第一章 导论

第一节 研究问题

改革开放后，随着市场经济力量的逐步增强、城乡一体化进程的加快，中国社会进入了全方位转型的过程。尽管开始是作为为经济体制改革保驾护航的剩余范畴出现，但诸如养老、医疗、失业、工伤等社会风险裹挟了大部分人口，社会政策的重要性由此逐渐凸显，社会政策研究开始成为显学。在中国转型语境下，从一开始，社会政策就不是一个自成体系、自我运作的边界清晰的单独领域，因此，那种常规的经由政治高层制定政策、由行政科层来具体执行的自上而下的研究进路并不适合中国的社会政策过程研究，而那种强调水平维度的组织或集团之间在机会平等的场域中展开竞争与合作的研究路径也并不合适。

社会政策过程自始至终是在社会体制转型这一大背景下，跟党政科层体系以及成为惯例的施政方法或者说工作方法紧密联系在一起。在改革开放后的国家与社会关系中，社会政策的制定往往集中在行政科层体系中，需要指出的是，这一行政科层体系并非单纯以理性为基点、以效率为标准，谋求目标实现的工具手段，而是有着自身利益欲求和权力诉求的科层体系。该体系的施政方法或者说工作方式多为“摸着石头过河”或者说“试点”（以下统称试点），如从经济领域的沿海经济特区到社会政策领域的养老、医疗、社会工作人才队伍建设以及政治领域的基层直选等政策，多采用试点方式展开。可以说，政策试点模式是中国经常采用的出台政策的方式，是一种惯行、一种路径依赖，在整体意义上可以说是一种方法论。一般认为，体制转型以及治理经验的缺乏导致“摸着石头过河”，需要通过试验的方法对政策前景进行探索。张晔、程令国将试点过程总结为中央出台“精神”和“方针”，地方政府积极探索、试验，必要时成立改革试验区，最大限度和最大可能地试错，之后中央出面把好的经验和做法以法律的形式固定下来，然后向全国推广。张晔、程令国：《集体土地上发展起来的民营工业园——蛟龙工业港》，载北京大学国家发展研究院综合课题组编《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都市统筹城乡综合改革实践的调查研究》，北京大学出版社，2010。探索政策出台的试点过程的行动者往往涉及行政科层体系内不同层次的组织，一般多为高层职能部委以及基层地方政府本书中多处出现了“基层地方政府”、“地方政府”这两个词。在本书中，两者有交叉，但也有区别：基层地方政府与地方政府相比，在行政科层序列中位置更为低下，多指县（区）级地方政府，有时也包括地级市地方政府和乡（镇）地方政府；而地方政府则多指县（区）级以上的地方政府；具体所指将随文中具体情况而定。两者。这一政策出台的试点模式非常不同于纵向的将政策制定与政策执行二分的政策过程，也非常不同于强调水平组织之间讨价还价的政策过程。可以说，政策试点模式是中国政策实践中一个非常引人注目的特点，但是目前对政策试点过程的研究还很鲜见。

试点或者说试验本身也意味着试错，即一次试点可能未必会成功。这种政策试点模式的确在许多政策领域都出现了重新启动现象需要对政策试点模式的重新启动现象稍做解释。本书中政策试点的重新启动现象指的是国家为了探索某一项政策的可行性，会以试验的方式来进行，之后可能因为某些事件或认为政策设计不合理，该政策的推行被终止，之后，因为某些原因，又重新设计政策内容来探索该项政策的可行性。所以，政策试点的重新启动并不是政策推广中的扩面或推广到其他地区的行动，而是不同的政策制定阶段。举例来说，农村养老保险领域的老农保政策试点和新农，比如在农村社会养老保险政策（以下简称农保政策）领域保政策试点就属于政策试点模式的重新启动现象；而《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号）提出新农保政策“2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖”，这种逐步扩大试点的现象就不属于本研究指称的政策试点模式的重新启动现象。有两次政策试点：第一次是1991年由民政部采取试点模式逐渐在全国2000多个县开展的农村社会养老保险（以下简称老农保），第二次是2009年由人力资源和社会保障部采取试点模式推行的新型农村社会养老保险（以下简称新农保）。改革开放后在农村合作医疗领域也有两次试点：一次是于1994年试图重新组织曾在改革开放前发挥巨大作用的农村合作医疗的试点；另一次是于2003年采取试点模式启动的新型农村合作医疗（以下简称新农合）。试验或者说试错从逻辑上讲没有问题，但是重复试点会产生一定的社会后果，比如因为农保政策涉及长期缴费的问题，故在国家1999年要求清理整顿老农保的情况下，老农保并没有随即被取消，而是延续了下来，2002年仍有1870个县5462万人参加老农保，现在许多地方老农保仍持续存在，之所以选择2002年的数据，是因为自2003年起有些地方开始了地方新农保试点，2003年之后的数据并没有区分老农保和新农保，而是合在一起的。故为准确掌握老农保的延续情况，笔者选择了2002年的数据，详见161页表5-2农村养老保险参保情况。并且在新农保出台后老农保仍然在许多县持续存在，因此，事实上现阶段出现了新老农保并存、重叠的现象。对这种制度叠加（institutional laying）对农村社区的影响即重复试点导致的社会后果，需要认真加以分析。

另外，韩博天（S. Heilmann）将中国政策的试点方法称为“层级制下的实验”（experimentation under hierarchy），认为其是一种独特的政策过程，并认为这种政策模式能够摆脱僵化意识形态的束缚，超越利益集团的干扰，从而不断推进制度创新与政策创新，带动经济增长，可以说是一种全局性的转型力量或者机制，会导致制度转型性变化（transformative change）或者说制度性革新（institutional innovation）。Heilmann, S.（2007）. Policy Experimentation in China's Economic Rise. Studies of Comparative and Internatioanl Development, Vol.43, pp.1-26.皮尔逊（P. Pierson）提出政策研究将是制度变迁研究的前沿，Pierson, P.（2004）. Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis. Princeton: Princeton University Press, pp.165-166.英格拉姆（H. Ingram）、施耐德（A. L. Schneider）和德利翁（P. Deleon）注意到政策在制度黏性和制度变迁中的作用。Ingram, H. , A. L. Schneider, and P. Deleon.（2007）. Social Construction and Policy Design. In P. A. Sabatier（ed.）, Theories of the Policy Process. Cambridge: Westview Press.由此可见，政策过程也是观察制度变迁——制度黏性或者说路径依赖以及制度内生、外生性变化——的一个窗口，因此，深入研究社会政策的试点过程也是了解中国制度转型的关键场域。

综上所述，本书将选择尚未被系统研究的农保政策过程为研究对象。在本书中，“政策过程”本书在豪格伍德和葛恩提出的政策分析7种类型学中，属于“政策过程研究”（studies of policy process）。根据黑尧的总结，从这个视角出发来进行政策分析，所关注的是政策制定的动态过程，其分析的重点是有关组织的政策过程，或在特定社区、社会中影响政策的要素；政策过程是由一系列相互关联的“环节”构成的完整过程，对这一完整过程的看法对区分政策过程所涉及的多个不同的方面具有明显的价值（米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社，2004，第2～5页）。是指在不同层面的制度约束和使能的情况下，行动者之间的相互关系和相互作用影响政策从酝酿到出台、执行、反馈、萎缩再到重新开始酝酿、出台、执行、反馈等一系列的相关过程。

本书将集中分析四个方面的问题：一是政策试点模式过程究竟是如何展开的？二是在相同的政策领域内，重新启动新一轮试点模式的原因是什么？三是行政科层体系内的政策试点模式的社会后果为何？行政科层体系及农村社会如何应对政策试点模式的重新启动带来的政策不稳定问题？四是通过研究政策试点模式，能否提出一种理解中国制度变迁的理论进路？政策试点模式是否制度变迁的内生性推动力量？在中国语境下，制度稳定或制度变迁究竟表现在哪些方面？

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