第二节 政府执行力的研究对象及主题

明确政府执行力的内涵和外延是学术交流与对话的基础，然而，现阶段学界对政府执行力概念的理解仍有较大分歧，往往是从不同学科背景出发赋予政府执行力不同的含义。从法学角度来看，政府执行力是政府对行政行为的内容自行执行或强制实现的法律效力，是实现政府行为所设定的权利义务的效力。从经济学角度来看，政府执行力代表政府行政效率的高低和效益的多少，李杰、陈伟国等人认为，政府与企业、市场都存在交易成本，交易效率对政府执行力有着重要影响，交易效率越高，政府执行力就越高。从管理学角度来看，政府执行力是指政府部门执行法律法规、方针政策的能力，是政府通过战略流程、人员流程和运行流程进行工作目标落实的系统化过程。从行政学的角度理解政府执行力，学者们的观点也不尽一致。从词语构成来看，有的学者认为“政府执行力＝政府+执行力”，有的学者认为“政府执行力＝政府执行+力”。对于前者，主要是从组织执行力的视角，将企业执行力的相关知识移植到政府执行力的研究中来。对于后者，由于对“力”可以有“能力”和“效力”的不同理解，因此导致人们对政府执行力的认识存在差别。

一 对“政府执行”的共性认识

执行是一种行动，它贯穿于组织管理的始终。任何组织所制定的规划战略、所确定的目标和任务，都需要有效的执行，离开了执行，组织将寸步难行。在形成决策、确定具体计划以后，达成目标的具体行为就是执行。有人说，执行就是把事情做完。也有人说，执行是与构想或规划相对的，是实践我们的目标。还有人说，执行应该成为一家公司的战略和目标的重要组成部分，它是目标和结果之间“不可缺失的一环”。不论具体表述方式有多么不同，学界对执行的认识基本是一致的，都是把执行看作组织管理的一项职能，介于决策与结果之间；执行就是把目标、规划和决策落到实处，变成结果的行为过程；执行是一个系统，是一种发现现实问题并根据现实情况采取行动的系统化流程。

政府执行即政府组织的执行行为。由于政府有广义和狭义之分，相应的，政府执行也有广义和狭义之分。狭义的政府执行，就是国家行政机关及其公务人员依据宪法、法律、法规、规章，充分调动政府资源，通过一定运作机制，逐级贯彻国家权力机关和上级的政策、决策，推行国家政务和执行行政决定，落实公共事务管理和公共服务诸任务的全部活动过程，一般也称为行政执行。张国庆认为，行政执行是指以国家行政机关为主体的多元社会组织，为了落实和实施国家意志、国家目标，依法贯彻法律、法规、公共政策诸活动的总称。陈瑞莲和刘亚平认为，行政执行是指国家行政机关及其公务人员在决策完成之后，将决策目标变为现实的过程，是为实现决策目标而重新调整行为模式的动态过程。夏洪胜和张世贤认为，行政执行是指行政机关及其工作人员依照国家法律法规，贯彻落实国家权力机关的重大决策和党的路线、方针、政策，推行国家政务和实行行政决定，以达到预期行政管理目标的全部活动过程。曹堂哲认为，行政执行是指行政机关为了落实和实施国家意志、国家目标，依法贯彻法律、法规和公共政策的诸活动的总称。可见，不同学者对行政执行内涵的理解基本是一致的：第一，行政执行的主要主体是国家行政机关及其工作人员；第二，行政执行的内容包括政策、法律法规等；第三，行政执行是一个动态的过程。

二 对“政府执行力”的不同理解

与对政府执行的理解有高度共识不同，学者们对政府执行力内涵的认识却有高度分歧。而认识上的分歧首先体现在对“政府执行力”概念内涵范围的不同把握上，通常是把政府执行力分为广义和狭义两类。徐珂认为，广义的政府执行力是指政府为达到既定目标，通过贯彻实施党的路线方针政策、法律法规、决策、战略计划等行为，对各种资源进行使用、调度和控制，有效处理政府日常事务所表现出来的政府内在的能力和效力；狭义的政府执行力是指各级政府决策、执行决策、监督决策执行所表现出来的行动、操作和实现能力及效力。莫勇波认为，广义的政府执行力是指政府执行各项公共事务上的执行力，包括政府履行例行性公共任务、执行日常性事务，以及对政策、决策、路线方针的执行，在此过程中表现出来的执行力；狭义的政府执行力是指政府在对政策、决策、路线、方针的执行过程中表现出来的执行力。陈奇星、赵勇认为，政府执行力可以从两个层面来考量：一是宏观层面，考量各级政府及其部门在执行路线、方针、政策、决策时所表现出的执行力；二是微观层面，从政府执行日常事务的层面出发，考量各级政府及其部门在履行例行性职能、处理日常性事务过程中所表现出来的执行力。

我们认为，学界对政府执行力认识上的根本分歧，并不在于政府执行力概念所涉及的范围，而在于对“执行力”内涵的不同理解。目前大体上形成了三种主要观点：一是把执行力理解为“执行能力”，即确保执行完成的能力和手段，关注的依然是执行过程；二是把执行力理解为“执行效力”，即达成目标与任务的实际程度，关注的是执行结果；三是把执行力看作“执行能力”和“执行效力”的综合，也就是同时关注过程和结果，强调能力与效力的紧密联系。不同的理解思路就决定了后续研究取向和关注重点的差异。总的来说，执行能力说是当前行政学界的主流观点。

比如，蔺全录认为，政府执行力就是把社会经济发展目标变成现实的能力。主要包括三个方面的内容：一是政治思想方面，即国家公务员的政治信念、精神风貌、意志与道德品质；二是制度安排方面，即行政体制；三是能力方面，表现为公务员的创造力。陈奇星、赵勇认为，政府执行力就是政府执行公共政策和领导决策时所表现出的能力和能量。唐铁汉将行政执行力等同于政府执行力，认为其要素分为组织协调、干部领导、政策营销和检查监督四种基本能力。徐珂则认为，政府执行力贯穿于政府执行活动的始终，有着各种外显的表现形式。在政府执行活动前期，主要表现为领会力、预测力、计划力等；在执行活动过程中，主要表现为组织力、控制力、决断力、应变力、指挥力、沟通协调力等；在执行活动后期，主要表现为评估力、调整力、问责力等。陈朝宗认为，政府执行力指政府职能部门贯彻实施政府政策、计划、命令的能力，包括领悟能力、计划能力、指挥能力、控制能力、协调能力、判断能力、创新能力，等等。

还有少部分学者持“执行效力”或“执行合力”的观点，但似乎也都没有完全摆脱“执行能力说”的影响。比如，谢庆奎、陶庆认为，政府执行力是政府执行的能力和效能，是政府贯彻执政党和国家的路线方针政策以实现既定目标的实践能力。又如，莫勇波认为，政府执行力是政府内部推动各项任务完成的“能力”“力量”“效力”，以及“功能”和“功力”。它是各种不同的力的综合体，是政府内执行人员、机制、资源综合发生效应的综合力。

另外，在“政府执行力”概念勃兴的同时，相继出现了“公共政策执行力”“政府政策执行力”“公共政策执行中的政府执行力”等学术概念，这些概念之间既有重合又有不同。周国雄认为，公共政策执行力就是公共政策执行主体为达致政策目标，通过对各种政策资源的调度、控制和使用，有效地执行公共政策的能力和效力。公共政策执行力的承载主体是各级政府组织；任何具体的公共政策都与其他政策之间有着一定的总分、启承等逻辑关系，相互关联而成为一个有机整体；政策执行的对象是特定的社会组织和公众；政府处在整个社会体系的权力中心和利益中心，但终究是社会大系统中的一员。王学杰认为，政策执行力的内涵远比政策执行的能力和效力的内容丰富，实际上政策执行力是一种由内在品质决定的向外张力：内核是决定政府行动是否集中统一的意志力，内核之外是在政府意志统一基础上产生的规划力、组织力、文化力和昭示政府行动正义性和可信度的公信力。也就是说，政策执行力是从内在意志到外在行动、由自身行为到公众形象所构成的政府张力系统。

总体上看，学者们对政府执行力内涵的认识分歧主要有四点：一是政府执行的主体是泛指政府，还是中央政府、地方政府或地方政府中的某一级；二是政府执行的对象是总政策、基本政策还是具体政策；三是政府执行中执行的内容是否包括决策和监督；四是政府执行力到底强调的是政府组织的能力、政府执行的效果，还是政府执行过程中多种因素相互作用的合力。另外，关于政府执行力与政策执行力关系的系统研究比较少。因此，厘清政府执行力的内涵和外延是研究政府执行力的前提性工作，还需要进一步研究。