第四节 走向心治：提升政府执行力的一条路径

当前，许多国家的公共部门都通过采用政策行销的策略来强化政府与民众之间的沟通、提升政策法规执行的成效。政策行销的理念正体现了基于心治的执行力的核心价值：重视政府与民众之间的沟通，关注执行对象的需要，为民众提供差异化服务和传播价值观念，并协同社会各行为主体，包括非营利部门、私营部门、公民等共同行动，在互信和互助中增进公益。政策行销的本质在于形塑政府与民众的良好互动关系，从而产出高效、共赢、互信的政策效果。因此，借鉴政策行销的相关研究，可以为基于心治的执行力提供一些价值选择和实际操作的建议。概括来讲，我们可以从价值取向、目标设定、手段优化、政府与相关主体共同参与等方面入手，探讨有效提升政府执行力的方法，这几个方面内容分别回答为谁做、做什么、怎么做、谁来做的问题。

一 将民众需要作为提升政府执行力的导向

美国菲尼克斯市消防队一直致力于改进服务绩效。布鲁纳新尼老队长在1990年所做的改革影响了消防队20多年来的发展。改革源于公众的来信，信中诉说他们遭到了“军队”般的对待，并认为消防员的服务缺乏关怀。公众的意见触动了消防队，激发他们将公众的需求、认知和感情作为服务的驱动，为居民提供卓越的服务。他们将心脏病突发的水泥承包商送到医院，还为承包商将刚刚开工的道路修完，挽回了损失；他们将发生车祸的老先生送往医院，并帮忙照顾他心爱的狗；他们赶往厂房失火现场，为厂长在旅店设立临时办公室，协助他在隔天早上不耽误接收订单。例子中消防队所展现的精神便是政府需要追寻的核心理念：对公众的关怀及根据他们的需要来改善政府的行动。要将民众作为执行的归宿，需要政府在收集公众资料、意见和反馈上做更多的工作。一项政策如果不考虑公众的需要，不倾听民众的声音，便会疏离公众，缺乏感召力，因此，在每一项政策出台之前都要做深入的调研，充分把握民众的需要，并创造条件动员公众参与到决策中来。特别是在新的社会发展时期，公众的需求更为多元，公众渴望得到关怀、尊重的需求愈发强烈，政府机关要切实改变以往“门难进、脸难看、事难办”的作风。另外，要重视公众的反馈意见，比如，通过对服务效果提供打分选项、定时发放群众评价问卷、市长热线等手段来收集群众意见，改善决策和服务质量。民众的需要是政府执行的方向和动力，是提升政府执行力的首要导向。

二 统合传播价值理念的使命与提升执行绩效的任务

政府执行的短期任务主要关注政策制度的推行状况和完成程度，而其长期使命则追求传播政策理念和引导价值判断。对于政府目标的设定，要注重使命和任务的相互衔接，使命要起到有力的指引作用，而任务则要提升可操作化的水平。要实现长期使命与短期任务的有效结合，需要注意以下几个方面的问题。首先，政策制度的设计要体现鲜明的政策理念和价值判断。政策制度不能只就事论事，而要着力引导人们的价值观。比如环保政策的执行，既要对破坏环境的行为进行制止和教育，也要通过设计愿景和提倡环保体验，比如制作环保短片、设立自然观光区等举措来提升政策的感召力。为此，要克服当前中国政策法规在价值传导上较为乏力，宣传形式上较为单一的问题，就需要立足公众的情感体验，更多地从精神层面来把握和推行政策。其次，要全方位提升执行者的素养。执行者是政策与公众的桥梁，他既是传导者，又是创造者，政策意图要经过一线执行者的理解加工，最终通过执行行为传导出去，因此，执行者的素质在传导过程中起到关键作用，决定了政策的执行程度和高度。应通过引进具有良好服务意识的工作人员、加强对执行者的培训、通过多方参与的方式将私营组织和非营利组织的专业人才纳入执行系统等方法，来培养一支优秀的执行队伍。最后，要实现使命和任务的结合，还应重视仪式的作用。美国法学家伯尔曼在其著作《法律与宗教》中阐述了仪式对于维护法律权威、形成自觉行为的重要性。在政府执行中，可以通过定期举行宣誓、升旗、讲演等仪式来赋予政策更多的精神内涵，并唤起行动者的使命感，提升行动效能。

三 借助政策行销的手段来提升政府执行效果

中国台湾在应对H7N9流感的防治宣传中，通过制作寓意荆轲刺秦王的“刺禽”短片，告诫群众不可违法屠宰和贩卖生禽，并向公众介绍避免感染H7N9流感的相关知识，通过灵活的行销手段实现了良好的政策传导效果。政府执行力可以借鉴政策行销的4P战略和4C战略来增效。4P战略是从政府的角度出发，通过产品（product）、价格（price）、渠道（place）、推广（promotion）四个方面内容来推行政策；而4C战略则是从公民的角度出发，通过强调顾客价值（customer value）、顾客成本（cost to customer）、便利性（convenience）、沟通（communication）来实现政策增效。通过统合两种模式，我们可以提炼出提升政府执行力的四项策略，即优化政策制度产出、激励和成本设计、执行的便利度、强化执行主体间的沟通。（1）政策制度的产出是指政策制度本身的设计要合理，推行过程要合乎时宜，要最大限度地追求与执行对象的心理契合，争取执行对象的认同。（2）激励和成本设计指的是应该有一套保障政策制度落实的激励机制和约束机制，就基于心治的执行力来说，激励和约束更多是无形的，比如嘉奖荣誉和提升违反规则的羞耻感等。（3）执行的便利度是指要尽量减少执行对象遵守规则时可能遇到的困难和麻烦，精简烦琐的行政流程，为执行对象提供便利，比如通过开通网上缴税业务来促进税收政策落实等。（4）要强化执行主体间的沟通，政府应扮演更为积极的角色，比如制作一些生动有趣的宣传材料、公务员上门进行政策宣传、利用报纸杂志刊登宣传广告等。这四个方面的策略建立在主体间充分互动的基础之上，它强调用最少的权威手段来达成执行目标。

四 通过政府与多方主体的合作来增进执行效能

为了应对新形势下复杂的政策环境和满足多元的民众需求，政府需要引导多方主体进行有效的合作，共同推动政策执行。首先，要着力提升政府的公信力，建立合作的信任基础。政府公信力作为政府与公民之间的一种信任关系，执行力越往高的层次推进，就越需要公信力来作为支撑。政府一方面要以身作则，成为遵守规章制度的典范；另一方面要树立诚信意识，在互往中信守承诺，为与其他主体的合作提供信任基础。其次，应扩展政府与其他主体的合作领域，提升执行效能。政府与私营部门、非营利组织在理念推广、改善政策和服务、拓宽执行渠道、提供专业人才等方面有广大的合作空间。（1）政策理念可以在合作中得到有效推广，比如政府可以通过与公交公司合作，在地铁站、公交车体上投放宣传节约水资源的广告；还可以通过与动漫公司合作，开发卡通人物和制作动画来向儿童宣传环境保护、保健卫生等知识。（2）可以通过合作来改善政策和服务，比如政府借助志愿组织为农民工子女提供义教，帮助农民工及其子女适应城市生活；还可以通过联合志愿组织和物业公司来为社区提供必要的公共服务。（3）合作能有效拓宽执行的渠道，比如政府可以通过熟悉社区状况的快递公司为低保户配送食品和衣物；也可以借助电信部门向民众发送天气警报和重大事项等消息，这都极大地扩展了政策的影响范围。（4）私营部门和非营利组织能为政策执行提供专业人才，比如广告策划公司的人员为政策宣导提供创意和想法，调研公司的技术人员为政府提供民众需求的分析数据和结果等，在人力资源方面的合作，为政策执行带来了更多的优势。当前政府与其他主体的合作尚处在初始阶段，应该在实践中逐渐积累经验，探索有利于合作的制度环境和开发有效的技术手段。

总之，提升政府执行力是一项系统性的工程，其中，建设基于心治的执行力是符合社会发展要求的一项重要任务。如何识别执行力的不同类型，在更高的层次上推动政府执行力建设，是我们迫切需要思考和践行的问题。