城市冲突的产生

现在的问题是：在陌生人的社会治理生态中，正式行政是否可以完全取代半正式行政体系，让国家权力畅通无阻。答案是否定的。改革开放以后，与熟人社会的瓦解相伴随，国家治理领域开启了行政理性化进程。其基本逻辑是：加强正式行政的管制，严格限制半正式行政人员参与地方治理。从表面上看，这是正式行政体系自我约束、国家权力自我控制的表现，但产生的实际后果是：正式行政逐渐主导了边缘地带的社会治理，半正式行政体系处境尴尬。这最终导致城市冲突增加。

半正式行政体系的尴尬，在于其处于熟人社会的瓦解和行政理性化的两面夹击中。由于熟人社会的治理已不可行，半正式行政相较于正式行政，在有效获取信息、灵活运用行政技术等方面的绝对优势已经丧失。同时，半正式行政逐渐丧失了合法性，不仅无法获得社会认可，也无法获得正式行政的授权。

不过，边缘地带治理的复杂性在于：社会事务往往是细小琐碎、无法定性的，并不适应科层制行政中的分门别类、按部就班的要求。在行政事务上人为划分正式行政与半正式行政的界限，并不是一线行政实践的客观反映，而是形式理性化的结果。这造成了一种体制性的困境：一方面，由于正式行政存在局限，一线行政仍严重依赖半正式行政；另一方面，国家治理体制并不认可半正式行政存在的合理性，并预设其必将消亡。然而，绝大多数城市治理领域中的半正式行政人员在急剧增加。与之相关的是，“越权执法、执法犯法”现象屡禁不绝。

行政理性化是一种组织内部控制，既要实现行政目标，又要避免行政瑕疵。边缘地带是正式行政与半正式行政的交汇地带，组织内部控制直接影响了这两个体系的关系。在熟人社会的治理环境中，半正式行政具有天然合法性。国家权力在绝大多数情况下保持消极姿态，这使得正式行政体系与半正式行政体系能够相互配合、互相牵制，双轨政治可以并行不悖。甚至在多数情况下，半正式行政在边缘地带的治理中居于主导地位。

行政理性化的进程使得半正式行政体系失去了与正式行政相互配合、相互牵制的地位，在法律上只是正式行政的辅助力量。例如，“辅警”“协管”等词明确地显示了半正式行政的从属地位。这种地位在组织内部控制中表现为：在一线行政实践中，半正式行政人员受正式行政人员的节制，而且半正式行政体系事实上被纳入科层体制的最下层。这意味着，半正式行政人员往往是冲在最前线的行政人员，事实上在代替（而非仅仅辅助）正式行政人员完成行政任务。但当出现行政瑕疵时，他们却要面临苛刻的行政处罚。组织调控倾向于限制一线行政人员的自由裁量权，但边缘地带的复杂性要求一线行政人员，尤其是半正式行政人员在政策执行上必须拥有足够的自由裁量权以保证随机应变。

在合法的自由裁量权受到严格控制而半正式行政方式又因熟人社会的瓦解而无法施展的情况下，一线行政人员需要千方百计维持执法秩序。这个秩序的核心是：承认行政能力的限度，行政目标只能是将违法违规现象限制在一定范围内，而非杜绝违法违规现象。在被承认的秩序中，边缘地带的各种力量处于动态平衡中，所以一旦失衡，社会就容易失序，而城市冲突就此产生。

行政理性化的初始目标是控制国家暴力，但客观结果是城市暴力的产生。其基本逻辑是：在行政能力有限的情况下，限制一线行政人员的自由裁量权必然意味着非正式行政技术的扩张；在熟人社会的治理术失效的情况下，私人暴力成为最后的备选方案。边缘地带的常规治理秩序是一个被承认的秩序，也就是说，行政能力的限度意味着必然承认一定范围内灰色秩序的存在。无论是国家权力的积极介入，还是被治理者的强力挑战，都会打破灰色秩序。由于半正式行政体系从属于正式行政体系，半正式行政人员的身体暴力与民众的私人暴力之间的对抗就成为城市冲突增加的根源。