基层和群众的社会管理和公共服务职能。同时加快对镇（街）事业站所进行分类改革，规范各区镇（街）事业单位的整合方式，其承担的行政职责可整合划入相应的综合性办事机构。职责相近的事业单位进行重新整合，并划归对口的镇（街）综合性办事机构管理。

（4）加强监督体系建设，确保管好权。在推进改革的过程中，既下放事权激发基层政府的发展活力，又强化监督、明确责任，做到“放管结合”。一是建立健全监督机制。镇（街）监察审计办公室作为区监察和审计局的派出机构设置，建立健全下放事权后续监管的工作制度和机制，把对下放事权的监管纳入制度化、规范化和日常化轨道。二是加大行政责任追究力度。按照“谁审批，谁负责”的原则，清晰界定下放事权的权责，建立完善的有权必有责、用权必问责、违法必追究的制度。三是创新监督方式方法。加强行政电子监察系统建设，完善行政审批电子监察系统的监察功能，将监察点延伸到镇（街），形成市、区、镇（街）“横向到边、纵向到底”的监督格局，探索建立行政执法的动态评估机制和执法权下放信息管理平台，加强对下放事项的动态评估和管理。