第二节 家庭补贴及其制度

一 家庭津贴

只有明确家庭补贴制度的内涵，才能更好地探究其制度发展模式，解释其制度发展规律。要了解家庭补贴制度（Fmily Allowance System），首先必须了解家庭津贴（Family Benefits）、家庭补贴（Family Allowances）、儿童津贴（Child Benefit/Child Allowances）以及制度（System）的概念。

“家庭津贴”（Family Benefits）一词最早出现在第一次世界大战后。家庭津贴作为一项家庭政策项目被一些国家所广泛接受。第一次世界大战后，普遍性的家庭政策在大多数工业化国家已经出台，其主要类型包括税收减免和现金福利，而家庭津贴正是旨在提升家庭经济性福利的现金福利型的家庭政策。

所谓津贴（Benefit），是指就有关情况提供的各种实物或现金津贴。也就是说，津贴是政府或相关部门根据有关规定提供的各种实物或现金援助。对于家庭津贴的概念，国外基本上形成了一致的看法，各国普遍将其作为家庭所有现金性福利的总和，其中最典型、最权威的定义是国际劳工组织对家庭津贴的界定。

以建立和维护社会正义为宗旨的主要国际性组织——国际劳工组织（Intenetional Labour Organization），在1983年第69届国际劳工大会通过的《建立维护社会保障权利的国际制度建议书》中，将家庭津贴界定为：供补偿维持家庭费用的任何实物或现金津贴，包括家庭补贴，但不含向领取养老金的人的家庭成员提供的增加或追补抚恤金。

二 家庭补贴

“家庭补贴”（Family Allowances）一词是在1932年法国《家庭补贴法》颁布实施后被国外所广泛使用的。尤其是第二次世界大战后，德国、英国、加拿大、比利时等国相继通过法规的出台、儿童福利的建立来确保贫困家庭或所有家庭能享受家庭补贴。虽然由于社会经济与历史文化发展的不同，各国实施家庭补贴的路径不同，但对家庭补贴的概念基本形成了一致的看法，即政府或相关部门按照家庭子女结构和经济情况给予家庭一定的现金支持。

国家劳工组织在1983年《建立维护社会保障权利的国际制度建议书》中对家庭补贴给出了界定，即按照子女人数和年龄给予的定期现金津贴。

在《英国大百科全书》中，家庭补贴被界定为由政府向符合法律规定的最少数儿童的家庭提供的津贴，可作为旨在维持家庭收入的面向所有家庭的一个社会保障项目，也可作为其他社会救助的补充，特别是失业救济金。

对家庭补贴的概念，学术界的看法也基本一致，只是解释的视角有所差异。学术界对于家庭补贴的性质、目的和目标人群已经达成共识：其性质是经济性支持；其目的是维持家庭；其目标人群是儿童。据已有的文献资料，本研究选择部分代表性的定义如下。

①家庭补贴是提供给有孩子的家庭以补助其育儿成本的现金付款。

②家庭补贴是为减轻育儿经济负担而设计的一项生育激励型家庭政策。

③家庭补贴是针对有孩子家庭的一项收入政策项目，其目的在于减轻这些家庭生育孩子的经济负担从而提升孩子的生活质量。

④家庭补贴是通过补充家庭收入以改善儿童生活条件使其更易于就学，同时鼓励他们留在教育制度中的一项社会政策工具。

三 儿童津贴

“儿童津贴”（Child Benefit/Child Allowances）一词最早出现在英国官方法律条文中。1975年，英国作为较早实施家庭补贴的国家之一在《内阁备忘录——特殊家庭补贴》中提出了一般性儿童津贴计划，预计在1977年用儿童津贴这一种津贴来替代儿童免税和家庭补贴。这项法规也被称为“儿童津贴法”，随着这项法案的出台，20世纪70年代英国正式采用“儿童津贴”一词，用其替代了“家庭补贴”一词，并称其为一种特殊的家庭补贴。目前，“儿童津贴”这一词语也在西方部分国家的社会保障项目中使用，如澳大利亚、芬兰、新西兰、日本等，其含义与家庭补贴相同。

作为儿童津贴的管理部门，英国税务海关总署（Her Majesty's Revenue and Customs, HMRC）将儿童津贴界定为：家长或监护人为其孩子诉求的一种支付金；它一般是每四周支付一次，有时每周支付一次，而每个孩子的支付比例是不同的。因此，“儿童津贴”是“家庭补贴”的代名词，只是实现形式有所差别。

关于儿童津贴和家庭补贴的关系，学术界存在不同的观点，分歧的焦点在于两者的外延。依据各国实践情况，本研究认为儿童津贴和家庭补贴是一脉相承的关系，两者本质、内涵相同。儿童津贴和家庭补贴都是一种针对儿童的公共转移支付，其目的在于减轻伴随孩子出生而出现的家庭生活负担；两者都是政府针对有孩子的家庭提供的现金性福利或支付金，他们通常以固定费率支付给家庭的每一个孩子。

儿童津贴又称儿童补贴，也称家庭补贴，是由政府或相关部门提供给儿童的父母或监护人的一种社会保障支付金。作为一项社会津贴计划，儿童津贴用来表明儿童的权利，同时也是社会保障普遍性程度在家庭政策中的反映。

四 制度

关于制度（System）的概念，不同的学科有着各自不同的界定。社会科学家对制度的解释大体上可以分为两类：一类把制度看作人们的行为模式和社会关系模式本身，另一类把制度看作体现在这些模式中的规则；经济学家在界定制度的含义时，把制度看作重要的组织机构，或者把制度理解为博弈的规则。

无论这些学科如何界定，制度概念都离不开一个关键词——规则。社会学家库利、戴维斯等认为制度是大量的规则的复合体。新制度经济学家诺斯将制度界定为：“社会的博弈规则，并且会提供特定的激励框架，从而形成各种经济、政治、社会组织。制度由正式制度（法律、宪法、规则）、非正式制度（习惯、道德、行为准则）以及实施效果构成。”在《牛津词典》中，制度是指根据某种事情实施而制定的一系列规则或程序，是一个有组织的计划或方法。

因此，制度是一系列规则或程序的集合。具体而言，制度，也称规章制度，是现代政府为了维护正常的社会生活秩序，保证国家各项政策的顺利执行，通过立法途径制定的具有法规性、指导性与约束力的规范，是各种行政法规、章程、制度、公约的总称。

五 家庭补贴制度

家庭补贴制度（Fmily Allowance System）兴起于20世纪40年代的欧洲，第二次世界大战期间，家庭补贴制度作为反通货膨胀、工资调控的政策被各国执政党采纳。第二次世界大战后，世界各国广泛建立起家庭补贴制度。目前，全世界88个工业化国家已经建立了家庭或儿童津贴制度。

虽然这些国家制度设计不同，但西方国家家庭补贴制度包括家庭和儿童津贴制度，在这一点上学者们已经达成广泛共识，因为两者具有同源性，其本质是相同的。从制度发展历史来看，儿童津贴和家庭补贴是一脉相承的，其制度设计目标人群都是儿童，只是形式有所差别。家庭补贴和儿童津贴都是国家针对有孩子的家庭或儿童提供的一种经济性福利，都是政府通过对家庭的经济支持来减轻家庭育儿的经济负担，保障家庭的基本功能。《2000年世界劳动报告》将两者合并在一起进行研究，即家庭和儿童津贴。鉴于两者都源于西方社会福利思想的家庭补贴主张，同时“儿童津贴”只是在部分国家使用且根源于家庭补贴，本研究认为：

家庭补贴，又称为家庭和儿童补贴或津贴，是国家政策、法规规定针对有孩子的家庭，特别是儿童，给予的任何形式的实物或现金支持；

家庭补贴制度是指政府为保障儿童生活、补偿维持家庭费用，通过国民收入的再分配，以立法为途径，以家庭和儿童津贴为依托，而提供各种物质帮助和服务的一系列法规与政策的总称。