三 国际机制复杂性引发全球治理政策失灵

有效的全球治理离不开合适的制度安排，全球治理也被解读为“作为世界上所有基于规则的协调的总和”。国际制度有助于在一个缺乏中央政府的全球化世界中促进合作并建立某种秩序。理性主义认为，国际制度通过加强信息的透明度、降低不确定性和交易成本，促成国际合作；而建构主义强调，国际制度能够塑造国家的认同和文化，进而影响国家行为并增进国际合作。因此，强化以国际制度为核心的全球治理是当今国际社会的共识。由此导致了一些全球治理议题领域中大量国际制度的衍生。

特定议题领域中出现的大量国际制度形成“机制复合体”（regime complex）。所谓“机制复合体”是指“治理特定议题领域的一群部分重叠的（partially overlapping）、非等级的（nonhierarchical）制度”，是“特定制度松散联结而成的制度集”。而机制复合体的产生导致“机制复杂性”（regime complexity）问题，使国际机制表现出“碎片化”（fragmented）和“多元中心”（polycentric）特征。“碎片化”指拥有不同成员并在不同范围内运作的大量组织，承担着诸如制定规则并提供公共产品等的职责；“多元中心”指多数跨国组织是由特定行为体“自下而上”建立，追求其自身目标，极少有中心协调机制。国际社会对国际制度的需求，使得全球治理各议题领域诞生了不少制度安排，由于当今全球治理议题交叉重叠，各议题领域中的这些制度安排之间缺乏有效的协调统一，相互间契合程度低，某议题领域的有效制度甚至可能成为另一领域中的破坏者。因此，国际机制复杂性引发全球治理政策的失灵。

在气候变化领域，全球气候治理呈现出多元化、碎片化的制度发展趋势，除了联合国框架下的全球多边气候制度外，还产生了大量由政府主导但范围更窄的“小多边”乃至双边气候制度，以及类型各样的公私伙伴和民间型气候合作制度。即使是在联合国框架下，也存在大量对国际气候合作制度的建立、运转及延续发挥重要作用的国际组织，如政府间气候变化委员会（IPCC）、环境非政府组织，以及联合国的相关机构，如联合国贸发会议、联合国开发计划署、联合国环境规划署、联合国培训与研究所、联合国大学、联合国国际减灾战略、世界气象组织、联合国工业发展组织、全球环境基金、世界银行等。这使得气候治理制度呈现出参与者多但相互间政策不协调的突出特点。针对气候变化的各种国际和国内制度安排，可能有助于气候问题的解决，然而，气候变化是一个系统工程，涉及能源、粮食、人口、贸易等多个领域，如果没有一个全球性、网络化的协调机制来协调统一各领域的政策与行为，其他领域的制度安排就很可能使得气候领域的各种努力化为乌有。如国际货币基金组织和世界银行等金融机构的投资行为直接导致了对生态环境具有重要影响的产业结构的变化，这实际上不利于气候减排工作开展。有研究者指出，目前有超过200个国际环境协议正遭遇被称作“无政府主义的低效率”的问题。

当前东亚地区治理也反映出了国际机制复杂性的问题。从20世纪80年代后期开始，尤其经过了1997年的亚洲金融危机和2008年全球金融危机，东亚地区签署了大量多边和双边协议，并建立了一系列地区性国际组织，使得该地区各种制度建立、发展、扩散和交叠的情况日益突出。而东亚地区国际制度的扩散、传播、嵌套和重叠，也导致了问题领域、管辖权以及成员身份等的“交叠”问题越来越明显。由于缺乏不同制度间的协调与配合，东亚地区的区域机制展开的制度竞争阻碍了东亚地区发展出一个强有力的、统一的制度来协调政府间的区域经济合作和构建共同身份认同，从而导致东亚经济地区主义长期难以获得实质性进展。