第一节 任务与使命：政府执行的目标设定

目标是一个组织的行动纲领，明确的组织目标可以为执行者指明行动方向，提供评价标准。政府的目标有根本目标和直接目标之分，前者可称为组织使命，后者可称为组织任务，使命是任务的归宿，任务是使命的具体化。有效的政府执行必须有机统筹这两类目标，才能产生理想的执行效果。

一 目标设定与政府执行力的结果评判

政府执行力的核心不是执行能力，而应该是政府在贯彻执行法律法规、制度纪律、政策决策和组织战略中完成使命与任务的实际程度。因此，应该运用结果导向的思维来看待政府执行力。政府组织目标的设定之所以是影响政府执行力水平高低的一个重要因素，就在于政府执行结果的达成与组织目标的设定高度相关。一方面，组织目标为执行结果提供了评判标准，执行结果的好坏，取决于组织目标的完成情况；另一方面，组织目标约束着政府执行的结果，执行目标的设定如果科学可行，操作性强，则执行结果容易达成，如果目标设定不符合发展规律，其结果必然会不尽如人意。具体来说，政府执行可分为两种类型。一类是对直接目标的落实，也就是我们所说的“任务”；一类是对根本目标的落实，也就是我们所说的“使命”。对于任务与使命的区别，彼得·圣吉称之为“症状解”和“根本解”。“症状解”能快速解决问题症状，但效果只是暂时的；而“根本解”代表较根本的解决方式，但其效果要较长的时间才会显现，然而它可能是唯一持久见效的方式。德鲁克则将组织目标划分为“目的”与“目标”，认为组织的目的是一种使命，而目标是操作化、具体化了的目的。因此，我们认为对任务的执行是一些直接目标的集合，一般可以对其进行量化，比如经济增长率的提高、公共服务投入的增加等；而完成使命则意味着追求根本目标，这类方向性目标都比较抽象，难以量化，比如实现公共安全、增进公民幸福感、提升党的执政能力、优化政府公共服务职能等。

二 任务与使命对执行力的不同影响

不同的目标会产生不同的结果，任务与使命必然带来不同的执行力效果。在价值判断上，对使命的执行会更多地考虑人类延续发展的需要、精神层面的需求，关照人们的基本权利和自由意志，这些都属于价值理性层面的考量；而执行任务则更追求秩序的稳定、资源的享有以及执行手段的强化，因此带有较为浓厚的工具理性色彩。在关注的视野上，政府在执行短期任务时，会将注意力放在与执行活动相关的政府人员、财力和资源的计划和安排上，比如扩大农村医疗保险的范围，决策层和执行者都需要考虑到能否有足够的财政资源和医疗资源来承担这些改革，落实这项任务的工作人员是否充分，这都是任务执行首要考虑的问题。而着眼于使命的执行时，政府的视野会更为开阔，更为关注和分析外部环境，重视对执行效果的评估和预判，注重行为的长期效应，制定宏观的战略和对策。在落实机制上，任务的执行一般会对任务指标进行量化分解，比如在保障房建设上，中央政府会确立总的目标，再分解落实至各省份，各省份再将指标分配到各地市，进而落实到基层。另外，政府还会采取一票否决等较为严厉的约束手段来强力推动任务达成。而对于使命的落实，组织往往会在价值观塑造和制度建设等方面下功夫。比如党的群众路线教育实践活动，就是在组织的价值观层面上来推动使命的落实，还会通过一系列重大制度的建设，比如“三公”经费公开等，逐步为组织使命的达成创造有利条件。在对效果的评价上，对任务落实的评价较为明确且直接，因为任务的完成容易量化，并且效果显现的周期较短，一般对于任务完成情况的考核都较为容易。而对于使命落实情况的考察则复杂而困难：一方面，长期目标的设定较为抽象，目标难以通过量化加以清晰表达；另一方面，达成使命的效果需要一段较长的时间才能显现，并且这种效果显现的长期性会令人们产生观望情绪，难以获得人们的支持。因此，对于使命落实的结果评估既需要一套科学、具有前瞻性的评价方法，也需要有足够的耐心。

三 政府执行中任务与使命的相互背离

在政府执行中，往往会发生任务与使命相背离的情况，这是造成方针政策落实容易走样的重要原因。任务与使命的背离通常包括几种情况：一是任务置换使命，将任务当成使命，也就是本末倒置。比如经济增长指标本来是实现人民生活状况改善的一个重要方面，经济增长应该是任务，而人民生活状况的改善才是使命，但在现实中，出于政绩冲动或片面认识，容易将经济增长的任务当成工作的最终目标，所有工作都围绕促进经济增长展开，甚至会以环境污染、社会贫富差距拉大为代价，反而损害人民群众的生活。二是即便在知道任务的完成难以达成使命的情况下，仍不得已地采用这种短期的手段进行维持，也就是舍本逐末。比如土地财政问题，土地财政并不是地方政府获取财政收入的长久之计，但在政府短期内难以从其他渠道获得财政资源时，只能以这种方式维持财政收入，陷入了恶性循环。三是任务的落实与使命背道而驰，任务的达成与使命毫不相干，也就是本末分离。比如一些政府所建设的面子工程、形象工程等，这些工作的进行违背了公共利益，与使命相脱节，这种情况所导致的后果也最为严重。以上几种情况都揭示了政府执行存在短视的危险，使政府的眼光无法聚焦到长远的战略谋划上，缺乏对于组织使命的坚守。任务和使命的脱节，长此以往势必会侵蚀政府目标，使政府执行难以达到满意的效果。