第二节 民生为本的社会服务制度转型与特征

一 民生为本社会服务从狭义转向广义

社会建设和社会管理都是为了满足民生需要（社会需要）。满足民生需要的社会制度种类很多，我们认为直接服务社会弱势群体的制度（如我国的社会福利制度）、直接服务一般社会群体的制度（如我国的社区服务制度）等是社会建设发展的首要任务。由于这类制度以服务提供为主要内容（其中包括少量津贴提供内容），本项研究将围绕着社会服务制度进行讨论。因为满足民生需要的社会服务具有福利性质，有时我们也以社会福利制度作为社会服务制度的代名词。

社会服务制度是社会服务的制度主义分析不仅体现在西方学者的著作中，中国和东亚学者也开始分析本土社会服务制度，在某种程度上形成了重视东亚社会服务制度分析的群体。如王卓祺和沃克等学者对亚洲国家福利体制的比较分析（Walker & Wong,2005），陈根锦对中国香港的自由主义经济体系和劳工职业健康及安全政策的制度主义分析（陈根锦，2004），金渊明对韩国“生产主义福利体制”论的批评（金渊明，2006），等等，他们关于亚洲国家在后发社会背景下社会服务制度发展道路的探索中有许多值得我们深思的内容。

根据西方国家和亚洲新兴工业国家、地区的实践经验，以及国际社会服务制度的比较研究经验，中国把社会服务和社会福利定义为社会保障制度安排的一个部分是不恰当的，这容易造成比较研究的困难（尚晓援，2001）。中国政府使用的社会服务和社会保障概念与西方大多数国家的概念内容有所不同。中国社会保障制度主要包括六个方面：社会保险、社会救助、社会福利、优抚保障、个人储蓄保障和社会互助（全国人民代表大会，1995）。这是一个重视经济保障忽视社会服务的体系。本书为了保持比较研究和演进阶段分析逻辑的一致性，以及开展研究的可行性，主要围绕民生为本的社会建设和社会管理开展对社会服务的深入研究。

学者们也提出了建立普惠全社会公民的福利社会的构想：提出了中国社会福利需要从小福利发展到大福利的理念（景天魁、毕天云，2009）；提出了适度普惠型社会福利制度是面向全体国民又涵盖社会生活基本领域的社会制度（王思斌，2009）；提出了中国社会福利必须从社会问题取向转向社会需要满足取向；提出了建立需要为本的社会福利目标定位，以推进适度普惠型社会福利制度的建立（彭华民，2010）；等等。这些都为中国社会福利制度转型提供了理论依据。当然，学界的理论研究并不能完全满足适度普惠型社会福利制度建设的需要，中国社会福利转型还需要学界提出理论体系更完整、逻辑性更强的本土理论来支持中国普惠型社会福利制度的构建。

二 民生为本社会服务制度目标与特征

在近十年的社会建设和社会管理过程中，中国在社会服务制度方面的发展有以下几个突出特征。

中国确立三类弱势群体社会服务（福利）提供制度重大转型目标。在中国社会主义市场经济快速发展的背景下，中国政府提出了建立和谐社会、追求幸福生活的社会发展目标。2007年是中国社会福利发展的关键一年。民政部提出了中国社会福利转型的目标：中国社会福利由补缺型向适度普惠型转型。政府界定的转型目标是由提供给特定的老年人、残疾人、孤儿的补缺型福利向提供给全体老年人、残疾人和处于困境中的儿童的普惠型福利转变；在服务项目和产品的供给上，要满足全体老年人、残疾人和困境儿童需要。尽管这是一个狭义的民政社会福利转型目标，但它带来的影响却是极大的。这意味着中国放弃了坚守近60年的补缺型社会福利提供规则，接受了普惠型社会福利理念，将社会福利提供从特殊弱势群体转到一般人群，并结合中国本土实际提出了适度普惠的愿景。社会福利的转型需要经济的支持。在社会和经济都较发达的省份如江苏、广东等提出了在“十二五”期间建立普惠型社会福利的战略，比适度普惠目标更向前迈出了一步。中国社会福利从补缺型转到适度普惠型，是一次革命性的变革，是意义重大的转型。

中国社会服务提供机制由政府主导向多元主体发展。中国政府将社会服务确定为重要的具有社会福利性的服务行业，社会服务包括多样化的服务类型，能动员多种社会资源投入到社会服务中，满足了社区居民一些基本的福利需要。中国政府认识到社会福利服务单纯依靠政府是不能满足社会需要的，必须广泛动员社会力量，形成政府和社会互动、互补的社会福利提供规则（窦玉沛，2007）。①政府主导和社会参与相结合，单纯依靠政府提供有限的社会服务是满足不了社会需要的。②居家、社区和社会福利机构相结合；居家是基础，社区是依托，社会福利机构是服务重要提供者和补充者。③法治化、专业化和标准化相结合，积极推动社会服务相关法律法规的建设，用法律保障社会服务接受者的权益。

中国社会服务发展与管理的规范化与制度化。改革相关法律法规，建立新的社会服务法律法规，中国社会服务改革走上了法治化、专业化和标准化相结合的道路。政府相继出台了老年人保障法、残疾人保障法，未成年人保护法等，并围绕这些法律制定了一系列的实施办法来保障社会福利服务对象的权益。同时，建立了社会福利机构管理规范、社会福利院评定标准、福利企业资格认定、老年人建筑设计规范、城市道路和建筑物无障碍设计规范、特殊教育学校建筑设计规范等行业规范。另外，建立了社会福利服务领域中主要职业标准，包括社会工作职业水平评价标准、养老护理员职业标准、保育员职业标准、育婴员职业标准、心理咨询师职业标准、健康管理员职业标准、公共营养师职业标准等。

中国社会服务人才培养体系建设与制度化。社会工作者是社会服务人才的中坚力量。2007年中国建立社会工作师考试制度。社会工作教育和职业制度建立，为社会服务培养了人才。在改革开放之后，社会工作教育首先在社会学的教学体系中恢复。1984年费孝通先生主编的《社会学概论》中包含了社会工作的内容（费孝通，1984）。20世纪80年代末，民政部委托北京大学社会学系办社会工作研究生班，正式的大学社会工作教育恢复。2009年教育部批准大学建立社会工作专业硕士，培养高级社会工作人才。现在中国有300多所大学有社会工作专业，江苏有社会工作专业的大学有26所，为社会服务行业培养输送专业人才。中组部、民政部联合18个部委于2011年发布《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，积极推动了社会工作人才队伍建设工作。民政部2013年在全国建立了36家国家级社会工作专业人才培训基地，其中有两家基地落户江苏省。这为江苏省社会工作人才培养提供了更便利的条件。