三 全球贸易治理的未来态势与基本架构

2013年是国际贸易体制变化中非常重要的一年，因为在年终时，陷入困境12年的世界贸易组织多哈回合谈判终于有了一些成果，某种程度上拯救了世界贸易组织这一奄奄一息的国际贸易机构。但是，以美国为首的发达国家对当前多边贸易体制的不满并未消失，并继续推动以它们为中心的地区自由贸易协定。未来全球贸易治理体系，究竟是朝向WTO主导的多边自由贸易框架还是朝向以区域协定为特征的新地区主义，目前学界众说纷纭，意见并不统一。

观点1：巴厘岛会议拯救了世界多边贸易体系

2013年12月7日，世界贸易组织在印度尼西亚巴厘岛召开部长级会议，达成“早期收获”计划协议。WTO总干事阿泽维多宣称，世界贸易正在回归WTO。最后通过的“巴厘岛一揽子协定”包括10份文件，内容涵盖了简化海关及口岸通关程序、允许发展中国家在粮食安全问题上具有更多选择权、协助最不发达国家发展贸易等。具体内容包括：（1）在贸易便利化方面，协定决定尽快成立筹备委员会，就协定文本进行法律审查，确保相关条款在2015年月31日前正式生效。各方在声明中同意尽力建立“单一窗口”以简化清关手续。（2）在农业方面，协定同意为发展中国家提供一系列与农业相关的服务并在一定条件下同意发展中国家为保障粮食安全进行公共储粮。（3）在棉花贸易方面，协定同意为最不发达国家进一步开放市场，并为这些国家提高棉花产量提供协助。（4）在发展议题方面，协定同意为最不发达国家出口到富裕国家的商品实现免税免配额制；进一步简化最不发达国家出口产品的认定程序；允许最不发达国家的服务优先进入富裕国家市场；同意建立监督机制，对最不发达国家享受的优先待遇进行监督。

此外，与会成员规划了“后巴厘岛工作计划”框架，表示将协助WTO贸易谈判委员会在未来一年内就多哈发展议程遗留议题建立清晰的工作计划。这些工作首要关注农业和最不发达国家的发展问题，并以本届会议所达成的协议为基础。与会成员认为，WTO的未来工作将优先处理声明中不具法律约束力的议题，一些在巴厘岛会议中尚未完成的谈判还将在未来继续。除达成“巴厘岛一揽子协定”外，此次会议正式批准也门加入WTO，从而使该组织成员扩充至160个。欧盟委员会主席巴罗佐当天就WTO巴厘岛部长级会议成果发表声明，认为有关协定将有效促进全球经济复苏，潜在收益甚至高达1万亿美元。成熟经济体的贸易成本有望下降10%，发展中经济体则有望每年增进3250亿欧元的福利，特别是最不发达国家的穷人的生活会有根本性改善。

总体而言，多边贸易体制的支持者认为，WTO已经重上轨道，改革正在进行。这是1995年以来WTO的另一综合性协定，将会促进贸易便利化、发展、农业及食品安全等问题的有效解决。从世界经济增长来看，巴厘岛会议将为助推世界经济提供新的动力。总部在巴黎的国际商会预测，贸易便利化协议将为世界经济增长注入600亿美元规模，创造2100万个工作岗位，其中1800万是在发展中国家。在当前发达国家经济复苏乏力新兴经济体国家经济增长减速的情况下，巴厘岛会议的决定无疑将对世界经济增长产生重要的积极影响。

观点2：未来的国际贸易规则难以在WTO框架下形成

来自中国社会科学院的研究专家认为，新一代国际贸易规则难以在WTO框架下产生，原因在于：一方面，WTO中日益多极化的治理结构使发达国家难以推行代表其利益的新贸易规则；另一方面，WTO目前仍在传统贸易议题谈判中陷入僵局，无法为新规则的谈判提供舞台。新一代国际贸易规则演进的路径很可能是：从区域贸易规则开始创建，伴随着规范某一领域的多边贸易规则的发展，货物贸易、投资、服务贸易规则融合后逐渐向多边贸易规则扩展。全球已经形成的北美、欧洲和东亚的生产网络中，欧洲单一市场和北美自由贸易区的构建中包括了深度一体化条款。这些规则旨在消除那些专属于国家管辖、制约跨境贸易和服务转移的法律和管制政策的行动，通过协调与合作来降低国内管制政策所导致的市场分割。TPP、TTIP等新一代自由贸易协定中，构建代表21世纪的贸易投资规则是其主要目标。

同时，该观点还强调国际贸易规则的构建主要由大国发起，先形成小范围的核心国集团，再向多边协定扩展。在新的全球经济格局下，美国和欧盟的经济地位虽然受到了新兴经济体的挑战，但依旧是全球经济的霸主，在国际贸易新规则制定中仍将发挥主导权。近20年来，美国和欧盟引领全球区域贸易协定的发展，在全球范围内构建了以自身为核心的区域贸易协定网络。在全球价值链贸易模式下，商品贸易、投资、服务贸易的关联度加强，在新规则的构建中，除了美国和欧盟主导的区域贸易协定外，美国2012年双边投资协定（BIT）模板、发达国家的单边改革、国际服务贸易协定（TISA）等也体现了国际贸易投资的新规则，将共同助力于形成新的国际贸易规则体系。

综合上述两种观点，未来国际贸易的治理结构很有可能走向全球自由贸易体制与区域协定并行不悖的局面。就目前而言，WTO仍将是传统贸易议题谈判的核心场所和关键推动者，但在新贸易领域，区域协定一体化有可能担当制定更高贸易标准的重任。这些新的区域性贸易治理机制主要沿着以下协议展开谈判和构建基本架构。

（一）跨太平洋伙伴关系协定（TPP）

TPP最初是由新加坡、新西兰、智利和文莱四个国家于2005年在APEC框架内签署的小型多边贸易协定，并没有在亚太地区引起太多关注。直到2009年，美国高调宣布加入TPP谈判，这一多边贸易谈判才引来各方瞩目。目前TPP谈判国已扩至12个，包括澳大利亚、文莱、加拿大、智利、日本、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡、美国和越南。这12个国家的GDP占全球经济总量的40%，贸易额也超过全球贸易的40%。TPP谈判的主要内容包括：关税、知识产权、竞争、政府采购、环境保护、监管壁垒、劳工权利等。

TPP倡导建立面向21世纪的、高水平的贸易协定，致力于用新的、创造性的方法体制来应对贸易中的新挑战。TPP中的新规则包括两类。

第一类，新议题。从谈判议题来看，TPP、TTIP涉及更多新的贸易问题和规则，推行的投资保护、市场竞争政策、政府体制透明化、阻止企业垄断等，都是“新加坡议题”下发达国家关心和主张的问题；劳工标准、环境保护等也同样由发达国家提出过。这些问题早在多哈回合启动之初就曾设想将其纳入谈判的内容。但多数国家认为推行的条件不成熟，这些标准可能会引起新的贸易保护壁垒，将发达国家的单边标准强加于发展中国家，因此，这些议题被排除在谈判议程之外。在WTO多边体制中推动新议题和高标准存在障碍，于是以美国为主导的发达国家“另起炉灶”，在双边和区域自贸区平台中进行谈判，意图建立有利于美欧等发达经济体的新时期贸易规则。一旦新的自贸区协定达成了有关新议题的规则和标准，而WTO框架下对于这些问题的标准和处理规则为零，那么WTO将丧失其国际贸易规则治理的唯一核心地位。

在新议题领域，TPP不仅要求消除不必要的障碍、增强管制的一致性，以使TPP成员国间的管制体系更加具有透明性、有效性、可实施性及相融性；同时，TPP还要求成员国努力建立与美国类似的对国内规则进行管制的结构框架，通过管制影响评估（RIA）来监管本国规则制定过程的透明度和开放度；敦促各成员国及中国等潜在伙伴国的国有企业奉行“竞争中立”原则，以给美国的出口商及工人在贸易和竞争中争取更平等的竞争环境。2013年5月在秘鲁举行的第17轮TPP谈判中，澳大利亚提出了基于其国内竞争中立实践的另一个方案，希望由单纯地以美国利益为出发点，转向吸引更多的谈判成员国参与国有企业条款的讨论。TPP中关于竞争中立条款的谈判仍在进行，虽然由于各方的分歧，条款的最终内容存在不确定性，但可以确定的是，“竞争中立”将作为高标准协定的新条款纳入自由贸易协定，并对未来区域贸易协定、WTO谈判起到影响和示范作用。

第二类：新标准。TPP对现有深度一体化协定中已经涉及的内容提出了新的标准：（1）TPP中的知识产权保护将比WTO《与贸易有关的知识产权协定》的要求更高，主要涉及著作权、商标权和专利权等，以及互联网域名、地理标志、加密卫星和电缆信号等方面，力图促进创新产品和服务的贸易和投资，特别是数字经济和绿色技术发展的条款，以确保TPP的成员国间形成竞争性的商业环境。美国希望通过严格的知识产权保护条款来促进美国的就业和增长，确保美国产品在发展中国家市场中的竞争力。澳大利亚、新西兰，以及其他TPP中的发展中国家成员，认为知识产权条款保护程度过高，提出了在某些项目下的例外情形。（2）TPP成员国同意建立共同的原产地规则，以确定产品是否来自TPP区域范围内。TPP的谈判各方同意原产地规则的“客观性、透明性和可预见性”。产品生产过程在TPP不同成员国完成的，可以享受区内的优惠待遇。中国作为全球价值链较低端的供应者，在TPP严格的原产地规则下将面临较严重的贸易转移问题。（3）美国希望在WTO《服务贸易总协定》（GATS）基础上，进一步推动开放程度更高的市场准入制度。美国希望TPP谈判在服务贸易领域的开放采用负面列表的形式，除了明确列出的领域外，其他领域均全面开放，这和GATS的正向列表方法比较，在服务贸易自由化方面更加激进。美国希望建立全面的、高标准的服务贸易自由化，推动金融服务自由化及电信自由化，包括电子商务，促进软件、影音光盘等数字产品的贸易自由化。（4）美国希望在TPP成员间，在双边投资协定条款基础上，增加附加条款，强化对投资者权利的保护。其中的核心议题包括：在争端解决机制方面，强调建立投资者-东道国争端解决机制，期望通过投资者与东道国间的国际规则约束来有效地保护跨国公司的海外投资。这种争端解决制度的设计将促使跨国公司不通过东道国的国内司法程序而直接进入国际仲裁，该提议遭到澳大利亚的反对。（5）美国提出TPP中不允许为促进投资和贸易而放宽环境标准。针对目前环境公约缺乏约束力的情况，美国希望在环境条款中加入争端解决机制，保证成员国对本国环境法规及国际环境协定的强制执行力。美国提出在TPP中对以下内容进行规制并签订有强制执行力的规则：限制非法收割木材贸易，限制非法捕获的野生动物贸易及加强渔业管理，限制渔业补贴，保护生物的多样性。由于该条款的内容对成员国的生产行为有影响，高标准的环境要求还在谈判中。（6）在劳工标准方面，美国将推行严格的、可强制实施的劳工标准。根据美国等TPP中发达国家现有自由贸易协定中的劳工标准的规定，TPP中可能的劳工标准包括：遵守国际劳工组织的核心要求、不允许为促进投资和贸易而放宽国内法的劳工标准、建立相关的争端解决制裁机制等。

（二）跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）

2013年2月12日，美国总统奥巴马在其国情咨文演说中宣布，美国政府已经决定与欧盟就TTIP举行谈判。同一天，欧委会向各成员国提出TTIP谈判指南建议，并公布了就欧美未来贸易关系的评估报告和TTIP潜在影响的深入研究报告。2013年2月13日，美国总统奥巴马、欧洲理事会主席范龙佩和欧委会主席巴罗佐在联合声明中宣布，基于高级别工作组的建议，美欧双方决定就TTIP开展谈判，并为此而启动各自必需的内部程序。随后，奥巴马按照美国“贸易授权法”规定，于3月20日正式向国会通报其启动TTIP谈判的决定。欧委会也于6月初从各成员国获得开展谈判的正式授权。

根据2013年6月17日于英国北爱尔兰厄恩湖举行的G8峰会期间美欧双方领导人以及英国首相卡梅伦在共同会见记者时宣布的时间安排，TTIP第一轮谈判于2013年7月8～12日在华盛顿如期举行。在此轮谈判中，双方谈判代表就TTIP谈判所涵盖的20个议题的谈判框架和程序达成了一致。双方还同意，TTIP的第二轮谈判将于2013年10月7日在布鲁塞尔举行，但由于美国政府部门因财政僵局而暂时关门，TTIP的第二轮谈判被推迟到2013年11月11～15日在布鲁塞尔举行。2013年12月16～20日，TTIP的第三轮谈判在华盛顿举行，事后双方谈判代表对谈判所取得的进展都表示满意。双方的第四轮谈判2014年3月于布鲁塞尔举行。

在新规则制定方面，美欧TTIP谈判旨在倡导建立面向21世纪的、综合性的、高标准的贸易规则，通过扩大双边贸易和投资，促进经济增长、创造就业，最终摆脱金融危机的影响；提高国际竞争力，应对新兴经济体的挑战；在WTO之外解决“边境内”的贸易壁垒问题，并为21世纪的国际商品-投资-服务贸易制定新的国际规则。这一协定一旦达成，将会强化以美国为首的发达国家在当今国际经济关系中的主导地位，并对以WTO为核心的多边贸易体系带来严重冲击，很可能会在发达国家及与其有着紧密经贸联系的国家引发新一轮改革开放。TTIP谈判的内容主要包括三个领域。

（1）管制协调。美国和欧盟希望双方的管制条款更加具有相融性，以使国民受到应有的保护；对现有双方的管制内容进行协调，同时，在新产品或更新现有产品的规则时，采用相同的标准。欧盟认为，管制条款应该包括以下内容：设定未来管制合作的方式，以避免不必要的贸易壁垒；促进现有管制政策的协调；建立相应的制度和机构来处理管制壁垒问题。

（2）市场准入。美欧双方希望通过TTIP谈判在协议生效时实质性地立即取消所有双边贸易的关税，只有少量最敏感的商品的关税在较短时间框架内分阶段取消；双方希望通过谈判就双边服务贸易达成一致进一步开放各自市场，在承认某些领域具有敏感性的同时通过消除长期存在的市场准入壁垒寻求获得新的市场准入的机会。2013年7月16日双方谈判代表会晤时，又决定将金融市场的准入问题纳入TTIP谈判。

（3）制定标准。双方力图通过谈判承诺维持和促进对知识产权的高水平保护，尤其是加强知识产权保护的执法并努力缩小双方在知识产权保护方面的认知差异；双方力图在各自现有贸易协定已经达成的相关条款基础上进一步推进环境保护与可持续发展以及劳工保护问题贸易立法，并使之成为双方共同规则。

与TPP中成员国的经济发展水平存在差异不同，TTIP是全球最发达的两大经济体的联合，两大经济体占全球GDP的一半。TTIP中的标准将至少达到或更高于TPP的规定。美国希望并肩讨论TPP和TTIP，来确定新的标准的形成。欧盟一直积极推动WTO多哈回合，但目前也需要转向TTIP来进行新规则的谈判。欧盟方面认为TTIP作为两个经济发展程度相当的发达经济体之间的协定，更需要制定出代表21世纪特点的新规则。

（三）国际服务贸易协定（TISA）

鉴于WTO多哈回合谈判自2001年迄今仍无法就服务业市场开放达成具体共识，由部分WTO会员国组成的WTO服务业“真正之友”（Really Good Friends of Services, RGF）集团为WTO次级团体所组成的非正式谈判团体，进而展开国际服务贸易协议（Trade in Services Agreement, TISA）谈判。RGF于2011年年底开始探索不同的谈判策略，主张用列“负面清单”的谈判模式推动达成更高标准的服务贸易协议。根据美国测算，美国的服务贸易出口占其GDP的11%，每10亿美元的服务贸易出口能够创造4200个就业岗位，这对于服务业就业人口占就业人口总数3/4的美国意义重大。欧盟则是服务贸易的最大经济体，对服务贸易依赖大，2012年成员国间服务贸易额995亿美元，对外出口额823亿美元，合计占全球服务贸易出口额的41.8%。欧洲智库国际政治研究中心认为，摆脱欧债危机需要依赖特惠贸易协定（PTA）。

2013年1月15日，时任美国贸易代表罗恩·柯克代表奥巴马正式知会国会，将在90天内与“真正之友”集团启动TISA谈判。哥斯达黎加外贸部长在全球服务峰会上称，哥斯达黎加业已签署了超过50个自由贸易协定，表示将把双边的承诺拓展至多边领域。新西兰贸易部长蒂姆·格洛泽（Tim Groser）对服务贸易谈判先行推进会吸引其他国家跟进较为乐观。墨西哥驻WTO大使费尔南多·迪马提欧（Fernando De Mateo）认为可以通过TISA的启动推动WTO其他谈判的进度。加拿大贸易部长埃德·法斯特（Ed Fast）提出，应使用一切工具促进服务贸易自由化，TISA应有设定规则和开拓市场的野心，也应有快速达成协议的时间表。3月18日，加拿大宣布加入TISA谈判，乌拉圭随后加入。TISA的谈判车轮已然开始滚动，凝聚了多方期待与怀疑的目光。多数成员欢迎更多国家加入谈判，而部分国家则提出要让后加入谈判者交“入场费”，接受已有进度并履行相应承诺。2013年9月30日，中国正式宣布参加TISA谈判。目前已有48个国家加入了TISA阵营，覆盖了全球70%的服务贸易。

截至目前，TISA已启动五轮多个回合谈判，谈判涉及的主要领域包括：（1）模式四下自然人移动，尤其增加商务访客、专家和技术人员的准入的便利性，包括对公司市场开拓意义重大的内部调动人员（ICT）;（2）实现数据跨境自由流动，取消数据必须预先存储于使用国境内服务器的要求；（3）对其他国家的服务提供者提供水平承诺下的国民待遇，采取有限限制（即反向清单）;（4）约束对跨境服务提供的限制，包括许可、居住要求等，约束对通过投资提供服务的机构设立、参与合资企业或经济需求测试等的要求等。国有企业和政府采购领域也会是TISA涉及的重要议题。

WTO的《服务贸易总协定》（GATS）首次把服务贸易纳入了多边体系，除了借鉴货物贸易相关规则外，其行业分类、模式分类、承诺方式都具有历史意义，被各类双边和区域贸易安排广泛借鉴。然而，GATS的继续推动面临阻力，TISA则可能打开新的空间。对于广大发展中国家而言，加入TISA协议可能需要开放的领域很多，影响深远。例如，TISA所推动的数据自由流动涉及隐私保护和国家安全问题。拥有谷歌、微软、脸谱、苹果等众多跨国信息处理和互联网用户的巨头几乎都是发达经济体的公司，一旦其他国家同意开放，即不再要求境外数据提供商的服务器必须位于接受服务提供国境内，必然对一国信息安全带来巨大压力。

另外，TISA的目标并非简单地在GATS基础上加以拓展、促进更多行业开放、减少例外和限制，而是更有抱负，希望在更广泛领域减少障碍，促使更多国家或地区接受其主导的规则、标准或规范。

总体而言，由TPP、TTIP、TISA等谈判进程领衔的新区域合作进程，无论是在协定的范围还是协定深度上，都超过了WTO协定的规则。新的贸易规则体系既涉及新的贸易领域和贸易问题同时也涉及新的规则和高标准制定，其核心实质是贸易发达国家对21世纪贸易模式的再规范和全球贸易权力的再分配。它根源于全球产业链的变革，同时也反映了时下WTO体制的效率低下和治理缺位。在新的区域一体化进程中，全球贸易规则将通过引入共同的政策、向共同的监管机构让渡部分国家独立的权利，实现国家间政策的协调。新规则的核心内容是管制的协调性，促进外国厂商更有效地在成员国间进行生产经营活动，通过协调各国国内的贸易规则和政策，去除边境内壁垒，提高全球生产网络的运行效率。新规则集中在各国国家管辖的政策领域，参与国需要通过放弃在国内法制或管制政策上的管辖裁量权来取得在TPP等协定中的贸易自由化收益。