深入贯彻土地承包法律政策切实维护农村妇女土地承包权益

陈晓华

总结维护农村妇女土地承包权益的经验，分析维护农村妇女土地承包权益中存在的问题，研究进一步加强农村妇女权益保护的政策措施，对于充分调动广大农村妇女参与发展现代农业和建设社会主义新农村的积极性，构建农村和谐社会，具有十分重要的意义。

一 认真履行职责，切实做好维护农村妇女土地承包权益工作

中央对维护农村妇女的土地承包权益高度重视，在颁布实施的《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》以及出台的相关政策中，都强调对农村妇女土地承包权益的保护。按照中央要求，农业部和各级农业部门坚持把贯彻土地承包法律政策与落实《中国妇女发展纲要（2011—2020年）》紧密结合起来，健全规章制度，加强管理服务，在维护农村妇女土地权益方面采取了许多措施。

一是积极研究出台配套法规，为维护农村妇女土地承包权益提供法律保障。近年来，配合《农村土地承包法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的颁布实施，农业部相继制定了《农村土地承包经营权证管理办法》《农村土地承包经营权流转管理办法》《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》和《农村土地承包仲裁委员会示范章程》等部门规章，其中特别强调了对农村妇女土地承包权益的保护。各地也积极采取措施和出台相关的法规政策，明确维护农村妇女土地承包权益的具体规定。目前，全国已有18个省（自治区、直辖市）制定了《农村土地承包法》实施办法，辽宁、广东、江苏、上海等省市还专门下发文件，把国家法律政策关于维护农村妇女土地承包权益的规定进一步具体化。如2011年辽宁省农委、妇联等8个部门联合下发文件，对因农村婚嫁妇女户口迁移等造成的“两头无地”问题，提出了明确的政策措施，促进了大量农村妇女土地信访案件的解决。

二是认真做好土地承包管理和流转工作，依法落实农村妇女土地承包权益。近年来，各级农业部门加强农村土地承包管理，抓紧完善二轮延包后续工作，妥善解决遗留问题，依法落实农民承包土地的各项权利。到2011年底，全国签订家庭承包合同2.22亿份，发放土地承包经营权证书2.08亿份，为保护广大农村妇女的土地承包权益奠定了坚实基础。2009年以来，按照中央部署，农业部会同有关部门组织开展了农村土地承包经营权登记试点工作，探索解决农村土地承包管理中普遍存在的承包地证实不符、面积不准、四至不清、空间位置不明和登记簿不健全等突出问题。在登记试点工作中，北京、上海、陕西、四川等地专门下发文件强调对农村妇女土地承包权益的保护。如浙江定海在登记操作规程中明确规定了承包期内农村妇女结婚、离婚或者丧偶、离婚后再婚等情况下土地承包权益保护的具体办法。

近年来，随着工业化、城镇化和农业现代化的同步推进，以及农村劳动力的大量转移，农村土地流转速度明显加快，各级农业部门加强土地流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，为引导农村承包土地健康有序流转创造了有利条件。目前，全国已有800多个县（区、市）1.3万个乡镇建立了土地流转市场，全国耕地流转面积达到2.3亿亩，占家庭承包耕地总面积的17.8%。在流转中，不少地方对因出嫁、离婚等原因而异地享有土地承包经营权的农村妇女，通过引导她们有序流转承包土地，保障了她们的土地承包权益，解决了直接耕作不便等问题。如辽宁、湖南等省基层经管部门通过加强农村土地流转服务，将婚嫁妇女在娘家的土地以互换、转包、租赁等方式进行流转，有力地促进了广大农村妇女土地承包权益的实现。

三是依法调处土地承包经营纠纷，为农村妇女维护土地权益提供坚强后盾。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》颁布实施以来，各地认真贯彻法律要求，加快构建农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。截至2011年底，全国共设立农村土地承包仲裁委员会1848个，聘任仲裁员16497名。为强化对农村妇女土地权益的保护，各地把吸收妇女组织代表进入仲裁委员会作为基本要求，建立和完善仲裁制度，加强仲裁员培训，为维护农村妇女土地承包权益，及时有效化解农村土地承包经营纠纷，提供了有效途径。2010年以来，各地农业部门和仲裁委员会共受理农村土地承包纠纷50万件，其中涉及妇女承包权益的达1.95万件。黑龙江省2004年以来累计受理农村妇女土地承包权益纠纷2548件，已调处结案2497件，占总数的98%，有效保护了农村妇女合法的土地权益。

四是加强制度建设，确保农村妇女集体经济收益权。集体经济收益权是农村妇女十分关心的一项权益。2007年农业部下发了《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》，要求在条件成熟的地方，积极稳妥地推进以股份合作制为主要形式，以清产核资、资产量化、股权设置、股权界定等为主要内容的农村集体经济组织产权改革，其中特别明确了农村妇女的集体经济收益分配权益。北京、浙江等省市在推进股份合作制改革中，规定农村妇女在股权设置、婚生子女享受集体经济权益等方面，与男性集体经济组织成员具有同等权利。湖北省在开展城中村、城郊村、园中村“三村”股权改革中，为保障农村妇女的合法权益，要求各试点单位在制订配股及分红方案时充分考虑出嫁女、离异女的平等权益。征地补偿费分配不公是近年来引发农民特别是农村妇女上访的主要原因。2005年农业部制定了《关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理指导工作的意见》，建立了征地补偿费专户存储、专账核算、专项审计和财务公开“四项制度”，要求各省制定土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法，切实维护包括农村妇女在内的被征地农民的合法权益。目前有15个省（自治区、直辖市）政府制定了征地补偿费在农村集体内部的分配使用办法。为确保农村妇女的分配权益，山西、吉林、河南等省明确规定，在征地补偿费分配过程中坚持征地补偿男女平等的原则，在确定补偿对象、范围和标准时，任何组织和个人不得以妇女出嫁、离婚、丧偶等为由，剥夺、侵害妇女的征地补偿权益。在各级党委政府、各有关部门的大力支持和共同努力下，农村妇女土地承包权益保护工作取得了积极进展。据统计，从2005年到2011年，地方各级农业部门每年受理的涉及农村妇女土地承包经营权益纠纷案件由2万件下降到0.98万件，下降了51%，侵害农村妇女土地承包权益的状况有了明显改善。

二 认真查摆问题，切实纠正侵害农村妇女土地权益的行为

当前我国农村经济快速发展，农村社会和谐稳定。但受多种因素的影响，侵害农村妇女土地承包权益的现象在一些地方还不同程度地存在，尤其在城乡接合部、征占地较为频繁的地区问题比较突出。从当前看，侵害农村妇女土地承包权益的问题主要表现在：因不同村（组）二轮延包“时间差”，导致农村婚嫁妇女“两头无地”；承包期内以妇女出嫁或者离婚为借口，违法收回承包地；以村规民约为由，限制或剥夺“出嫁女”、离异或丧偶妇女参与征地补偿费分配的权利；少数地方在农村集体经济产权股份制改革中，因相关制度考虑不周，导致农村妇女土地承包权益受到不同程度的侵害。当然，也存在个别农村妇女为获得最大利益落户而引发集体经济组织成员间利益纠纷和信访的情况。

从各地反映的情况看，发生侵害农村妇女土地承包权益问题的关键不是土地承包法律政策规定不明确，主要在于贯彻实施不到位。造成这一问题的原因主要是：①从客观条件看，土地的不可移动性和婚嫁人员的流动性是长期存在的一对矛盾，“地无法随人走”加大了农村妇女土地权益保障的难度，也决定了解决农村妇女土地权益保护问题的艰巨性和复杂性。②从思想观念看，在长期形成的农村传统习惯、乡风民俗中，“出嫁从夫”的封建思想根深蒂固，影响着村民、村干部甚至是农村妇女；一些村组干部和群众法制观念淡薄，在制定涉及农村妇女土地权益的村规民约时，存在违反法律规定的问题，一些基层干部又不敢依法办事，漠视侵犯农村妇女土地权益的事情发生。再加上一些妇女自身法律意识不强，不懂得用法律保护自己的土地权益，从而使问题长期得不到解决。③从法律政策层面看，有执行问题，一些地方仍按照人口增减违法调整承包地，导致许多农村妇女“两头无地”；也有制度不完善问题，集体经济组织的立法明显滞后，致使农村集体经济组织的成员资格确定缺乏明确的法律依据；而户籍制度与农村土地承包、集体成员资格及其收益分配挂钩，也导致农村妇女土地承包权益问题复杂化。对这些问题，我们要高度重视，认真分析，加快解决。

三 加大工作力度，推进农村妇女土地承包权益维护工作再上新台阶

维护农村妇女土地承包权益是农村土地承包管理工作的重要组成部分。农业部将切实加强农村妇女土地承包维权工作，不断改进农村土地承包管理和服务。

一是依法落实农村妇女承包土地的各项权利。在二轮延包后续完善工作中，妥善解决遗留问题，坚决制止和纠正承包期内违法收回或者调整妇女承包地、强迫或者限制妇女流转承包地等行为，全面落实和维护妇女承包土地的各项权利。指导各地按照《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》，稳步推进土地承包经营权登记试点工作，鼓励试点单位探索解决妇女在结婚、离异等情形下土地承包权益保护问题。在探索健全土地承包经营权登记制度中强化对农村妇女土地承包权益的物权保护。按照归属清晰、形式多样、管理严格、流转顺畅的要求，建立健全土地承包经营权流转市场，通过加强土地流转管理和服务，确保广大农村妇女的土地承包权益顺利实现。

二是加快健全农村妇女土地承包纠纷的解决机制。认真贯彻实施《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，加快建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处体系，突出做好涉及农村妇女土地承包经营纠纷的调解仲裁工作。争取将农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系发展纳入国家专项规划，指导各地建成机构健全、制度完善、硬件具备的农村土地承包经营纠纷仲裁工作体系。同时，加强涉及农村妇女土地承包信访案件的督察督办，加强与纪检、监察（纠风办）、国土、信访、妇联、民政等部门的沟通协调，重点查办一批典型案件，坚决制止和纠正侵害农村妇女土地承包权益的突出问题。

三是切实维护农村妇女在集体经济组织中的各项权益。认真落实《农业部关于进一步加强农村集体资金资产资源管理的指导意见》，切实保障农村妇女与男子享有平等的知情权、决策权、管理权、监督权。指导各地稳步开展产权制度改革，积极开展农村产权交易市场建设情况调研，鼓励有条件的地方，将招标投标和公开竞价机制引入农村集体产权交易，以农村土地承包经营权流转服务中心或者集体“三资”服务中心为依托，构建农村集体产权交易的平台，切实保障农村妇女在集体产权制度改革中的成员权、收益权。

四是健全和完善相关法律法规和政策。按照中央的决策部署，会同有关部门研究提出修订完善农村土地承包、集体土地征收补偿安置等法律法规建议，进一步强化保护农村妇女土地承包权益的规定。积极推动各地加快出台《农村土地承包法》实施办法、征地补偿费在农村集体经济组织内部的分配使用办法，切实保障农村妇女的合法权益。会同国务院法制办等部门，认真做好集体经济组织的立法调研工作，加快集体经济组织立法进程，研究制定集体经济组织成员资格认定办法。同时，建议相关部门加大工作力度，加强对村规民约的合法性审查，确保不侵犯农村妇女合法的土地权益。