第二节 研究意义

政策过程涉及的内外因素非常多，加上信息可及性问题，总体来说非常难以把握，但其重要性正如黑尧对政策过程分析意义的强调：“必须继续努力去理解政策过程——不管它看起来可能是怎样的非理性和无法控制——将理解政策过程作为控制政策过程的关键性的第一步。”由于历史文化和社会体制的不同，中国的政策过程非常不同于西方，因此，不能将西方政策过程分析的理论视角简单地拿来套在中国语境中。本书将从新制度主义和资源结构的相关视角出发，采用吉登斯的结构化理论来消解制度和行动之间的张力，分析社会政策中的农保政策过程。具体来说，本书试图在如下问题上为社会政策研究做一些拓展。

第一，采用吉登斯的结构化理论消解新制度主义视角中制度和行动之间的张力。新制度主义是现阶段研究政策过程的重要视角，但无论是新制度主义中的理性选择制度主义、社会学制度主义还是历史制度主义，三者的共同局限是制度和行动之间存在张力。理性选择制度主义倾向于行动均衡形成制度；社会学制度主义倾向于制度决定行动；历史制度主义采取折中主义——尽管它也具有很强的制度决定论倾向。政策过程是一个既有行动又有制度的过程，没有行动就不会有政策制定以及政策创新，而同时，行动又不是任意发起的，而是深深受到制度的限制和使能。因此，本书将采用吉登斯的结构化理论来消解新制度主义中制度和行动之间的张力。

第二，明晰社会政策过程的运作机制，勾勒社会政策试点过程中行动者之间的互动模式及其资源分布状况。社会政策的制定及执行往往集中在行政科层体系内部，其制定过程也并非完全遵循理性模型、垃圾桶模型或集团间的讨价还价模型，而是跟政府的工作方法如试点方式联系在一起。试点模式意味着一种组织之间（如职能部委和基层地方政府之间）的关系模式，同时，组织之间的互动过程和结果也受到可利用资源分布状况的影响。中国社会政策过程的独特性即体现在这些方面。

第三，借由政策过程考察分析国家与社会之间的关系。政策的制定和执行主要集中在行政科层体系内部，农村社会往往处于被动接受的位置，但这并不是一个平顺流畅的过程，而是行政科层体系与农村社会角力的互动过程，尤其在政策试点模式重新启动的情况下，行政科层体系需要考虑额外的办法来应对社会使之接纳政策，而农村社会也会从理性角度出发尽量维护自己的最大利益。

第四，考察制度稳定和制度变迁。通过将政策出台惯行与制度变迁联系起来，能打开视野，增进我们对社会转型过程的理解。本书遵循制度分层的观点，将制度分为三个层次：“条块分割”的科层体系——基础性制度结构、政策经过“制度化”过程后成为制度、职能部委和基层地方政府之间稳定的组织间互动关系，这三个层次的制度定义含义的交叠之处在于认为制度体现了组织之间稳定的结构化关系。经济领域里的制度革新性力量多指新的行动者的出现，与此不同，社保政策领域可以说没有出现新的行动者，但在不同层次上也实现了外生性制度变迁、内生性制度变迁以及制度稳定。

理解政策过程是控制政策过程的关键性的第一步。目前国家正在试图推行社会治理（social governance），社会治理的观点认为政府的任务不被看作是做出决策和执行政策，而是编织与其他一系列参与者一起的行动。因此，本书的现实意义即在于通过对政策过程的考察，增进民众对政策过程的理解，进而增强社区民众对政策过程的参与意识。