六 全球治理体制改革倡议与发展方向

全球化世界迫切需要一种有效的全球治理体制，而世界秩序转型也为全球治理的制度创新提供了契机。针对全球治理面临的种种制度困境，国际社会出现了全球治理体制改革的各种倡议，较为突出观点有以下几个：第一，重建世界秩序的基本理念。秦亚青教授指出，在一个全球化的时代，在一个新兴大国群体崛起的时代，需要融合各种文明治理思想的新治理体系，需要重建世界秩序的理念原则。他为此提出了三个基本的秩序理念：多元主义（pluralism）、伙伴关系（partnership）和实践参与（participation）。第二，创建全球领导体制。英国学者罗伯特·斯基德尔斯基（Robert Skidelsky）主张打造“全球契约”。他认为，当前“我们面临着世界政府与解体二选一的局面”，国际社会需要打造“全球契约”，“否则全球化的政治经济体系就会开始解体。”法国学者阿塔利（Jacques Attali）主张建立“全球政府”。他认为，目前“全球化已经进入一个新的极端，各种国际法规和准则也在逐步趋同，特别是人类的价值基本有了较为一致的看法，也有国际社会比较认同正当性的联合国等国际机构，目前应该对成立全球性民主政府进行思考。”“全球政府”是在许多西方国家“破产”后必要的替代方案，是一个避免全球毁灭的新的世界秩序框架。美国的伊恩·布雷默倡导树立一个世界领导者。他指出，“在一个诸多挑战——从全球经济稳定到气候变化治理到防止网络攻击和恐怖主义以及确保粮食和饮水安全等——已经超越国家边界的世界上，国际合作的需求从未像今天这样巨大。毫无疑问，合作只有在领导者指挥下才能有效开展活动。”第三，倡议网络治理方式。美国学者约瑟夫·奈认为，“全球治理的大部分工作将依赖于正式和非正式的网络。网络组织（如二十国集团）被用于设置议程、建立共识、协调政策、交流知识及制定规范。网络为行为体提供的是与其他行为体一起实现偏好结果的权力，而不是超越其他行为体的权力。”第四，建立“自愿联盟”。美国学者布拉德·格罗斯曼（Brad Glosserman）等人认为“在缺乏一项全面而统一的全球治理方法的情况下，将出现新的领导方式”，即“自愿联盟”。“它们将不如传统的联盟或国际机构那样耐久，而是拼凑的重叠”，这些由“国家和非国家行为体组成的不断变换的联盟”，一般“比较零散，也更不稳定”，但它们“可能会取得具体成果”。

世界秩序转型增强了全球治理改革的迫切性，而有效的全球治理需要体制上的创新。本章认为，全球治理体制的改革需要综合考虑国际权力结构出现的新变化和国际规范的多元化发展，以及全球问题的复杂性、交叉性和关联性发展特点等因素，应该从国际制度的价值、规范和实效三方面入手增强制度的有效性。

首先，确立以公平为核心的全球治理价值共识。全球治理诞生于主权民族国家时代。西方大国凭借实力优势将自身价值传统推广至全球，甚至强加给非西方世界，形成了当今全球治理的基本价值观，即以人权和民主作为支撑全球治理价值大厦的核心价值体系。非西方世界在原则上接受这些价值理念的同时，产生了不同的解读和实践运用。所以，“从全球治理的价值基础所显现的实际状况来看，全球治理价值还远远没有建立起与之相适应的价值共识，如何在各民族-国家自有渊源的文化价值基础上达成全球治理的价值共识，也就相应地成为支撑或瓦解全球治理的关键问题。”因为全球治理机制如果没有建立在价值共识基础上，就不会得到人们发自内心的普遍拥护与遵从，也就难以达到有效的实施。

面对国际权力“去中心化”、世界多元文明共存的新形势，确立什么样的价值共识，是有效实施全球治理的首要问题。康德指出：“道德作为我们应该据之以行动的无条件的命令法则的总体，”“真正的政治不先向道德宣誓效忠，就会寸步难行。尽管政治本身是一种艰难的艺术，然而它与道德的结合却根本不是什么艺术，因为只要双方互相冲突的时候，道德就会剪开政治所解不开的死结。”因此，全球治理的价值共识首先要服从于道德要求，而道德的基础是公平正义。洛克曾强调指出，如果统治失去了公正性，那么民众可以理直气壮地撤销对主权的拥护。在自由主义传统中，正义是任何正当统治秩序的固有部分。全球治理应该确立以公平为核心的价值共识。以公平作为全球治理的价值基础需要治理体制具有广泛的代表性和包容性，能反映当今权力结构发生的变化和文明多样性特点。有西方学者也指出，新的全球治理应该是“多个权力中心以及它们所代表的相互竞争的模式将在更加公平的环境下进行角逐。有效的全球治理要求在平等分配权力以及增强意识形态多样性的同时形成共同点。”

其次，在多元主义基础上推进国际规范的包容性发展。国际规范是国际社会核心价值观的体现。当今世界，世界经济政治体系的转型，以及经济全球化、政治多元化和社会信息化的实践进程，促进了许多国际行为体的产生、发展与壮大，也孕育出各种新国际规范。除了像联合国这样的世界性实体组织外，全球性“弱体”组织，如“77国集团”、“二十国集团”、“八国集团”、金砖国家和全球气候环境大会等，以及正在向制度化、正规化、全面性发展的地区组织，如欧盟、东盟、非盟、上合组织等，都在为全球的以及区域的各种交往行动提供基本的规范、规则，推动着全球公共事务的解决。此外，全球公民社会在实现联合国千年发展目标、全球零地雷运动、解决生态负债问题、人权与人道主义救援等领域，通过国际社会的议程设定、概念和规范推广、自下而上评价与监督等方式，也发挥着越来越重要的影响。它们进而在全球治理进程中发挥积极作用。

面对国际规范的大发展，尊重世界的多样性，承认多元化是国际社会的必然选择，在多元主义基础上推进国际规范的包容性发展也是以公平为核心的全球治理价值共识的体现。早在2005年联大会议通过的《世界首脑会议成果文件》中就指出，各国元首和政府首脑承诺将致力于增进世界各地的人类福祉、自由进步，鼓励不同文化、文明和人民之间的包容、尊重、对话与合作。

再次，在积极的制度互动中增强全球治理实效性。全球化的深入发展与全球性问题的日益凸显，增强了国际社会对国际制度的需求，制度数量增加提升了制度密度，同时由于全球治理主体的多样性、价值理念的多元性、议题领域的交叉性等原因，产生了国际制度复杂性问题，加之世界秩序转型而产生的复杂性、变动性和不确定性等因素，极大影响了全球治理制度的实效性。为增强全球治理制度的效用，必须在大量重叠的或“碎片化”的多样性制度中强化积极的制度互动。

在水平层次上，要加强不同议题领域制度的互动，增强制度契合度。一项有效的制度不可能孤立发挥作用，它需要其他制度的协调。以气候变化为例，《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》这样的全球性应对气候变化的功能性制度安排，如果离开其他领域的制度安排（比如世界贸易组织、国际投资和金融市场的监管机制等）支持，气候变化问题是很难得到有效的解决的。在垂直层次上，要加强国际制度与国内政治的衔接。在如今复合相互依赖的国际体系中，不仅各种国际行为体之间的相互依存关系更紧密，而且国际政治对国内政治的影响和国内政治向国际政治的延伸更明显，加强国际制度与国内政治的衔接成为有效的全球治理制度的需要。关于制度互动，还要关注互动的作用，通过加强功能性联系和政治性联系增强制度的效用。

最后，从顶层制度设计入手，通过建设更有效的基层制度推动全球治理的实施。全球治理是一个国际社会多层面的多元行为体共同参与的过程，需要全球层面的顶层制度设计进行宏观规划和统筹协调。但由于当今世界缺乏一个有强制力的中央权威，并“在可预见的未来，没有一个大国会放弃独立处理本国内政外交事务的权力，而将之交给一个自己不能控制的机构”。塑造“一个综合性的制度”也会“面临着巨大的组织和政治障碍，”但这并不能妨碍全球治理从顶层制度设计入手，顶层制度不一定都体现为一个全球性、有法律约束力和强制执行力的国际组织或机制，它可以根据不同议题需要设计出不同的制度形式，但均要体现全球性制度的代表性，强调其统筹协调功能。

建设更有效的基层制度是走向全球治理的重要路径。由于全球问题的多样性，全球治理的途径与手段也应该是多元化的。像气候变化问题，全球气候治理一直致力于通过一项具有普遍法律约束力的全球宪章，而艰难的后京都谈判进程显示此种努力面临的巨大困境。与此同时，类型各样的“小多边”气候制度，以及公私伙伴和民间型的气候合作制度在积极发展，因此，全球气候治理可以从探索更有效的基层制度开始，建设包括正式和非正式国际制度在内的具有灵活性、效率性和适当性等特点的制度体系。此外，加强地区治理机制建设也可以推动全球治理制度的发展。地区治理相对于全球治理来说，因具有治理需求相对集中和单一、共同利益容易形成和区域共同体观念较强等优势，易于实施并能取得成效。在成熟的区域治理基础之上，通过构建和扩大地区治理机制外延，寻求与周边国家形成灵活多样、议题交错、相互支持的各类小型多边治理制度，将有助于实现更为广泛意义上的全球治理制度改革。

总之，全球治理尽管面临种种制度困境，但国际社会可以通过确立全球治理的价值共识，推动国际规范的包容性发展，增加国际制度的积极互动，并重视顶层制度设计和建设更有效的基层制度等措施来改革全球治理体制，以增强制度的实效。