第三节 匈牙利的新走向

2011年上半年匈牙利担任欧盟轮值主席国，通过设定主席国优先目标努力扩大在欧盟内的影响力。年初以来出台的传媒法和宪法等法律饱受诟病，在欧盟范围内引起争议。政府采取了一些经济调控措施应对欧元区主权债务危机，但经济仍难见起色。

一 借欧盟轮值主席国之机扩大在欧盟内的影响力

2011年1月1日到6月30日，匈牙利担任欧盟轮值主席国。这是2004年加入欧盟以来匈牙利第一次担任欧盟轮值主席国。欧盟轮值主席国在欧盟内扮演着重要的角色。尽管任期只有6个月，直接影响欧盟议程的正式权力也十分有限，但在这一任期内，它主持欧盟事务，在推动欧盟政策议程方面具有举足轻重的影响，在国际事务中代表欧盟，同时还可借此机会在欧盟范围内推动自己关注的项目。对欧盟轮值主席国而言，6个月的任期提供了展现其外交能力、扩大影响力、提高国际地位的机会。而如何利用这一机会，更好地参与欧盟决策，更好地履行职责，处理欧盟事务，并在这一过程中扩大其在欧盟内外的影响力，对轮值主席国是一个挑战。

地处中欧地区的匈牙利无论在欧盟内还是在国际政治舞台上，都不能算是一个大国，但其担任欧盟轮值主席国的口号是“强大的欧洲”。这表明了匈牙利担任欧盟轮值主席国的目标。匈牙利设定的轮值主席国优先目标包括4个方面：（1）促进经济增长，保证就业率，维护欧洲社会模式，关注贫困问题和罗姆人融合问题；（2）加强欧盟内部合作，包括在农业、水资源、能源等领域的合作，在多瑙河流域建立一个合作框架；（3）建设公民友好型欧洲，包括申根区的扩大和文化多样性的保护；（4）扩大欧盟和睦邻友好，全力确保在任期内结束克罗地亚入盟谈判，加强东部伙伴关系。

在上述这4个方面，匈牙利取得了不同程度的进展。

在经济稳定和增长方面，匈牙利计划在欧盟《2020战略》的基础上，继续巩固和发展欧盟的经济。欧盟的增长战略和加强经济政策协调是成功的关键，因此，创造工作岗位和实现可持续发展是重要发展方向。在金融危机和希腊债务危机的背景下，欧盟委员会于2010年9月提出6项经济治理的立法建议，涉及对成员国经济形势进行监督等，这些建议中的大部分在匈牙利任期内进行了讨论。尽管这些建议是9月在波兰轮值主席国任期内正式通过的，但匈牙利传媒认为，通过匈牙利与欧盟委员会和欧洲理事会紧密合作，完成对这6项法规建议的讨论的98%，才保证它们能够在9月顺利通过。在消除贫困方面，匈牙利将注意力集中在罗姆人问题上。罗姆人是欧洲最大的少数民族，长期以来，受到社会歧视以及排斥。制定有关罗姆人融合的战略框架是匈牙利在担任轮值主席国期间最重要的工作之一。2011年4月5日欧盟委员会通过了罗姆人战略文件，要求欧盟成员国从教育、就业、医疗和住房四个方面入手，促进罗姆人融入当地社会。这份战略文件旨在为欧盟成员国制定国别政策提供统一框架，要求欧盟各国出台具体举措，确保在这4个方面达到设定的目标。同时，欧盟委员会将在欧盟层面上建议如何更有效地利用欧盟资金帮助罗姆人融入当地社会。

2010年12月欧盟委员会公布了开发多瑙河地区的欧盟多瑙河战略，在匈牙利担任欧盟轮值主席国期间对其进行讨论。该战略旨在推动多瑙河流域国家在能源、环保、交通、基础设施、文化艺术、可持续经济和旅游活动、食品、教育、健康等领域开展合作。鉴于匈牙利境内多瑙河流域多次洪水泛滥，还曾发生水质污染事件，匈牙利非常关注这一涉及9个欧盟国家和5个非欧盟国家的战略计划，积极主动地在保护水质和避免自然灾害方面发挥协调作用。

匈牙利力推建设公民友好型欧盟，认为欧盟应该多关注直接涉及公民日常生活的问题。在匈牙利担任欧盟轮值主席国任期内力推的建设公民友好型欧盟目标包括：继续落实旨在解决司法、难民和移民等问题的斯德哥尔摩纲领；保障欧盟公民自由流动，推动罗马尼亚和保加利亚加入申根区等。尽管匈牙利积极推动罗马尼亚和保加利亚加入申根区的进程，但6月8日欧洲议会投票决定延后这一议题。

在欧盟扩大和邻国政策上，匈牙利将重点放在积极推动西巴尔干地区国家入盟上，尽全力使克罗地亚的入盟谈判于2011年上半年结束。6月30日，在匈牙利担任欧盟轮值主席国的最后一天，克罗地亚终于完成了35章入盟谈判的最后3章，按议程将于2013年7月1日正式加入欧盟，将西巴尔干的欧洲一体化进程向前推进了一大步。在欧洲陷入危机、欧盟扩大进程放慢的情况下，这无疑是对欧洲怀疑论者的反击。在邻国政策方面，匈牙利拥护和支持欧盟加强与东方伙伴关系的政策，欧盟与6个东部伙伴关系国的峰会原计划于2011年5月27日在匈牙利举行，但最终因时间安排上与在法国召开的G8峰会冲突而推迟到下半年在波兰举办。

匈牙利设定的优先目标在任期内基本上顺利达成。匈牙利总理对轮值主席国任期进行评价时称，经过这6个月，欧盟变得更加强大了。布鲁塞尔欧洲研究中心的学者认为，匈牙利对轮值主席国任期目标预期太高，尽管没有在罗马尼亚和保加利亚加入申根的问题上取得实质性进展，但在推动克罗地亚入盟谈判中做了很多努力，并最终在任期内结束谈判。而关于经济治理的6项立法建议被推迟接受受制于匈牙利不是欧元区成员。柏林科技基金会的学者认为，匈牙利的轮值主席国任期计划是务实的，并且完成得很好。一项由“政策解决”智库公布的对匈牙利欧盟轮值主席国任期表现的民调显示，49%的人认为是成功的，27%的人认为是失败的。因欧盟轮值主席国的身份，匈牙利国内政策在欧盟内引起的负面意见大大掩盖了匈牙利在任期内所做的努力，无论是罗姆人战略、多瑙河战略的出台，还是克罗地亚入盟谈判的完成所带来的赞誉，都不及匈牙利国内一系列法律出台所引起的反对声势大。

二 传媒法和新宪法引争议

尽管匈牙利6个月的欧盟轮值主席国任务最终圆满完成，但它的开局却并不顺利。2011年1月1日，匈牙利的新传媒法开始生效。该法的实施使得匈牙利的欧盟轮值主席国任期在一片质询和抗议中开始。匈牙利记者全国联合会和匈牙利出版业协会认为，该法多处概念不清，有碍言论自由和新闻自由，涉嫌违宪。《匈牙利橙》《人民之声》《生活和文学》等多家报刊以白版表示抗议。包括欧洲记者联合会、欧洲出版业协会、欧洲安全合作组织在内的多家国际组织和非政府组织也都对这项新法律表达了不满。特赦国际的代表说，匈牙利以国内外广泛的批评迎来了它的欧盟轮值主席国任期，新传媒法与欧盟和国际人权准则背道而驰。

事实上，欧尔班政府对传媒的约束自2010年5月上台后不久就已经开始了。2010年夏，匈牙利国会通过了一系列关于传媒和通讯的法律修正案。这一系列修正案带来了匈牙利传媒管理部门的大变动。由国家传媒和通讯管理局取代了原来的国家通讯管理局，局长由总理提名和任命，一任9年，可多次连任。原国家广播电视协会被国家传媒和通讯管理局下属独立机构——传媒理事会取代，该理事会成员由国会选举产生，需获得2/3的多数选票，一任9年。2010年8月起，萨拉伊·安娜玛利亚担任国家传媒和通讯管理局局长，2010年10月起她同时负责传媒理事会。2010年秋起，匈牙利电视台、多瑙河电视台、匈牙利广播电台和匈牙利通讯社统一归公共服务基金会监管，该基金会的理事会一任9年，由执政党和在野党各推选3名理事，传媒理事会向该理事会派遣一名主席和一名理事。

由于执政党掌握了议会绝大多数席位，新传媒法在议会迅速通过。2010年11月2日匈牙利议会就“传媒基本法”进行投票，该法覆盖所有平面媒体、电子媒体和网络门户。该法规定：不仅法院，如果公共利益需要，各机关都有权要求记者公开信息来源。传媒理事会的监管同样适用于电视和广播对议会会议的转播。2010年12月21日，匈牙利议会以256票赞成、87票反对通过了2010年第202号法令，2011年1月1日起新传媒法正式生效。

新传媒法的多项内容引起争议，包括：这是欧洲唯一一部将包括平面媒体、电子媒体和网络门户等所有传媒纳入监管范围的传媒法；国家传媒和通讯管理局不是独立机构，其管理机构6个成员中有4个是来自执政党，局长是由总理指派；国家传媒和通讯管理局无须做出清楚解释，就能以内容有悖“公共利益”“公德”或是“公共秩序”等理由对媒体处以严厉惩罚和严肃决定（全国发行的报纸处以1000万福林，商业电视台2亿福林罚金）；限制商业电视台播放犯罪类新闻的比例。

匈牙利新媒体法的出台在欧盟内引起广泛争论。德国总理默克尔的发言人警告说，作为即将上任的欧盟轮值主席国，匈牙利应当对欧盟的整体形象负有特殊责任。卢森堡外交大臣阿瑟伯恩说，这一做法显然违背了欧盟条约的精神和条款，这不禁让人对这样一个国家是否能领导欧盟产生疑问。欧盟委员会主席巴罗佐在给匈牙利政府的信中说，欧盟对这一问题表示担忧。欧安组织代表说，这一新法律有碍媒体多元化。2月16日，匈牙利和欧盟就媒体法修改问题达成一致。修改内容包括，对新闻报道的审查仅限于广播，但必须遵循有关审查的法律；新媒体法不再适用于外国媒体；取消外国驻匈牙利媒体申请许可证条款，外国媒体只需要在60天内到相关部门进行登记；不再规定不允许媒体报道暗含侮辱个人或团体的内容。

传媒法不是匈牙利唯一被诟病的法律，被欧盟批评的匈牙利新宪法同样是在青民盟的力推下仓促出台的。2011年3月14日青民盟-基民党联合提交了名为《匈牙利基本法》的新宪法议案，议会于3月22～25日、28日对其进行了讨论，4月1日、4日进行了详细讨论，4月18日以262票赞成，44票反对的投票结果获得通过。反对党社会党和一个名为“政治可以是别样的”政党的议员抵制新宪法议案，既不参与新宪法的讨论，也没有参加投票。新宪法出台后，德国外交部副部长霍耶尔对匈牙利的形势发展表示高度重视和关注，称新宪法不但没有减轻，反而加深了因传媒法引起的关切。美国民主党参议员本杰明·卡丁认为，欧尔班在议会掌握2/3的多数支持本不是件坏事，但欧尔班政府利用这一优势推动一项又一项有争议的议案，包括传媒法、新宪法等。在6月到访匈牙利时，美国国务卿希拉里与欧尔班交流了美国忧虑的问题：匈牙利的司法部门独立、新闻自由和透明化等。她强调说，民主国家应做出表率。她表示愿与匈牙利合作，加强民主和人权。

欧尔班政府在国内推动的司法改革在国内外都引起了争议，这些争议更因其欧盟轮值主席国的身份而倍加严厉。斯洛文尼亚总理说，轮值主席国任期结束后，匈牙利将被政治孤立。匈牙利社会党主席迈什特尔哈兹说：匈牙利的轮值主席国任期成功结束，但青民盟在匈牙利的内部事务中为其表现蒙上阴影。欧盟对匈牙利新宪法的出台也十分关注。2011年5月，威尼斯委员会派出专家前往匈牙利，对其制宪过程进行调查。1989年后，中东欧国家的宪法都陆续进行了修改，匈牙利是唯一没有进行全面修改、只在1949年宪法基础上进行修订的国家。新宪法称：“我们不承认1949年共产党的宪法，那是专制政权的基础，因此我们宣布其无效。”威尼斯委员会认为，如宣布1949年的“共产党宪法”无效，这意味着根据此宪法制定的所有法律、法官的判决以及国内外条约、契约、合同和协定都失去效力，甚至现议会和新宪法的有效性也成为问题。

新宪法中的一些表述令人费解。例如，新宪法“承认基督教维系民族的作用”，宪法前言以国歌中“上帝保佑匈牙利”一句开篇，但同时宪法中又称“尊重各种不同的宗教传统”。威尼斯委员会认为，虽然新宪法“尊重思想和信仰自由”，但其说法给人的印象是“基督教是国教”，这容易导致对其他教会的歧视。另一个令人费解的现象是：新宪法更改了国名，将国家的正式名称由“匈牙利共和国”改为“匈牙利”，但政体仍为共和国。

新宪法中关于境外匈牙利人的条款也引起了争议。威尼斯委员会指出，新宪法有关于境外匈牙利人的条文（强调民族团结和统一及国家对境外匈牙利人命运负责等），但不提与邻国保持友好关系的重要性，似乎匈牙利可在他国领土上行使其权力。这会从根本上恶化与邻国的关系，需要修改。委员会指出，新宪法采用不同措辞称呼匈牙利的少数民族。区分“民族”和“种族”的说法，可能导致族群之间关系的紧张。由于宪法的措辞，少数民族的权利有可能受到损害，因为从2012年1月起，匈牙利将不再“保护”，而是“批准”少数族群使用其母语，这有可能大大限制少数民族使用其母语的权利。

新宪法还削弱了宪法法院的权限。新宪法规定，只有当生命、人类尊严、个人数据或宗教自由等基本权利受到侵犯时，宪法法院才有权否决青民盟制定的预算、税务和海关法律。威尼斯委员会指出，不能把维护基本权利置于次要地位，即预算和赤字问题之后。此外，威尼斯委员会还批评了新宪法对宪法法院组织机构的规定，认为院长应由宪法法院自身而不应由议会选出。

此外，威尼斯委员会还批评新宪法中将原有的4个申诉专员（公民权利专员，私隐专员，少数民族权利专员，后代权利专员）减少为1个基本权利专员，强调婚姻应是发生在异性之间等条款。

2011年7月5日，欧洲议会以331票赞成、274票反对和54票弃权通过谴责匈牙利宪法的决议，呼吁匈牙利政府修改新宪法并在制定重要法律时遵守欧洲准则。决议指出，欧盟建立在民主和法治、尊重基本权利和自由的价值观基础上，这一切对包括匈牙利在内的成员国均有约束力。虽然制宪是各成员国的权限，但一个成员国的宪法不得违反构成欧盟基础的民主价值和自由权利。决议表示赞同威尼斯委员会对匈牙利新宪法提出的批评，即制定新宪法的过程缺乏透明度，时间过于仓促，没有吸收反对党和社会组织参加，在有关新宪法55的问题上没有形成“政治和社会共识”。

欧洲议会的决议似乎并没有影响匈牙利政府执意对现行司法体系进行改革的决心。2011年12月30日，匈牙利通过了与新宪法相配套的一系列基本法。新宪法等法律削弱了中央银行的独立性、司法的独立性和数据保护机构的独立性，这再次引起了欧盟关注。2012年1月17日，欧盟委员会以违反欧盟法规为由启动了针对匈牙利的法律程序。2012年2月22日，欧盟委员会建议冻结4.95亿欧元2013年对匈牙利的凝聚基金。欧盟委员会经济和货币事务的委员奥利·雷恩说，匈牙利是首个被列入观察名单的国家，并很可能面临凝聚基金被冻结的风险。上述制裁提案一旦通过，将于2013年1月1日起施行。

三 经济仍未走出困境

对欧尔班政府而言，经济困境始终是个难以走出的迷宫。2011年11月21日，国际货币基金组织和欧盟执委会表示，已经接到匈牙利政府要求提供可能的财务协助的请求。国际货币基金组织表示，匈牙利政府正寻求预防式协助。这是2010年后匈牙利第一次主动向国际货币基金组织求助。2008年金融危机爆发后，为帮助匈牙利应对金融危机，国际货币基金组织、欧盟和世界银行联合向匈牙利提供了总额约200亿欧元的贷款援助。匈牙利成为第一个获得救助的欧盟成员国。2010年欧尔班政府上台后，曾主动放弃了这批救助款中的最后一笔60亿欧元的贷款。如今匈牙利的态度出现180度转变，主动求助于国际货币基金组织，希望获得100亿至150亿欧元的预备贷款。

欧尔班政府上台后也出台了一些振兴经济的措施，但大多治标不治本。2010年上台伊始，欧尔班政府即出台了为期3年的银行特别税，每年的税金为2000亿福林，其中银行承担1200亿福林，保险公司承担360亿福林，其他金融机构承担300亿福林。此外，政府还对养老金体系进行了改革。根据养老金改革法案，选择留在私人养老金的投保人以后不必为社会保险基金缴费，但他们此后的工作年限将不再被计算在社会养老保险基金中，其雇主则依然要向社会养老保险基金缴纳法定的养老金。这些措施迫使相当一部分人只能选择国家养老金，致使部分私人养老保险公司的业务量萎缩。通过实施银行税和扩大国家养老金来平衡2011年的赤字只是一次性的措施，无法从根本上改变财政状况，削减政府债务。

受欧元区主权债务危机影响，匈牙利经济形势不断恶化，经济增长放缓。2008年经济增长0.9%, 2009年增长率为-6.8%, 2010年开始重回缓慢增长，当年增长1.3%, 2011年增长1.6%。匈牙利政府已经将其2012年经济增长预期从之前的1.5%下调至0.5%，欧盟委员会也将2012年匈牙利经济增长预期从原先2.6%下调至0.5%。经济合作与发展组织发布的预测报告则称，2012年匈牙利GDP增长将为-1.5%。经济形势的恶化使就业形势非常严峻，2011年失业率始终在10%以上，2012年第一季度的失业率已高达11.7%。

投资者对匈牙利经济的信心下降，融资环境恶化，经济前景堪忧。三大国际主要评级机构均已将匈牙利的主权信用评级降至垃圾级。2011年11月24日，穆迪将匈牙利政府债券评级从Baa3下调至Ba1，维持在负面展望，同时将匈牙利央行的外债评级从Baa3下调至Ba1。12月21日，标准普尔将匈牙利的主权债务评级从BBB-下调一档至BB+，为垃圾级。同时，标准普尔将匈牙利央行的评级也下调一档至BB+。惠誉公司2012年1月6日将匈牙利长期本外币发行人违约评级从此前的BBB-下降一个等级至BB+。三家评级机构都对匈牙利的央行独立性和金融环境表示出担忧，他们不约而同降级，体现出市场对匈牙利经济形势的前景缺乏信心。

2011年本应是匈牙利借担任欧盟轮值主席国之机在欧盟内大展身手、扩大国际影响的好机会，然而，多瑙河战略、罗姆人战略的出台和克罗地亚入盟谈判的完成所带来的光环被匈牙利国内事务所带来批判声遮蔽。新传媒法、新宪法等法律的出台使人们更多地指责其与欧盟的民主和法治的价值观相悖，担忧匈牙利这一举动在欧盟内的负面影响。在寻求欧盟和国际货币基金组织帮助时，这种担忧对匈牙利本已困难的经济处境更是雪上加霜。今后匈牙利在欧盟内的处境也将受到这种担忧的影响。