二 国际金融治理体系的重塑

在后金融危机时代，国际金融秩序的新一轮重塑既伴随着国际社会对危机的深刻反思和国际国内的金融改革；同时也伴随着各种新旧国际力量的激烈角逐，以谋求在新的全球金融秩序中获得更加有利的地位。未来国际金融体系的演进将在多个方面体现出一些新的特点。

首先，国际金融治理机制将彻底实现从G7向G20的转变，从而进一步适应全球经济实力结构的变迁；但G20天然的缺陷将意味着国际金融治理的机制化色彩进一步弱化、无政府色彩进一步加强。布雷顿森林体系的崩溃，打破了1944年以来美国独霸的国际金融治理结构。1975年，七国集团（G7，最初是G6）正式成立，大国以G7为平台彼此进行金融政策的协调和金融信息的沟通，以进行联手共治，但与布雷顿森林体系相比，它是一个虚弱的“软制度”（soft institution）治理形式，依靠协商而非强制性协议来处理国际金融事务。

在“G7时代”，先后爆发了拉美债务危机、墨西哥金融危机、亚洲金融危机等一系列地区性的金融危机。但这些危机都爆发在国际金融体系的边缘地带，并没有危及G7这种松散的国际金融治理模式。2008年，由美国引发的全球金融危机爆发之后，1999年成立的G20部长级会议升格为首脑峰会，在应对危机之中发挥了协调各国立场的重要作用，并在随后被正式确认为促进国际经济合作的主要平台。这导致了以发达国家为核心的G7不可避免地被边缘化，国际金融治理机制正式从“G7时代”过渡到“G20时代”，它标志着国际金融治理领域的一场重要的制度变迁。国际金融治理机制由以前完全由少数核心发达国家垄断，逐渐转变为接纳更多的新兴国家参与，新兴国家将在国际金融事务中发挥更大的作用与影响力。

G20之所以能在金融危机期间发挥重要作用，主要是因为危机凸显了原有以发达国家为治理中心的体制的缺陷，发达国家不得不借助新兴国家的力量来帮助其渡过难关，进而承认其在国际金融治理中的地位。它是“对既往世界体系内不同类型国家经济实力与全球治理话语权失衡的经济矫正”。正如英国《金融时报》评论道：“在全球危机的这一关口动用G20，是一个明确的迹象，说明旧的秩序已经过时了。”

G20能否在各种国际金融治理机制的竞争中发挥其制度优势，形成制度信誉，这需要主要成员国的努力，它从根本上取决于新兴力量与传统力量在权利和利益上能否达成妥协。而根据曼瑟·奥尔森的“集体行动的逻辑”，对于一个国际组织，成员越多、政策偏好越分散，其达成一致的可能性也就越低，制度效率也就越低。G20在2010年两次峰会的成果就非常有限，这在一定程度上也意味着，危机之后的全球金融体系将进入一个更加“弱”的制度时代。因此，G20如何进行进一步的制度设计，以在发挥容纳更多新兴力量优势的同时，尽可能避免因成员国过多而造成的“议而不决”劣势，这成为后危机时代国际金融治理的重大考验。

不仅如此，金砖机制将作为一个新兴的区域性金融治理机制逐渐发挥影响力，它将构成G20框架下的一个次级金砖治理机制。具体到国际金融领域，金砖机制在改革现有国际金融治理体系的问题上，发出了一系列集体呼吁。

第一，金砖国家对G20成为国际金融治理的核心机制，集体表达了坚定的支持。G20成为国际金融治理的核心制度平台，意味着新兴国家正式被国际社会接受为一种参与国际金融事务的力量，因此，新兴国家是G20实现制度升级的主要受益者，它们对于G20的活动持非常积极的支持态度。金砖国家对G20的支持意味着，与以前的不结盟运动不同，金砖国家不是要刻意激起南北对抗，而是鼓励南北合作，支持在G20框架下，由主要发达国家和发展中国家共同解决全球金融问题。金砖国家不是要另搞一摊，另起炉灶。

第二，反对美元霸权，推动建立多元化的国际货币体系。由于普遍意识到美元霸权是导致此次危机向全球蔓延的主要原因之一，因此，强调推动建立多元化的国际货币体系成为金砖国家的共同目标。在历次发表的联合声明中，金砖国家虽未明确提及美元问题，但都表示，要推动建立一个更加多元化的国际货币体系。所谓“更加多元化的国际货币体系”，是与“美元单极主导的国际货币体系”相对应的，多元化必然意味着要削弱美元的霸权统治地位。

第三，改革既有国际金融机构，增强新兴国家在国际金融机构中的发言权和代表权。在首次发表的联合声明中，四国领导人就要求在国际金融机构中发挥更大的作用，特别是增加在国际货币基金组织和世界银行中的发言权，以使其体现世界经济形势的变化。除了提高份额权之外，既有国际金融机构的人事制度特别是高级领导层的遴选与任命，也是金砖国家关注的主要焦点。在巴西利亚的联合声明中，金砖峰会明确指出，国际货币基金组织和世界银行高管“无须考虑人选国籍”，“需特别注意增加发展中国家的参与度”，“否则有关国际机构将面临出局的风险”。这是对既有国际金融机构的人事改革提出的非常严厉的集体要求。

第四，推动各方完善国际金融监管体系，扩大监管范围，明确监管职责，制定普遍接受的国际金融监管标准和规范，健全监管机制。金砖国家提倡要对主要储备货币发行经济体的宏观经济政策和主权信用评级机构进行监督。

总之，受美国金融危机和欧洲债务危机的共同冲击，国际金融治理机制正在发生一场根本性的变革。但受制于金融发展滞后，金砖国家在国际分工中仍处于劣势，其国际金融实力的上升与实体经济及对外贸易的发展不相称，难以在国际金融治理和国际经济不平衡的调整中发挥重大作用。金砖国家必须谋求和发达国家在国际金融治理中的合作共赢。

其次，主权财富基金和信用评级机构逐渐彰显其影响力，预示着国际金融治理体系中行为体的多元化和国际金融博弈的复杂化。长期以来，国际金融体系的主要行为体有三类：一是发达国家的大型金融企业，如一般商业银行、保险公司、投资基金和证券公司等；二是主要金融大国的中央银行、财政部等主管金融事务的政府机构；三是以IMF、世界银行为代表的全球性和区域性的国际金融组织。在金融危机的打击下，发达国家的私人金融机构元气大伤；而随后的主权债务危机也使发达国家的政府信誉黯然失色。在后金融危机时代，发展中国家的主权财富基金和发达国家的信用评级机构则进一步兴起、发展和壮大，成为国际金融舞台上的“新玩家”。它们将成为影响跨境资本流动和配置的主要角色，并将塑造整个国际金融资本的流向。实际上，这意味着国际金融体系的权力重心也因此发生了相应的转移，从私人投资银行主导下的美欧资本绝对支配体系朝向众多行为体共同参与的多元化秩序转变。

作为一种新的金融资产的管理和投资形式，主权财富基金被认为是一种“国家资本主义”的投资模式，发展中国家借助国家的力量来整合分散的金融资源，进而规避金融全球化的风险，它是发展中国家应对发达国家控制的国际金融秩序所进行的制度创新，有利于提升发展中国家在全球金融体系中的实力地位。金融危机之后，美元长期走低的趋势不会改变，这将进一步刺激发展中国家培育主权财富基金以进行外汇资产的保值和增值，其资金规模将只会扩大而非缩小。由于主权财富基金的背后就是国家权力，它的兴起将意味着国家权力对金融市场的干预加大，也将进一步加剧国际金融博弈的政治色彩，国家与市场的冲突、发展中国家与发达国家的竞争也会更加激烈。

此外，信用评级机构在欧美日的主权债务危机中大显身手，则预示着另外一种金融“玩家”的崛起。现代金融是一种信用经济，信用评级公司则因为掌握了裁量政府和公司债券信用的专业知识，从而拥有了日益强大的金融权力。尤其当私人评级机构可以裁量政府的信用时，私人机构和主权政府之间的冲突将不可避免。目前国际上公认的最具权威性的三大专业信用评级机构（标准普尔、穆迪和惠誉）都是美国公司，这显然加剧了国际金融话语权力的失衡。

2009年12月，希腊债务危机浮出水面，惠誉率先调低希腊的主权评级导致希腊融资进一步困难。2010年4月标准普尔调低葡萄牙和西班牙评级，希腊债务危机升级至欧洲债务危机。不少欧盟人士一直憎恨三大评级机构，视其为寡头垄断，认为美国评级机构对欧债危机进入恶性循环具有推波助澜的责任。但对于美国自身的国债风险，三大评级机构的表现却十分吊诡。尽管从2011年7月开始，穆迪和标准普尔都开始发出各种警告，但并没有做出实质性的调整。直到2011年8月5日，标准普尔才首次下调美国国债评级。即便如此，标准普尔立即就遭遇了来自美国各方面的压力。

信用评级机构能否真正秉持其中立和专业的精神，一律做出非政治的评级决定，这还有待进一步观察。但目前三大信用评级机构以绝对的话语权和垄断地位操控着国际资本市场，很可能在金融市场上形成一种“自我实现的预言”。对此，《纽约时报》专栏作家弗里德曼将美国和穆迪形容成两个实力相当的超级大国，“美国可以用炸弹摧毁一个国家，穆迪可以用信用评级毁灭一个国家”。

正是意识到信用评级机构对维护金融稳定和增强金融话语权的意义，一些国际组织和主权国家开始考虑建立自己的信用评级机构，国际评级体系正面临着重估与重建。2011年欧洲议会通过议案，要求限制私人评级机构对主权评级的范围，而且不少议员号召欧盟成立一家完全独立的信用评级机构，与三大评级机构相抗衡。

如果说主权财富基金的兴起将加强发展中国家政府对私人金融机构的权力，那么信用评级机构的兴起则从相反的方向加强了私人金融机构对国家政府的权力。这意味着在后危机时代，国际金融市场上的公权力与私权力之间竞争与冲突会更加激烈。

再次，“华盛顿共识”将走向衰落，国际资本的流动正在从放任自由向加强管制方向演变。与20世纪70年代以来高歌猛进的金融自由化相比，国际资本流动在本次危机之后将进入一个相对低潮期。

危机爆发以来，美国等西方发达国家都面临着如何重建金融体系稳健性的问题。作为危机的核心地带，美国率先交出了答卷——美国国会于2010年7月15日通过了《金融监管改革法》（又称《多德-弗兰克法案》），由此提出了所谓“大萧条以来最深刻的金融改革方案”。其中就包括了限制银行投资和交易活动的“沃尔克规则”，并建立了针对金融衍生产品的新的严格监管框架。而金融衍生产品的泛滥被认为是2008年金融危机爆发的根本原因。这是对现代金融市场在20世纪八九十年代快速发展和扩张后的一次重大修正，标志着“近几十年来华盛顿对金融业采取的不干涉、不管制态度走向终结”。它意味着20世纪80年代以来，新自由主义的主要发起国开始改弦易辙，从强调放松管制向加强监管的方向发展，将对未来遏制金融产业的无序扩张产生积极作用。

而在国际层次上，加强国际资本流动的跨国监管一直是历次G20峰会的主题之一。华盛顿峰会提出提高金融市场透明度和完善问责制等措施。伦敦峰会提出有必要对所有具有系统性影响的金融机构、金融产品和金融市场实施监管和监督，决定新建一个金融稳定委员会取代现在的金融稳定论坛，并与IMF一道对全球宏观经济和金融市场上的风险实施监测。匹兹堡峰会提出对金融高管薪酬进行改革、把金融衍生产品纳入管理、实行跨国金融监管等建议。首尔峰会商讨了旨在提高商业银行风险准备金率的《巴塞尔协议Ⅲ》，并承诺从2013年起逐步实行，以加强对大银行和金融公司的监管。戛纳峰会承诺进一步推动IMF的监管变得更有系统、更为公平和更有效率；决定设立针对影子银行的管理和监督机构；将严格监督对银行、场外交易市场和薪酬措施责任的贯彻情况；同意改革金融委员会（FSB），以改善其协调能力、提高对金融监管议程的监督水平；要求所有监管机构在税收、反洗钱/反恐融资领域坚持国际标准。洛斯卡沃斯峰会也特别强调要加强金融监管，使金融体系真正依靠、服务和促进实体经济发展。圣彼得堡峰会从打击避税和提高税收透明度、改革国际金融体系、加强金融规制、提高金融教育和消费者保护四大方面对金融领域下一步的规范发展建章立制；还对影子银行、洗钱和恐怖主义融资、金融机构大而不能倒等问题做出了回应和具体部署。布里斯班峰会同意通过国际税务合作打击跨国逃税行为，以保证各国政府的税收。

2010年2月，IMF发布了一份报告——《资本流入：管制的作用》，认为在某些情况下，对新兴市场的资本流入进行管制，可以有效降低市场的波动性。这显然颠覆了IMF的传统观点——鼓励资本充分自由流动。虽然IMF坚持认为，资本管制的有效性仍然缺乏明确的证据，但这份报告的出台还是传递了一个重要的信息，伴随着过去“华盛顿共识”最忠实的推动者开始改旗易帜，一个支持资本管制的时代正在到来。

最后，在美元信誉不断受损的冲击下，国际货币格局将从美元“一家独霸”向多元制衡的方向发展。20世纪70年代以来国际货币体系的根本特征就是美元“一家独霸”，在国际贸易、投资和储备中的使用都占据绝对优势的份额，其发行不受任何制度上的监督与制约。在本次金融危机中，美国利用美元霸权，先后通过两轮定量宽松的货币政策来贬值美元，将经济调整的成本向全球转嫁。主要外汇储备国都将深受美元贬值之苦，而这带来的长期后果必然是损害美元的国际信誉。而发生在2011年夏季的美国主权债务风波对美元的国际信誉构成了进一步打击。

尽管国际社会在当下难以改变对美元的结构性依赖，但在危机期间，各种“终结美元”的呼声在国际社会中不胫而走，这本来就传递了不再信任美元的信号。从长期来看，国际社会对美元的信心正在下降，它正在凝结一种强大的国际共识，即国际货币格局中的美元霸权是国际金融体系不稳定之源，应当加以改变。根据IMF的数据，美元在国际外汇储备中的比重已经由2000年的71.1%降到2010年的61.4%。由于美国日益膨胀的国家债务将进一步削弱对美元的信心，在未来10～15年里美元在国际外汇储备中所占的份额有可能跌破50%，从而带来国际货币的多元化。

欧元是美元最主要的挑战者，其在国际外汇储备中的份额由2000年18.3%上升为2010年的26.3%（见图4-2）。尽管由于欧债危机的爆发，欧元正处于一个低潮期，但欧元区的领头羊德国在金融危机期间经济表现不俗，总理默克尔多次表达了捍卫欧元的强大政治意愿，法国总统萨科齐也为捍卫欧元展开了一系列货币外交，并获得了中国的支持。法国总统萨科齐曾明确表示，美元已不再适合作为世界经济中的主要储备货币，“我们不能一边处于一个多极的世界中，一边又在世界范围内使用单一的储备货币”。

虽然欧元还难以取代美元成为国际主导货币，但欧元区经济总量与美国相差不大，而且欧洲央行继承了德国反通货膨胀的传统，欧元的国际信誉仍可能不断成长。如果德国和法国能领导欧盟在经济制度上进行更加深刻的改革，克服边缘国家发生的债务危机，欧元仍将成为国际货币格局中制衡美元霸权重要的一极。

与此同时，俄罗斯、中国、印度和巴西等新兴发展中国家，也正在推动本国货币的国际化，并在“金砖峰会”上不断发起减少美元依赖的各种政策倡议和努力。这将会进一步吞噬美元在国际市场上的份额。因此，在未来十年，美元作为主导性国际货币的地位将缓慢下降，这将构成国际货币格局演进的一个重要特征。

总之，国际金融秩序的新一轮重塑，是“礼崩乐坏”之后的重新“建规立制”。既有金融霸权的衰落不是通过战争的传统方式突然实现的，因此它将是一个渐进而非突变的过程，并必然伴随着大国权力竞争和国际金融体系的动荡起伏。