四 全球治理议程扩大显现治理机制的“盲点”

当前，全球化、信息化与网络化的快速发展正在重塑全球经济社会结构，世界经济、政治、社会和文化均经历全面转型，而国际权力格局的深刻变化又使得世界各种力量之间的竞争、博弈和较量愈加激烈。根据中国社会科学院发布的2013年《国际形势黄皮书》，从2008年国际金融危机爆发到21世纪前二三十年乃至前半个世纪的世界格局，都可能处于激烈动荡甚至跳跃的状态。这是世界各类重大矛盾长期累积冲突的必然结果。世界范围内存在更深刻更全面的经济社会危机，当今世界可能处于大动荡、大调整、大变革的前夜。此种形势不但加剧了旧有的全球问题，也导致出现了一系列新的全球问题，一些新的全球公共空间，如网络、太空、极地等的治理议题随之产生，全球治理议程与范围在扩大。

科学技术的发展尤其是计算机和互联网技术的升级换代，使得当今世界真正进入了信息化时代。互联网作为一个“技术奇迹”和驱动经济发展的“发动机”，在使全世界的联系达到前所未有的程度并带来巨大经济增长的同时，也产生了危害国家主权与安全、侵犯公众权益等方面的网络安全问题。2010年年底开始的西亚北非局势动荡，显示出新兴网络媒体起到的推波助澜作用。从2013年6月爆发的美国“棱镜门”事件到今天愈演愈烈的美国窃听丑闻，这些事件不但进一步提高了各国对网络和通信安全的重视，同时也促使国际社会认真思考并解决在世界日益扩大的“数字鸿沟”面前，谁来保护弱势者的利益与安全的问题。自由、无国界的互联网关系到各个国家和人民的利益与安全，是一项重要的国际公共产品，仅靠各国政府加以治理显然是不够的。网络安全形势日益严峻，建立网络空间行为规范、构建网络空间国际秩序的全球网络治理迫在眉睫。但是，由于网络安全问题直到21世纪才被提上各国的安全议程，网络领域的国际合作十分有限，还没有形成完善的制度化合作框架。在全球和地区层面上，网络安全治理的制度匮乏问题非常突出。在全球层面，联合国关于互联网治理问题的第一次全面、细致、深入的讨论和协调始于2003年的信息社会世界峰会（WSIS）日内瓦阶段，2004年联合国秘书长安南建立了联合国互联网治理工作组（WGIG），但截至目前，全球层面的网络治理基本停留在协商和论坛阶段，在治理结构上还存在空白，缺乏一个统一有效的全球性网络管理实体来处理与互联网相关的公共政策问题。在地区层面，网络安全在地区安全中也并没有得到足够重视，只是地区安全框架下的诸多议题之一，既没有形成自身的程序性、制度化的合作框架，也没有形成独立集中讨论这一议题的机制。所以，全球网络治理某种程度上还处于制度上的“空白”阶段。

同样，随着太空科技的日新月异，人类对太空的认识不断加深，太空活动日益增多，在人类充分开发和利用太空资源的同时，大国对太空资源的争夺与博弈也日趋激烈，太空安全化问题逐渐凸显，并成为太空治理面临的首要难题。而现有的太空制度也呈现出匮乏现象。目前太空领域的国际制度是冷战时期形成的。冷战后，大国太空角逐激烈，美国太空单边主义有所强化，太空安全更为复杂多变；同时，随着太空经济和商业议题增多以及太空参与行为体的多元化，冷战时期达成的太空制度已难以适应目前太空活动管理的需要。太空治理需要填补当前制度的“空白”。

此外，全球化世界中的食品安全、公共卫生、跨国刑事犯罪，以及日益激烈的海洋权益、极地资源争夺等问题日益增多，这些问题不同程度地显现出全球治理制度的供给不足。对于目前跨国犯罪问题的全球治理，美国学者戴维·鲁本（David Luban）指出，国际刑法的制度建设还处在初级阶段，尽管充满希望，但像所有的新生儿一样，它还是脆弱的。