第一章 导论

第一节 研究背景与研究意义

一 研究背景和“基层政府”概念的界定

（一）“基层政府”概念的界定

本书的题目既然是《抗争与秩序——基层政府面对群体性事件的因应之道》，就需要对“基层政府”这个概念做出界定。

国家设立政府进行社会管理。为了管理的必要与方便，任何国家的政府都不可能只有单一层级。一般情况下，可以分为中央和地方两个大的层级。幅员辽阔、人口众多的国家，地方政府还会分为几个层级。就我国而言，地方政府分为省、市、县、乡（镇）四级。通常，县、乡（镇）两级政府在我国被称为基层政府。基于我国国情，在县、乡（镇）两级行使决策权的实际上是县、乡（镇）基层党委和政府。本书在行文中，为了文字的简约，除了在一些必要情况下使用“县、乡（镇）基层党委和政府”或者“县、乡（镇）基层政府”之外，大多数情况下直接使用“基层政府”这一概念。

我国县、乡（镇）基层政府，一方面是与人民群众接触最多的行政机构，另一方面是人民群众能够直接感受得到的最具体的组织形式。基层政府是国家与人民、与社会沟通的关键桥梁。人民群众心目中所理解的“国家和政府”这一抽象概念，在现实生活中往往就是指基层政府。基层政府的政策执行与社会管理能力，服务群众的素质，直接影响到人民群众对政府的态度与看法。

本书之所以将县、乡（镇）两级政府界定为“基层政府”，有三点理由。

一是从结构和功能的角度来看，县级政府乃是“结构完善，功能齐全，并能全面实现治理目标的一级基层政府”。县在我国行政区划中，是最重要的功能单元。我国自古以来就主张“郡县治，天下安”。县级政府承上启下，上承中央、省、市三级政府，下接乡（镇）政府，是中央、省、市上层与乡（镇）基层，中央政府与地方治理，权力运作与权力监控的“接合点”。

二是根据《中国统计年鉴（2015）》的相关数据，2014年底，我国县级行政区划数为2854个，乡（镇）级行政区划数为40381个。从乡（镇）级行政区划来看，乡（镇）政府不但是整个国家行政管理的基础，而且是国家整个机器的“神经末梢”。乡（镇）下辖村民委员会和居民委员会。乡（镇）是直接与村（居）基层群众打交道的最底层政府。

三是中央政府有关维护稳定的法规、法律、指示、命令等，都必须通过县、乡（镇）基层政府贯彻、实施、协调、组织和监督。基层政府既是我国国家政权的基础，又是国家意志的具体实施者和执行者。

（二）研究背景

改革开放以来，我国逐渐进入社会转型时期。此一时期出现的群体性事件，大多数发生在县、乡（镇）基层。群体性事件严重威胁社会稳定，值得高度重视、研究、预防与解消，以保障社会和谐稳定。

保持社会稳定，对于国家、民族和人民，具有极其特殊而重大的意义。数千年的中国历史，周而复始的社会动乱，始终是一个极大的痼疾。历史上的社会动乱，以其世所罕见之规模、烈度与破坏力，无情地摧残与吞噬着中华民族之肌体。在社会动乱中，人民往往遭遇最为深重之灾难。历次社会动乱，毫无例外地毁坏一代代人千辛万苦积累下来的物质财富，无情地摧毁社会生产力，使人民遭受生灵涂炭之苦难。历史和现实一再说明，社会稳定，对于国家、民族和人民来说，就是福祉。社会稳定，就是国家发展的保障。

我国社会主义现代化建设全局之重要指导方针就是“发展、改革、稳定”，三者缺一不可。发展需要改革，改革需要稳定。如果社会失去稳定，那就什么事也办不成。

当前，我国社会稳定的最大威胁，导致社会动乱的主要突破口和导火索，就是群体性事件。

群体性事件是古今中外一直存在的人类社会现象。我国当前处于以计划经济为基础的单一社会结构，向以市场经济为基础的多元社会结构过渡的社会转型时期。在社会转型所引起的经济基础发生较大变化，社会阶层出现分化与重组，利益格局出现重构，人群的利益意识觉醒，社会价值取向出现多元化，原有的社会道德标准之约束力降低，新的社会道德标准建设滞后，以及社会巨变中出现的社会心态浮躁与冲动倾向等诸多因素的影响下，这一段社会转型期成为群体性事件多发的特殊历史阶段。近些年，我国因涉及水电资源开发、矿产资源开发以及征地拆迁项目建设的征地制度，劳动关系纠纷，治安，上访，国企改制，城管执法，环境污染和环境治理等引发的群体性事件呈现多发态势。其中，许多群体性事件规模很大、性质极端、问题复杂、政治影响负面、国际舆论哗然，严重危及我国社会和谐稳定。近年来，海湾阿拉伯地区剧烈的政治动荡和政权更迭，几乎无一例外是以群体性事件为发端的。

改革开放以来，我国经济平稳较快发展，社会大局保持稳定。在党中央、国务院正确的方针、路线和政策指引下，尤其是从党的十六届三中全会提出和实施“全面建设小康社会”、“构建社会主义和谐社会”以及“科学发展观”等一系列重大发展战略以来，总体上看，我国呈现经济发展、社会稳定、民族团结的大好局面。但是，我国处于社会转型、社会不稳定因素增多的特殊历史时期，群体性事件就是社会不稳定因素的重要表现形式。

近年来，我国群体性事件频频发生，给社会造成严重的影响。我国上访、集会、请愿、游行示威、罢工等事件，越来越多，由此引发的群体性事件，也越来越多。群体性事件数量呈现逐渐扩大的趋势。根据相关统计，1993年我国发生群体性事件为0.87万起，2005年迅速上升为8.7万起，2006年更是超过9万起，此后每年的群体性事件数量一直保持上升势头。这些群体性事件和重大群体性事件几乎都发生在县、乡（镇）基层，群体性事件已经成为基层政府管理中不可避免的重大挑战。因此，提高基层政府应对群体性事件的能力，构建和谐基层社会，为我国实施在工业化、城镇化深入发展过程中“同步推进农业现代化”的“三化同步”战略，促进经济社会的发展提供稳定和谐的社会基础，已经成为当务之急。

鉴于群体性事件多发，以及群体性事件对社会和政治稳定的严重影响，如何应对群体性事件成为一个重大研究方向。国内近年来对此进行了不少研究，许多学者做了大量卓有成效的工作。

但总体上看，在应对群体性事件相关研究中，仍然存在亟待进一步深入完善和创新之处。

一是绝大多数研究可以概括为“应对策略”而不是“应对能力”研究。策略（strategy）是指计策、方式方法或方案。能力（ability, capacity）是指在任务或情景中表现的一组行为。能力是直接影响活动效率、顺利完成某种活动所必需的决定性条件。能力是“根”，策略是“叶”。树根强健，任他冬去春来，严寒霜冻，都能做到枝茂叶繁；根系不健，则脆弱无力，枯枝败叶。因此，进行基层政府应对群体性事件综合能力体系构建与对策研究，是为了提高基层政府应对群体性事件的综合能力，是预防和解消群体性事件的基石与根本。

二是即便有极其少量的能力研究，但大多是致力于某个单项能力研究。诸如“调整利益关系”能力，“回应群众的利益诉求”能力，“矛盾排查”能力，“现场处置”能力等。在理论上尚未研究形成基层政府应对群体性事件的综合能力体系，仅仅拥有某个单项能力，使基层政府在实践中面对花样百出、形式多样的群体性事件时，仍然处于挂一漏万、百密一疏的局面，以及对群体性事件堵不胜堵、防不胜防、按住葫芦浮起瓢的被动状态。

因此，必须致力于在理论创新基础上，构建基层政府应对群体性事件的综合能力框架和体系，提出相应的系列对策，以便全面系统地提升基层政府应对群体性事件的综合能力。促使基层政府从容应对诱因各异、形式不同、规模不等，传统因素与非传统因素交织，利益相关与非利益相关汇合，虚拟因素与实体因素混淆，以及外力介入加剧内乱等因素引起的群体性事件，并尽可能将大部分属于人民内部矛盾的群体性事件，预防与解消在萌芽状态。

二 研究意义

（一）实际意义

我国的基层政府是社会群体性事件的第一应对主体。我国各类群体性事件，90%以上直接发生在县、乡（镇）基层。同时，党和国家一再明确要求务必将群体性事件防范与化解在基层。因此，基层政府是群体性事件第一应对主体。基层政府应对群体性突发事件的综合能力，对于预判、预防、治理与化解我国群体性事件，具有举足轻重的重大作用和意义。

但是，长期以来，无论理论还是实践层面，基层政府都严重缺乏应对群体性事件综合能力的理论思考及相应的综合能力建设。对于群体性事件的应对，大多限于“消防式”、运动式、专项治理式，集中排查式、“书记大接访”等单一性、突击性、阶段性、临时性、应急性、被动性层面，几乎全无基层政府应对群体性事件综合能力建设的概念。其结果是社会群体性事件预防处置难度极大、问题繁多、事件频发、政治影响负面，社会稳定度不高。这是我国每年发生数万起群体性事件的重要原因。

因此，提出基层政府应对群体性事件综合能力体系构建这一概念，进行开拓性探讨，同时提出可决策性与可操作性较强的对策建议，是授我国基层政府以“渔”而不是“鱼”，是事关我国政治稳定和经济社会发展的重大基础性、战略性、全局性工作，具有极为强烈的现实意义。

（二）理论价值

鉴于基层政府应对群体性事件综合能力的重要性，必须为其应对群体性事件综合能力体系构建奠定和夯实理论基础。这个理论基础由三大能力理论构成。一是“冰山”理论，研究应对能力的基础性和重要性。二是“能块”理论，研究能力要素及组合。三是“椅子模型”理论，研究应对能力的全面性和系统性。

本书以三大能力理论为基础，构建针对性、现实性、应用性很强的应对能力框架。

“冰山理论”也称“冰山原则”，被引申为能力素质模型（Competency），是世界著名心理学家弗洛伊德在《歇斯底里症研究》中提出的。“冰山理论”的基本含义是，人们看见的冰山只是在水面上的八分之一，水下的“八分之七”是冰山的基础。我们将之引申应用于基层政府应对群体性事件综合能力的范畴，认为知识和技能、方法和行为等，只是基层政府应对群体性事件的综合能力的八分之一，剩下的绝大部分——相当于整座冰山在水面下的八分之七，在极大程度上决定着县、乡（镇）基层的发展和行为。

“能块理论”是研究人类具有行为能力和语言能力的指令，主要包括思块、行块和语块。该理论认为，人的判断力、分析力、综合力、观察力、注意力、感知力、灵敏度等构成能力要件。本书将这些能力要件作为研究我国基层政府应对群体性事件能力的构成要件。

“椅子模型理论”是国外著名学者迪卡斯谛（Di Castri）于1995年在《自然与资源》杂志上提出的理论，用于分析可持续发展。该理论认为，可持续发展可以被看成是一把椅子，椅子的四条腿分别代表社会、经济、文化和环境。每一条腿都具有相对独立而又互相依赖性，都是可持续发展的构成要件。其中某条腿长或者短，椅子就不能平稳，就不可能做到可持续发展。本书以该理论作为一种新的分析工具，深入研究我国社会群体性事件的面对主体和治理主体——基层政府，应对社会群体性事件的综合能力。为群体性事件的治理，探求有效途径。基于对该模型基本原理的认同和所受启发，本书引入该理论，并将之发展为治理社会群体性事件过程中，基层政府的预测能力、处置能力、善后能力、协调发展能力等四种能力组成的综合能力。这四种能力就相当于社会、经济、文化和环境这四条腿。如果有一条腿比其他短些或长些，社会就处于不安定状态，严重影响基层政府应对群体性事件综合能力的提高，导致社会发展不协调。

本书将上述“冰山理论”“能块理论”“椅子模型理论”等三大能力理论，加以引申、整合和拓展，立足我国县、乡（镇）基层实际，尝试创立由四大能力组成的应对能力体系，即预测能力、处置能力、善后能力和协调发展能力等四条“椅子腿”，构成我国基层政府应对社会群体性事件综合能力的理论模型。以此理论模型为指导，提出具有我国特色的基层政府应对群体性事件综合能力体系框架及其相应对策。这个开拓性理论模型，对于我国治理群体性事件的研究，具有较为新颖和重要的理论学术价值。