导言 基于规则的多边全球治理趋势

〔意〕富里奥·塞鲁蒂

如何阅读这本书？

聪明的读者也许并不需要阅读指南，但是出于主编的责任，我还是觉得有必要给读者介绍一下本书。

第一个需要指出的是，本书选择的各章主题是基于对不同层次全球治理的概括。大部分作者都着眼于全球治理的总体框架，如卢静、万霞以及除了马里奥·泰洛（Mario Telò）之外的西方学者，有的侧重于方法，如万霞提出了国际法中的“软法”和“硬法”相结合问题，有的侧重于对像国际犯罪、国际移民、全球治理中的市民社会等这样的全球议题提出规范性建议。首先需要提及的是两个对于人类具有致命性威胁的、在狭义上称为“全球挑战”的两个问题：一是核武器的持续存在（核扩散只是一个方面），二是人类造成的全球气候变化。在此并不是说戴维·鲁本（David Luban）、戴维·维克托（David G. Victor）、查尔斯·肯尼尔（Charles F. Kennel）、维拉哈德兰·拉玛纳坦（Veerabhadran Ramanathan）的对其关注问题的探讨是基于我的全球治理理念，他们完全是在其研究兴趣驱使下经过独立思考而完成的。我也从他们的论述中受益匪浅。

本书的其他章节，有的对中国参与全球治理的贡献或中国在参与全球治理中的获益问题更感兴趣，如樊莹和曲博。有的对区域组织在全球治理中扮演的角色进行了讨论，如马里奥·泰洛和聂文娟。马里奥·泰洛是在一个更广的世界范围的大背景下探讨欧盟治理的。

另一个需要特别指出的是，本书的编著者都力图对全球治理在抽象和具体的两极间寻求平衡。一方面，为了保证著作内容的适量，没有试图对截至目前（2013年）全球治理所涉及的所有领域给出一个完整的分类解释，我们精选了全球治理的重要行为体并对其进行研究，如马切蒂（Marchetti）对市民社会的分析，但也省略了对其他重要行为体，如联合国、跨国公司、G20的探讨。另一方面，我们尤其关注对全球治理现有概念的理论诠释，除了富里奥和卢静所撰写的章节外，其他章节的作者也是如此。

正因为如此，无须再解释全球治理的概念，而是鼓励感兴趣的读者仔细阅读本人以及卢静的文章。大家不难发现，我理解的狭义上的全球治理，尤其是我称作的“作为一个项目的全球治理”（global governance as a project）要比卢静定义的要狭窄一些，我首先将其定义为一个“基于规则的多边国际秩序”，它不包括单边规则和国家间的权力均衡。而卢静对全球治理的认识中包含单边规则的想法，但她将全球治理视作基于“公平与效率”就更接近于我的认识了。不同的观点促使我们更关注所谈及的全球治理的真实含义，而不是那些要么包罗一切要么空无一物的模糊概念。

“基于规则”到底是什么意思？是什么样的规则？我认为，是规则区别了全球治理和纯粹国际合作。国际合作是指两个或者两个以上行为体首先基于自身利益或者是相互间暂时重叠的利益而选择在法律框架下进行合作，如签订条约、合约或其他。而全球治理则是世界所有或大多数行为体在基于某种普遍适用的、尊重的规则去追求自身利益。尊重既包括国家之间的相互尊重，也包括国家对不论是哪国公民的公民权的尊重（这就是1795年康德在区分国际法和世界法时所想到的）。行为体之所以这样做并不是因为他们突然变成了理想主义的哲学家，而是因为他们从现实中认识到如果不遵守这些规则，其行为和愿望都不可能得到保障。而且，自行其是的行为体会发现他们自以为是的行为会将其置于各种危险之中，并难以控制。如核战争和气候变化对人类文明的威胁，以及像2008年金融危机此类的因为重要行为体决策失灵导致的世界金融系统崩溃。时至今日金融危机仍未结束，世界更需要重视提高应对全球挑战的能力。英国《金融时报》首席经济评论员马丁·沃尔夫（Martin Wolf）在其文章中列举了一些潜在风险：“高收入国家私人消费的长期疲软；关于危机前经济和经济政策传统知识面临的挑战；关于金融部门反调节的争斗；应对中央银行和政府实施的前所未有政策干预的长远后果问题；众多国家财政部门的弱化；欧元区生存问题及二战后欧洲一体化遇到的挑战；全球供求模式再平衡问题；全球声望与权力之间的平衡问题。”

这些危险无须赘述，因为很明显其带来的麻烦和影响范围已不能通过通常的国际政治来管理，而是亟须一种来自大国的倡议，从而产生一套现在还不存在的、新的规范或制度。

顺便提及一下，沃尔夫的文章凸显出连接全球与区域治理的另一方面，即世界经济以及“平衡全球声望和权力”部分依靠于最高地区性权威的能力，就像欧洲中央银行和欧盟委员会一样去管理货币政策和重塑金融法规。我们无须提醒，在一个全球化的世界，主要经济问题的立法已不再为单独的地区或国家政府所垄断，各国更需要考虑到其他国家以及国际组织，并与其立法进行协调。资本和商品不受限制的全球性自由流通，而管理这种流动性的仅仅是在不同层次的当地、国家、地区和国际决策的某种和谐中产生，这就是过去良政下国家主权的实施环境。在此背景下，从重新定义而非否定的意义上可以说，全球治理超越了国家主权。如果说主权意味着对自身命运的有效决策，那么在相互依赖不断加深的时代，其有效性更好地体现在全球范围的“主权的集中和共享”，而不是坚持过时的威斯特伐利亚模式。这就是厄尼斯特·汉斯（Ernst Haas）构想的难以推广至全球的欧洲一体化过程。当然，这不能严格适用于不同地理、经济、文化背景下的任何一个国家，但对于威胁人类文明，挑战国家利益和人类崇高使命的两个全球性挑战是适用的。需要说明的是，这里的“人类”不仅仅是指当前地球上的居民，也指未来的后世子孙。这不仅是出于我们不变的兄弟情谊，也是出于这一简单的理由，即我们应该为下一代人可能遭受到的核威胁以及灾难性的温室效应承担义不容辞的责任。

对主权认知的改变清楚地反映在斯维尔·路甘德（Sverre Lodgaard）对无核武器世界的探讨中，他解析了国家利益是如何更好地存在于消除而不是继续拥有核武器之中，以及消除核武器应怎样从道德动力转化为“现实政治”的。路甘德的文章有两点是很重要的：第一，他的关注切中了全球治理议程而不局限于政府和媒体关注的问题（毕竟核威胁并不是当前最热门的政治议题）；第二，他提供了一个在全球治理背景下构造元素政治（element politics）的想法，即深刻意识到长期存在却难以在现时环境中被讨论的问题（如核武器的存在）；高度关注可能采取的行动中的障碍、目标以及结果；坚持人类生存及安全的战略目标，以及对解决方法的执着追求（路甘德提出的无核武器世界）。

核武器问题并不是唯一的一个证明全球治理与传统主权国家不能并存的例子，虽然考虑到现实可行性，并不需要取消主权和建立世界政府。国际刑法也具有相同的功能，国际刑法从法律和道德上让严重侵犯人权的个人受到审判，而不是让这些人受到其国家政治和军事的保护。这里有法律、政治和历史三个方面的原因。如果全球治理是一个基于规则的多边治理，那么没有理由让其受到曾神化了的领土主权的限制。正像戴维·鲁本在他的文章中提到的，否定国际刑法的权力和合法性（我强调这也包括强制执行性）等同于否定世界事务的法律规则，也是否认全球治理的可能性。从政治上说，如果不将全球治理的规则、制度和政策看作是来自共存和合作的普世法治下的文明统治的机制，那么全球治理将不能获得全球公信力。从历史上看，20世纪上半期发生在欧洲和亚洲的残暴是我们集体记忆中的惨痛和羞辱，这也由此产生了1945年纽伦堡国际法律制度，它不考虑任何单一国家怎样想，而是从整个人类大局对战争罪犯进行的起诉，它拯救了人类尊严。但是国际刑法真正走向全球还任重而道远，当前国际刑事法庭已被全球122个国家承认，其中包括34个非洲国家和27个拉丁美洲国家，但没有被巴西和有5亿人口的欧盟成员国，以及中国、印度、俄罗斯和美国这四个人口最多的国家所承认，尤其是俄罗斯和美国依然存在着冷战后帝国思想。

国际刑法的公正性问题只是全球治理双重困境的一个体现：第一，各方很难达成一个基于共同规则和机制的而不是暂时共同利益下的协议，而没有这个协议全球治理就会变得空洞或难以与均势下的国际体系旧模式区分开来；第二，如果没有世界政府，没有霸权（霸权和领导力是不一样的），也没有通过胜利的战争来保障最基本规则（对于冷战及其结束是否能被功能性地视为代表了胜利的战争还存在争议）的情况下，想要在一个真正的多边治理机制中建立规则是很困难的。

另一个体现全球治理难度的例子是全球气候问题。戴维·维克托、查尔斯·肯尼尔、维拉哈德兰·拉玛纳坦探讨了从侧面入手进行气候治理的范式，他们建议达成一个包含二氧化碳、甲烷、黑碳等（污染度不低于甲烷）几乎全部污染品在内的排放协议，这对于重启二氧化碳减排谈判创造了有利空间。当然本书主编不如三位作者，他们已经获取了气候学和经济学方面的数据，并通过对德班（2011）和多哈（2012）联合国气候变化大会情况的分析，提出了推动系统化“气候外交”的一个可选择路径。当今的全球治理已经超越了传统的国与国之间的外交模式，而是融入了更多的参与者，如市民社会组织、知识共同体和跨国公司等。

还有一个并没有受到广泛关注的现象就是移民或者是劳动力的部分全球化问题。该问题的重要性体现在许多方面，在一个缺乏立法保护人的尊严的环境中，移民劳工更容易直接地受到全球化的不利影响。一方面，移民输出国可以获得（从汇款中）经济增长和创新动力；另一方面，由于缺乏保护移民劳工的全球性立法，对移民劳工的剥削使其受到了资本主义早期存在的有阶级统治但没有阶级反抗的恶劣对待。西方国家中的曾成功维护本国工人权利的工会，现在正在努力处理这种新的现象。正如斯蒂芬·卡斯特斯（Stephen Castles）在其文章中指出的，建立规范当前全球移民劳工的全球性机制需要劳工（全球移民与发展论坛中的）输出国和接纳国，以及（与移民、发展和人权全球行动相联系的）各国初级劳工自治组织的共同努力。后者强调对于人类团结和社会融合至关重要的市民社会的必要性；市民社会通过发现问题、设置议程和寻求解决方案等方式在维护人权领域发挥了重要作用。

虽然本书主编认为市民社会并不是解决由政府制造的罪恶的万灵药，但是还是很乐于强调市民社会的理念。正如卡斯特斯在其文章中以一个具体问题说明了全球化中的市民社会的角色和局限，而拉斐尔·马切蒂（Raffaele Marchetti）则对全球治理中的市民社会进行了系统的概念阐述。马切蒂的文章有一个优点，他一开始就对概念进行了明确定义（否则读者会模糊不清），然后又分析了它在大众传播、规范创造或者规范改变、政策咨询及执行等方面的作用。尽管马切蒂并没有回避市民社会运行效率“不高且不平衡”问题，但他关于全球治理应该将市民社会纳入其中以制定成功战略的这一结论很有说服力。由于市民社会在全球治理的各个领域都能发声并唤起公众的关注，因此，这不仅事实看上去是正确的，更重要的是，市民社会连同其他一些声音（很不幸的都是西方的知识共同体和独立媒体，如《纽约时报》《经济学家》《世界报》）反映出了最贴近现实的世界舆论。市民社会这个并不易被辨认的行为体对全球治理至关重要，因为它既会产生多元和自发的新想法和观点，而且也对治理过程起到监督作用，因为作为一个缺少以议会和自由媒体为代表的必要对手进行监督的过程，全球治理需要建立起比自由主义模式更好的架构。

公众意见将我们引向治理系统的基础性问题：合法性。这个议题在这篇“规范性”全球治理的导言中多次出现，不仅仅因为任何一个治理系统都需要证实其合法性，也是因为要让人们相信设想中的善治遵守了相关的法律和规则。全球治理甚至比国家和地区政府更需要权威性根基，这体现在它的现存程序（民主国家是最好的榜样）中以及得到承认的领导力。如果全球治理的衡量标准是其支持者愿意为其支付成本（如为应对全球变暖减少排放而支付全球范围的碳税），人们必须认识到这的确在政治上是必要的（政治上体现在对于自我、后代以及子孙的保护；道德上体现在为未来一代呵护地球）。国际刑法的公正性也是一样的，治理系统的可信性并不能也不希望体现在对严重违反人权的罪犯的控诉，不管它是不是内战（如叙利亚和利比亚），或种族屠杀（如达尔富尔和非洲大湖地区），或国家战争（如1945年后的东京和纽伦堡审判）。在这方面，大部分非洲国家首选的“保护的责任”，而不是大部分亚洲国家坚持的“不干涉内政原则”（见聂文娟的文章）似乎更符合全球治理的要求。这是因为一方面国际法太清楚又太宽泛，另一方面旧时代的残余（如从殖民主义中解放）对保护人类安全这一法律核心原则的背道而驰。关于全球治理合法性的更多讨论可以参见本书第一章。

通过区域一体化的区域治理是不是一条通往高效且更合法的全球治理的捷径？这个问题可以在马里奥·泰洛的文章中找到答案，虽然欧盟不是目前唯一一个研究区域一体化的案例，但鉴于其成员国以及欧盟本身在一体化中的参与能力，欧盟仍然是区域一体化最成功的。当然，欧盟的这种独立参与能力目前还没有被其他行为体完全认同（根据泰洛的解释，主要由于其失败的对外政策，抑或是由于成员国间经济方面巨大的不平衡）。但是目前已经持续5年（从2008年起）的联盟经济和财政困难并不能让我们忽视过去60年中欧盟成员通过斡旋、辩论和条约从而使众多旧敌化干戈为玉帛的光荣历史，区域一体化势必比武力征服更具说服力。拿破仑和希特勒失败了，而部分放弃国家主权和结束“光荣孤立”政策的国家却成功了。当然，欧洲进程不能被视作“规范力量”的模范，但可被当作供观察的实验室。近些年来，由于某些内部原因引起的经济政策困境和战略领导力的缺失，欧盟还不能成为一个全方位的全球玩家，但是，多边主义和基于规则的共同治理模式仍然是欧盟政治文化的支柱，通过合作和一体化获得经济共同繁荣仍然被看作是维持和平的最佳手段。

欧盟的历史告诉我们，建立一个没有政府的共同治理机制是一个需要经历起伏的长期过程，需要尽全力避免进程停滞或倒退。维护并深化共同治理是一个涉及政治意愿，着眼未来的清晰思考、战略设计能力以及凝聚全球共识的问题。全球治理是一个长时间考验政治领导力的新挑战。

（佟巍 译）