第三章 政府执行力的类型与层次

2006年3月5日，温家宝总理在十届全国人大四次会议《政府工作报告》中明确提出“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”，这是“政府执行力”概念第一次被写进我国官方文件，标志着政府执行力建设被正式纳入国家治理范畴。党的十八大以来，党和国家领导人多次强调“空谈误国、实干兴邦”，党的方针政策和国家法律法规的落实问题得到了前所未有的关注。在开展群众路线教育实践活动过程中，各地党和政府针对工作落实中存在的作风问题，采取了一系列整治措施，力求克服不良之风，破解弄虚作假、落实不力的顽疾。而在理论探索中，学者们对工作落实、政府执行力的相关问题保持着密切的关注，对政府执行力的深入探讨为剖析政策与制度的落实问题提供了一个恰当的视角。

对政府执行力的研究是一个逐渐深入的过程。在研究探索的初期，学者们更多的是遵循“投入导向”的思维，将政府执行力看作一种“能力”，认为增强政府执行力重在提升其执行能力，只要增加政府的行动效能和给予更多的行动资源，执行力就会自然得到提升。但随着实践的发展和理论研究的深入，人们发现，只强调执行力的能力方面，并不能解释诸如一些具有较强能力的政府主体为什么不能有效落实方针政策的问题，进而，学者们开始关注政府执行的“结果”，认为执行的结果，也就是任务完成的程度才是判断政府执行力高低的最终标准，并强调执行能力与执行结果之间存在一套转化机制，要通过设计科学合理的运行机制，将执行能力和资源转化为可供检验的执行结果。但即便围绕结果来考察政府执行力，我们仍会发现，即使不同组织的执行结果大致相同，其影响范围及持续程度仍存在差异，有些执行只注重完成既定任务，而有些执行却深入人们的精神层面，尝试从心理和价值观的层面来引导人们的行为。这些差异提示我们，执行力存在着多种样态，也有着层次上的不同。剖析政府执行力的类型结构和层次系统，是政府执行力研究的一个新的理论课题。

我们对于政府执行力的类型和层次的剖析是建立在对目标和手段这一对关系的把握上。目标与手段，是管理学中的一对基本关系，目标回答“做什么”的问题，而手段，或称方法，回答“怎么做”的问题，如何使用正确的方法去做正确的事，是政府管理的核心原则，也是决定政府执行力水平的核心要求。目标与手段相结合，实质上是要综合考量执行的过程和结果，这样既可避免由于过分注重过程的投入而陷入无视结果的盲目状态，又可防止为达到目标而不择手段的极端现象发生。手段和目标的交互作用，共同决定着政府执行力的变动趋势和发展方向，因此，我们将二者作为划分政府执行力的维度，以此来分析政府执行力的不同类型和层次变化。