二 全球贸易治理面临的困境与挑战

世界贸易各方普遍认为，1995年1月世界贸易组织的成立创建了一套新的成员国约束条款并渗入到国内经济活动和立法的诸多领域，改变了国际社会对贸易进行调控的范围和力度，通过“单一的承诺”，各国将自身约束在规章制度的体系中，撤销任何一项承诺都需要向该组织提交放弃权利的声明，因而放弃组织义务日益变得不可能。如果一国违反规则，世贸组织将依法制裁，除非所有成员国一致否决争端处置委员会的决定。这意味着世贸组织的执法能力和权限范围要比它的前身关贸总协定大得多，同时也意味着世界贸易将朝向更加有序、更加公正的治理状态演进。在这一期许下，2001年，WTO第四届部长级会议正式启动多哈回合谈判，旨在塑造更加公平的国际贸易环境，达成多部门和跨问题的多层次协定，坚持开放的贸易体制，谈判涵盖了农业、服务贸易、知识产权等多个领域和主题。但是，多哈回合谈判自启动至今已经历了六轮、历时12年，谈判却收效甚微，甚至几度中断，其声誉一损再损。直到2013年12月7日巴厘岛会议达成《早期收获协议》，各国才算重拾回归WTO多边体制的信心。不少专家忧虑，WTO体制若不改革，其内在的决策制度缺陷和面临的诸多外部压力终将使其沦落为一个国际贸易争端仲裁机构，而无法有效行使其为国际贸易建章立制的全球治理功能。

（一）国际贸易治理的民主参与和责任限度

国际贸易的治理应着重体现谁的利益，谁又将对国际贸易的治理负有主要责任，这是决定现存国际贸易治理能否有效发挥作用的一个核心问题。英国学者耐革尔·伍兹（Ngaire Woods）和安瑞塔·纳利卡（Amrita Narlikar）认为，在过去20年，由于国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织深刻地侵入了成员国的国内政治，直接影响着当地社区、利益集团、国内经济架构以及各国的特定组织，结果遭遇到了更广泛的“股东”，他们要求国际经济治理组织对他们承担责任，于是对于世界贸易组织的贸易治理而言，治理的民主化与治理的责任性之间便出现了张力，这直接决定了世界贸易组织的治理绩效及其声誉信度。

根据乌拉圭回合的最终法案，世贸组织建立后执行民主代议和平等决策原则，其最高机构是部长级会议，每两年召开一次。世贸组织的日常事务由全体大会管理，分别作为贸易政策观察机构和争端调处机构召集会议。全体大会每年召开12次正式会议，所有成员国都平等地拥有代表权。在全体大会下面是商品、劳务和知识产权的贸易会议，外加直接向全体大会负责的各种委员会。这三种会议的许多工作又进一步分解到各专门委员会和工作小组。所有这四个层面，即部长会议，全体大会，商品、劳务和知识产权的贸易会议以及各委员会和工作组，都由来自成员国的正式代表组成。简言之，世贸组织实行的是一国一票平等表决制，即各层次上的决策都由成员国主导，所有国家都享受平等的投票权。

但是，形式上的民主并不等于决策过程中的民主。在某种意义上，世贸组织更像是一个论坛，其工作是靠共识而非靠投票进行的，共识的内容一般是在非正式会议上（通常是所谓“休息室”议程）推敲决定，而这些会议则由美国、欧盟、日本和加拿大（“四巨头”）主导。贸易谈判的实际情况是：拥有较大市场份额的国家对决策有较大影响，是实际上的决策者；而拥有较小市场份额的国家则只是政策的执行者。为此，发展中国家经常抱怨，世贸组织的大多数决策都是通过小范围会议和磋商做出，然后作为既成事实提交给大会。例如，“休息室”磋商会议通常由总干事召集，包括四巨头（美国、欧盟、日本和加拿大），也包括与讨论的问题利益攸关的国家和以往在关贸总协定中发挥主导作用的国家（如巴西和印度代表发展中国家，孟加拉国代表最欠发达国家）。通常有大约20个国家参加休息室磋商会议。大多数发展中国家的问题是，它们被排除在这些核心而又非正式的决策过程之外。

更为重要的是，全球贸易治理的WTO代表制即使是平等的，也不是直接的。因为选民并不向世贸组织选举其国家的代表。相反，选民在国内选举决策人，由他们组成政府，任命部长，部长则选派代表团以代表国家。对此，耐革尔·伍兹和安瑞塔·纳利卡强调，如果在国内政治中，一届政府很少因某个具体问题而赢得或失去选举，那么，政府由于它的代表在国际经济机构中采取了某种立场而赢得或失去选举，或通过别的方式赢得或失去官职的情况就更少了。如果选举不能使政治家对国内问题负责，那么说选举能作为国际范围的责任机制发挥作用就更荒唐了，因为在有关问题上，选民掌握的信息更少，更缺少投票的积极性。显见，选举作为国内对公共官员的约束机制不能作为有效的责任机制移用于国际机构，即使世界上所有政府都是民选的也如此。但是，这正是关于治理和代表制的传统观点所要追求的目标。

一方面，全球经济管制日益深入到各国国内各个层面，直接影响到特定的“股东”，他们要求在全球贸易治理机构中能够有自己的利益代表并增强机构决策的民主性；另一方面，负责全球贸易治理的国际机构却难以代表他们或难以负到责任。在此意义上，现存的国际贸易多边治理体制面临合法性与责任性的双重考验。也正因如此，在越来越多有关国际贸易的会议上，世贸组织成员国和机构官员遇到越来越多的抗议示威，这些抗议和示威普遍宣称：“现存的国际贸易治理机构不民主，不向受其影响的群体负责，尽管这些机构自己正努力加强自身的代表性和责任机制”。

（二）区域经济一体化与全球自由贸易进程的冲撞

自20世纪90年代以来，美加墨自由贸易区（NAFTA）的建立、欧盟东扩和欧元的诞生、中日韩三国各自与东盟建立自由贸易区等一系列区域经济一体化活动，对世界贸易格局和全球贸易治理产生了深刻影响。截至2013年7月31日，全球向WTO通报的区域贸易协定达575个，其中有379个自由贸易协定（FTA）已经签署或生效执行。其实从WTO建立以来，全球双边/区域自由贸易区的数量就呈不断上升的趋势，进入2010年后自由贸易协定的增长尤为明显。区域经济一体化的发展究竟是多边贸易体系的补充，还是在削弱多边贸易体系的作用，目前学界尚争论不已。

一种观点认为，WTO并不排斥和禁止地区性自由贸易区，区域一体化的蓬勃发展在一定程度上弥补了多边贸易体系在众多成员国之间难以取得协调的不足，其在促进区域贸易自由化、深化双边经济全方位合作方面发挥着重要作用。以自由贸易区协定和关税同盟为主导形式的区域经济一体化不仅涉及贸易的自由化，而且涉及投资、知识产权保护、劳工标准和环境标准等多方面的合作。支持者认为，区域经济合作和贸易自由化是通向全球贸易自由化的“垫脚石”。在东亚金融危机、美国金融危机和欧洲债务危机出现后，区域经济组织成员国之间的相互支持，凸显了全球治理中区域合作的必要性。目前世界上几乎所有的国家都签订了区域合作协定，整个世界的区域协定交叉重叠，如同“意大利面条碗”。据统计，从多哈回合谈判开始到2008年美国金融危机爆发前的七年间，发展中国家与发达国家在国际贸易上争执不下，发达国家坚决不向发展中国家让步，但世界贸易却以每年70%的速度增长，达到14万亿美元；实际外国直接投资以每年25%的速度增长，达到1.5万亿美元；世界经济增长30%，达到54.4万亿美元。许多贸易专家认为，即使多哈回合谈判取得成功，每年也只能多带来2870亿美元的增长。换句话说，发达国家不愿意为了达成WTO协议而牺牲本国的利益，根本原因是发达国家并不那么需要WTO，因为它们有自己的区域贸易体系和单边、双边贸易协定。

而另外一种观点则认为，区域自由贸易协定是全球自由贸易的“绊脚石”，因为区域经济合作将国家之间的合作和竞争关系转变为区域集团之间的关系，虽然这一合作有助于解决全球贸易治理中的区域问题，但对全球贸易治理的影响却存在一定的负面效应。首先，区域合作具有歧视性，一定程度上扭曲了全球的资源配置。其次，区域合作可能将一国的贸易保护主义扩大为整个区域的贸易保护。最后，区域合作可能会削弱成员国参与多边合作的动力。根据世界银行的模型，发展中国家从多边贸易得到的收益只占世界收益的16%，分摊到人头上，每个发展中国家国民得到的好处不足1美分。所以，发展中国家也对谈判中发达国家的要价不感兴趣。谈判动力不足的现象出现在谈判桌的两头，无论是发达国家还是发展中国家都更愿意优先考虑便于协调的区域合作协定。譬如，2003年WTO部长级会议在墨西哥的坎昆举行，最终谈判失败，会议无果而终。谈判失败的原因很多，但最关键的可能就是美国政府不愿意接受缩减对美国棉农的大量补贴。美国的农业集团势力太大，阻止了美国政府在坎昆会议上让步。非洲许多产棉大国，如贝宁、布基纳法索和马里，它们的棉花价格都无法跟美国的棉花价格竞争。

因此，随着多哈回合谈判陷入僵局，其他地区性自由贸易区谈判层出不穷，并建成了许多自由贸易区。在这种背景下，美国和欧盟开始谈判跨大西洋贸易与投资伙伴协定（TTIP），与环太平洋的十几个国家开始谈判跨太平洋伙伴关系协定（TPP）。这两个地区自由贸易的框架雄心勃勃，涉及世界经济三分之二强。

（三）贸易模式的转换与旧规则之间的张力

一方面，随着跨国公司全球生产的再布局，国际贸易由产业间贸易向产业内贸易和公司内贸易演化，跨国公司正演变成为全球经济一体化和贸易自由化的主导力量。为实现利润最大化、提升竞争力，跨国公司将生产服务活动的各个环节进行分解，将之布局于世界上成本最低、效率最高的国家，中间品贸易和服务贸易由此获得前所未有的快速增长。据统计，2000～2008年，全球服务贸易的年均增长率为12%，远远高于20世纪90年代年均6.5%的增长率，也超过了同期商品贸易11%的年均增长率。国际生产的环节分工使各国经济的联系更加紧密，商品、投资、服务、知识及人员在全球生产网络中跨境流动。全球价值链的变化要求各国市场规则的一致性以及各国间标准的相融性，由此催生更复杂的国际贸易规则来处理商品和要素的跨境流动，促使国际贸易规则从边境规则向边境内规则（behind the border barriers）扩展。

另一方面，全球贸易越来越多地由外商直接投资（FDI）驱动，贸易和投资规则、商品贸易和服务贸易日益相互关联，运输服务、商业流动、信息服务等一系列新贸易领域涌现，需要新的贸易规则来协调和治理。譬如，生产分割所引起的中间产品在多国间的流动，导致中间品贸易和服务贸易在国际贸易中的比重上升，使得全球产业链上的工业制成品与服务的价值很难按原来的方法统计，也由此使得原产地规则的确定需要更细化。而现有WTO多哈回合谈判仅关注诸如关税减让、农产品补贴等传统贸易问题，既无法达成妥协，也无法调整现有的贸易结构。越来越多的贸易实体认为，既然现在的WTO框架已落后于国际贸易形势的发展，那不如另起炉灶、另搞一摊。

（四）新兴经济体的崛起对美欧主导权的挑战

2008年国际金融危机和随后的欧洲债务危机，引发了世界经济格局的调整，新兴经济体崛起，在全球经济治理中的地位不断加强，由此引发全球贸易主导力量的变动、WTO中治理结构的调整，以及新兴经济体与发达国家在经济运行中价值观念的冲突，全球贸易治理结构面临新的挑战。美国等国作为实力强大的发达国家，强调在全球治理中的领导权、高标准，主张建立更“开放、公平、自由”的规则体系，而新兴经济体则更强调合作，注重贸易与发展的关系，倡导建立适合本国经济发展阶段的贸易规则。

新兴经济体在全球贸易中重要性的加强促使其在全球贸易治理中从规则接受者向规则制定的参与者转变。美国和欧洲的经济低迷带来了对外需求的下降，而在全球贸易中，以中国为代表的新兴经济体则以较强的市场需求支持了全球经济复苏，南南贸易快速增加。根据WTO统计，2012年中国是全球第二大出口国和第三大进口来源地，中国出口占全球出口份额的13.9%，中国的进口占全球进口份额的12.2%。美国、欧盟、中国是全球贸易的三大核心力量，但现有规则制定权仍由美国和欧盟主导，新兴经济体在市场中的份额和在规则制定权方面的力量存在的这种不平衡，为全球贸易结构调整带来了压力，国际贸易治理日益凸显多极化治理趋势。同时，新兴经济体虽然在贸易量的规模上已经和发达国家比肩，但在市场经济的完善和法制的规范程度方面仍然相对滞后，这种矛盾性使发达国家希望借助国际贸易规则来向发展中国家传导其价值理念。如美国在TPP谈判中，希望借助推行21世纪的高标准规则，来传导其“开放、公平、自由”的理念。