“走出去”的政策演进

中国经济的飞速发展得益于开放的亚太地区形势，得益于快速融入东亚生产网络。20世纪80年代末亚太经合组织（APEC）的成立标志着太平洋两岸政府间关系的深度调整，一方面，美国开始将其战略重心逐步向亚洲地区转移。这种转移首先是美国对外贸易格局转变的结果，亚洲占美国对外贸易额的比重大大超过欧洲。太平洋西岸的日本、亚洲“四小龙”已经成为美国商界不可忽视的力量。这股力量要求美国政府对此做出重大调整。另一方面，美日经济关系经过十多年的摩擦，已经无法在双边层面解决所有问题，势必要借助多边机制扩大调整的空间，世界贸易组织（WTO）的诞生正缘于此，而美日经济关系得以在一个新的多边框架内，通过振兴服务业经济有所缓和。

上述区域格局变化，正是中国于20世纪90年代迈向社会主义市场经济建设的重要国际背景。中国通过进一步改革开放，加速吸引外资，推进出口导向的发展战略，进一步融入日本主导的地区生产网络。由于中国拥有大量廉价劳动力，在欧美制造业转移过程中获得大发展的机会，承接了大量的出口加工工业，加速了国内产业升级和产业工人培训，中国经济增长表现出色。但总体来看，这一时期中国的经济实力和国际影响力还比较低，20世纪90年代初，中国的经济总量只有日本的十分之一，中国并非日本对外战略的重心，中国也难以引领亚太地区走势。

1997年9月，党的十五大报告第一次谈到对外投资，“鼓励能够发挥我国比较优势的对外投资”。而2002年10月的十六大报告则明确提到“走出去”，“实施‘走出去’战略是对外开放新阶段的重大举措。鼓励和支持有比较优势的各种所有制企业对外投资，带动商品和劳务出口，形成一批有实力的跨国企业和著名品牌”。其中提到的“各种所有制企业”包括了民营企业，这显然是党的十五大以来国企改革的一项重要成果。而“带动商品和劳务出口”表明当时中国政府意识到中国对外投资将有效促进对外贸易，这种投资贸易关系反映了东亚的特色，即东亚地区作为一个比较完整的生产网络具备投资贸易的正向联系。而党的十六大报告对品牌的强调，意味着中国企业国际拓展的外部环境相当严酷。

从党的十五大到十六大，中国的地区环境经历了两个较大转变。第一，1997年爆发东南亚金融危机。在金融危机期间，中国坚持人民币不贬值，积极实施对外经济援助，为东南亚国家维护宏观经济和国内政治稳定做出积极贡献。区域内中小国家开始积极认识中国，这一政治成果为日后中国开拓地区经济合作关系奠定了基础，特别是有益于2002年开始的中国—东盟自贸区建设。第二，20世纪90年代末，中国与美国就中国加入WTO达成了协议。作为国际体系的主导者，美国在克林顿总统任期内，国内经济表现出色，其国内舆论亦对全球化的扩大表现出乐观心态，因此乐意看到中国融入国际体系。2001年底，中国顺利加入WTO，这一战略性安排不仅扩大了中国的开放空间，也进一步促进了国内改革。中国经济由此进入赶超阶段，经济总量从世界第六飞跃到世界第二，成为亚洲最大经济体。

党中央和国务院不断出台扶植政策，助推中国“走出去”投资规模的扩大。

2004年起，中国对外投资已经有了快速飞跃，而3年后的政府工作报告就公布了对“走出去”的扶持策略，其中提到了“能源资源互利合作”，这与日本20世纪60、70年代的对外投资模式具有类似性。日本当时通过对东南亚以及中东地区的投资，大规模获取日本经济飞速发展需要的原材料以及当地市场。部分英文媒体在报道中国企业的对外投资时，指责中国是“新殖民主义”，认为中国给东道国的贡献非常少，只是为了获取原材料。实际上，在19世纪后期到20世纪中叶，英美等发达国家的跨国公司在亚非拉地区的投资模式亦主要是为了获取原材料，同时，这些跨国公司还充当了拓展国家力量的一种手段。

正是认识到国际社会的批评和指责，2007年党的十七大报告中强调：“创新对外投资和合作方式，支持企业在研发、生产、销售等方面开展国际化经营，加快培育我国的跨国公司和国际知名品牌。积极开展国际能源资源互利合作。”到了党的十八大，政策明确表示“加快走出去步伐、增强企业国际化经营能力，培育一批世界水平的跨国公司”。与21世纪初的规划相比，党的十八大报告的目标更为宏大，主要体现在鼓励培育“世界级”跨国公司上。与英、美、日历时百多年的政策演进体系相比，中国对“走出去”政策的推进相当之快。美国与日本是跨国投资的领先者，但是中国通过快速学习，特别是通过大规模地招商引资促进本地经济成长，认识到在国际市场竞争需要培育一批具备国际影响力的公司，以资本的力量改善和促进中国经济增长的外部环境。

但是在管理中国企业“走出去”的制度方面，中国目前还没有一部与国际惯例接轨的《境外企业投资法》，因此对境外投资主体、投资形式、审批程序、资金融通、技术转让、利益分配、企业管理、争议解决等问题还缺乏足够明晰的体系性规则。

投资制度对推进中国企业走出去而言是重要的一环。

首先，国际投资制度的发展与资本主义体系的扩张紧密相连，在早期，国际投资制度的推动者是诸如东印度公司之类的国际贸易公司，到了英国帝国主义时代，推动者则成为了英国新兴阶层。当这些霸权国家获得了国际地位之后，在公司的对外投资领域试图压制其他国家的合法竞争。为了突破这种约束，二战战败后的德国率先进行投资制度的创新，于20世纪50年代相继与一些国家签署双边投资协定。

中国改革开放之初，一大批欧洲国家与中国签署双边投资协定，抢占中国的市场。中国在后期推进自身的跨国公司海外发展时，也大量借鉴了欧洲的经验，与大多数国家签署了双边投资协定。双边投资协定的基础是政府间协议，为跨国公司在两个国家之间转移资产提供了规范的行为准则。中国大规模签署协议，特别是近年来与发展中国家签署协议，很大程度上要服务于中国企业的国际资产转移，比如需要对中国在国外投资盈利资金的使用进行规定，规定何时、何种程度上允许在东道国的盈利汇回中国或汇到第三国。

完善的投资法还包括规范跨国的企业文化管理。中国企业对外投资的国际环境异常复杂，除了政治经济体系的差异之外，还相当欠缺对东道国文化传统的认识。比如，当中国企业去非洲、东南亚这些文化环境与中国不一样的国家投资时，如何通过招聘当地人员经营管理驻外子公司就是一项大的挑战。企业文化的不同，将影响到规章制度落实的有效性，比如部分国家劳工法规定工人在宗教活动期间以及当地规定的时间段内不许加班。

在国际贸易领域，WTO规定了企业的行事规则；在金融领域，国际货币基金组织（IMF）规定了国家银行经营和国际贷款方面的一套规则。但是，在国际投资领域，尚无一套被国际社会普遍认可的明文法律，只有双边或者地区的规范约束。比如，20世纪80年代以后在西方世界兴起的企业社会责任体系，就越来越约束企业在东道国的经营行为，让企业在“经济人”的基础上增加“社会人”的范畴，考虑了企业的经营对东道国社会产生的广泛影响。

党的十六大之后，为了响应“走出去”战略的实施，中国政府在政策体系上进行了大规模的改进。2004年7月16日，国务院通过《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）。《决定》区分了“由国务院投资主管部门核准”与“由地方政府投资主管部门核准”两大类别的项目，并细分了以行业和金额为基础的核准和备案制度。《决定》规定，第一，中方投资3000万美元及以上资源开发类境外投资项目由国家发展和改革委员会核准；第二，中方投资用汇额1000万美元及以上的非资源类境外投资项目由国家发展和改革委员会核准；第三，上述项目之外的境外投资项目，中央管理企业投资的项目报国家发展和改革委员会、商务部备案；其他企业投资的项目由地方政府按照有关法规办理核准；第四，国内企业对外投资开办企业（金融企业除外）由商务部核准。

从《决定》来看，核准中国企业进行境外直接投资的关键点，在于项目的资金额度以及是否资源类项目。如果是资源类项目，那么统一由发改委核准。商务部负责核准开办企业类的投资。其他小额的非资源类投资由地方核准。根据《2004年中国对外直接投资统计公报》数据，2004年中国企业实施的境外投资中，中央管理的企业仅占投资主体的4.2%。

其他参与对外投资审批与管理的部门还包括财政部、国资委、工信部、银监会、保监会等部门。其中，财政部、国资委和工信部主要是针对各自负责的国有资产进行管理，而中国人民银行、银监会和保监会主要是对金融机构进行管理。

另外需要注意的是，中国政府还出台了一些金融政策对直接投资进行鼓励，其实施主体包括国家开发银行、中国进出口银行和中国出口信用保险公司，也包括近些年中国设立的各类基金，比如中瑞合作基金（1998年）、中国—东盟中小企业投资基金（2003年）和中国-比利时直接股权投资基金（2004年）、中非发展基金（2007年）、上海合作组织基金和亚洲基础设施开发银行等。政策性金融机构和各类基金在促进对外投资方面确实发挥了一些实质性的作用。从当前来看，政策性金融机构对大项目的支持较充分，而对中小项目的支持还是不足的。

2014年11月18日，国务院发布《政府核准的投资项目目录（2014年本）》（以下简称《目录》），大大缩减需核准项目的类别，目录规定，第一，涉及敏感国家和地区、敏感行业的项目，由国务院投资主管部门核准；第二，前款规定之外的中央管理企业投资项目和地方企业投资3亿美元及以上项目报国务院投资主管部门备案。