第一节 政府执行力的研究背景及意义

政府执行力与服务型政府概念一样，是在中国特定背景和语境下提出的。中国政府执行力的提升没有现成的国际经验可以借鉴，也没有现成的理论可以指导，中国理论研究者与实务工作者只能立足国情，在摸索中前进，在实践中反思。

一 政府执行不力与政府执行力的提出

政府执行力是针对中国较为普遍存在的地方政府执行不力的问题提出的。从实际情况来看，不同层级的政府都存在执行不力的问题：国家路线方针执行不力，如改革开放政策的执行，广东省从一开始就把不折不扣地执行中央政策和从实际情况出发、发挥创造性灵活性结合起来，一跃成为全国改革开放和经济发展的排头兵，其他一些原来与广东的经济、社会情况基本相同的省区市，却被远远地抛在了后面；具体公共政策执行不力，如治理公路“三乱”政策的执行，一些地方收到了较好的效果，而一些地方则因为执行不力，公路“三乱”收费屡禁不止，甚至有过之而无不及；日常决策和公共事务执行不力，如几年前的济南交警，就因为为民着想、执行果断迅速、效率高而广受赞许，其他一些地方的交警部门，却因为办事不力或执行迟缓而备受批评；等等。

地方政府执行不力的问题首先引起了地方领导的重视。2004年2月26日，时任海南省省长卫留成在海南省三届人大二次会议上提出了重视政府执行力建设的要求。同年，时任四川省省委书记张学忠针对该省高县退耕还林政策执行不力的情况指出：各市州、各厅局的工作之所以有差距，往往不是战略问题、思路问题，而是工作中执行力强弱的问题。随后，全国部分省区市制定了提高本地政府执行力的规定，《中共成都市委关于弘扬求真务实精神提高执行力的八项规定》《中共深圳市委深圳市人民政府关于在全市掀起“责任风暴”实施“治庸计划”加强执行力建设的决定》《中共焦作市委焦作市人民政府关于加强执行力建设深化“效能革命”的意见》等相继出台。正是由于认识到政府执行力的重要性，2006年3月5日，温家宝总理在十届全国人大四次会议《政府工作报告》中明确提出“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”，这是“政府执行力”概念第一次被写进中国官方文件，标志着政府执行力建设被正式纳入国家治理范畴。

二 历史视野下的政府执行力研究

政府执行力的概念提出后，有的学者从强烈的现实关怀出发，将政府执行力置于历史的视野中进行理性的反思。

孙增武等人以改革开放为时间界限，将政府执行力划分为两种模式。一是新中国成立初期到改革开放前的“影响力推动”模式，在这种模式下，政府基于自己的影响力，以国家利益、民族利益、人民利益等为导向，通过政治动员和群众路线调动民众对政府的认同、支持和配合来推动政府执行力的实现。二是改革开放后到20世纪90年代末的“决策力推动模式”，在这种模式下，政府重视并致力于决策事项与自身决策力的提高，并基于自己的决策力，以公共决策的科学性和预期效益为引导，以期通过决策与执行的高度关联推进政府执行力的实现。他们认为，新中国成立以来中国政府执行力在相当长的时间是很强的，但随着改革开放的不断深入，政府执行力却陷入了困境。

曹堂哲根据当代中国发展理念和发展模式的阶段性差异，将中国政府的执行难题分为三个阶段。第一阶段（1949年新中国成立至1978年十一届三中全会召开）：分权化改革所引发的执行难题。新中国成立后，通过分权化改革来激活中央和地方两个积极性。然而，在计划经济体制下，行政分权导致了混乱，陷入了“一放就乱，一收就死”的执行困境。第二阶段（1978年十一届三中全会召开至2001年中国加入世界贸易组织）：转型发展所引发的执行难题。改革开放以来，中国从国际和国内两个层面基本完成了从计划经济体制向市场经济体制的转轨。转轨中政府执行的问题具有如下特点：一是从政府与市场之间的关系来看，计划和市场的力量由于缺少稳定的制度规范，政策执行过程中的权力和市场相互转化，权力的资本化和资本的权力化大大削弱了政府执行的有效性。二是从执行的纵向层级来说，在地方利益和GDP至上的政绩观的驱动下，出现了地方与中央利益的博弈，地方政府在执行中央政府的政策中不能尽其功，甚至反其道而行之的现象比比皆是。三是从政策执行的相关体制和制度来看，“放权让利”与“国家制度建设”之间的不均衡仍旧客观存在，如何在转型发展的条件下，通过制度创新，化解“放权让利”产生的体制性问题，设计有效执行的制度体系成为有待研究的议题。第三阶段（2002年十六大召开至今）：科学发展阶段的执行难题尤为突出。党的十六大以来，中国的发展理念、发展目标、发展战略、发展方式等都发生了深刻变化，科学发展观成为中国经济社会发展的重要指导方针。在第二阶段转型发展所引发的执行难题的基础上，新的理念与旧的执行体制和执行方式之间的矛盾显得更为突出，比如矿难频发、土地违法、食品安全事件频发、房产新政受挫等。

三 新形势下的政府执行力研究

党的十六大以来，中国的发展理念、发展目标、发展战略、发展方式等都发生了深刻变化，科学发展观成为中国经济社会发展的重要指导方针，提高政府执行力是实践和落实科学发展观的重要保证。有的学者着重对新形势下政府执行力问题进行了研究。

易正春认为，从时代发展的角度看，研究政府执行力是全球化对当代政府的能力要求，全球化的迅猛发展对中国政府执行系统自身结构的调整和能力的提高提出了更高的要求；从适应国情的角度看，研究政府执行力是转型期社会发展的要求，是实现民众诉求的途径，是行政改革的需要；从现实需要的角度看，研究政府执行力是解决当前中国公共政策执行不力的必然要求，如执行主体失败、执行资源匮乏、执行组织混乱、执行过程不完整等。

李燕在《和谐社会与政府执行力》一文中指出，应了解和谐社会与政府执行力的内在逻辑，赋予其时代内涵。和谐社会的民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序以及人与自然和谐相处的六个基本要素与政府执行力的执行文化、执行环境、执行资源等要素紧密联系，两者是辩证的关系。

张创新和韩艳丽在《服务型政府视阈下政府执行力提升新探》一文中强调，作为一种全新的治理模式，服务型政府倡导以公民为本位、以服务为核心的价值理念。然而，理念只是一种抽象的目标导向，它需要通过合理而有效的执行行为来体现和落实，不断提升政府执行力是提高中国政府执行行为合理性和有效性的关键。

现有研究已经开始重视政府执行力的社会背景，但仍停留在阶段划分和概况描述层面，尚不够系统、深入，特别是对现阶段中国社会发展的新趋势重视不足。例如，在中国社会管理领域，以往在管制型政府模式下，社会管理即管理社会，强调政府对民众的管制；现阶段中国已经进入了从生存型社会到发展型社会转变的重要时期，服务型政府模式下社会管理强调公民参与，共同管理社会，而不是政府单向度的管理。在这种社会背景下，政府执行中不仅要增强民众对政府的认同，还要通过倡导公民参与来促进执行，进而实现合作治理和协同管理。可见，实现研究背景的转换，在经济发展方式转变与收入分配方式转变中研究政府执行力问题是时代提出的新命题。