第一章 家庭补贴制度研究现状

第一节 引言

一 研究的必要性

改革开放以来，中国社会保障制度快速发展、逐步完善，基本形成了以社会救助制度为基础、社会保险制度为核心、社会福利和慈善事业为补充的内容体系。随着社会经济的发展，社会保障制度的结构体系逐步完善并将逐渐成为中国社会保障制度发展的核心。

党的十七大提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”以来，中国的社会福利制度作为中国社会保障体系的重要组成部分，虽然发展迅速，但一直滞后于社会保险、社会救助的发展，并存在着体系残缺、多元分割、制度紊乱、功能异化等缺陷，越来越不适应人口老龄化与社会发展所带来的城乡居民福利需求全面升级的需要。同时，社会福利制度结构体系发展滞后于内容体系发展，这种滞后性有损中国社会福利制度整体效能的发挥。

改革开放以前，中国传统社会福利制度已经建立了一个比较完整的体系，包括民政社会福利、职工社会福利和公共社会福利，在保障国民生活质量方面发挥了较大的作用。改革开放以后，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，传统社会福利制度已经不适应社会经济形势的发展，中国社会福利制度开始转型。20世纪80年代末以来，全国各地积极探索福利事业社会化，即“投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化和服务队伍专业化”，取得显著成效。目前，中国生活性福利制度不断完善，发展性福利制度逐步构建，幸福性福利制度稳步发展，社会福利制度内容体系快速发展。

当社会福利制度的内容体系发展到一定阶段，社会福利制度的结构体系就开始凸显。社会福利制度的结构体系主要是指社会福利制度的对象构成。它表明社会福利制度对社会成员的覆盖面，反映社会成员享受社会福利的普遍程度。2000年2月27日，经国务院批准，国务院办公厅转发了民政部等十一个部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》（以下简称《意见》）, 《意见》提出了社会福利服务对象公众化的要求，中国社会福利制度对象的覆盖范围逐渐扩大。2011年，中国“十二五”规划纲要决定构建适度普惠型社会福利制度，也体现了中国对社会福利制度结构体系的重视。但是，中国社会福利制度结构体系尚处于初步发展阶段，针对不同群体的社会福利制度并未完全建立，尤其是儿童福利制度缺失。

作为儿童福利制度的主要内容，家庭补贴制度在国外早已建立，并发挥了其积极的社会功能。中国适度普惠型社会福利制度的建立需要借鉴国外家庭补贴制度的发展经验、规律和模式，但是中国相关学术研究成果较少，因此开展国外家庭补贴制度研究就很有必要。

近年来，儿童保护问题尤为突出。在中国，保护儿童的责任主要在家庭和学校，而且家庭承担了抚养儿童的全部开支。儿童是未来社会价值的创造者，社会也应担负起抚养儿童的一部分责任。长期以来，家庭是抚养儿童的唯一责任主体，社会的责任被忽视，儿童的权利未得到有效的保护。近年来，中国政府逐步承担起抚养儿童的部分责任，例如实施免费义务教育，发放孤儿养育费、残疾儿童补贴等。这些制度覆盖范围较为有限。保障所有儿童的权利，建立专门的社会福利制度有利于家庭和社会合理分担养育儿童的责任。家庭补贴制度是保护儿童的有效政策工具。西方家庭补贴制度发展的领先性使得开展相关研究成为必要。

二 研究的意义

目前，中国学术界关于家庭补贴制度的研究，尚处于探索阶段。而西方国家家庭补贴制度发展较早，相关研究也较成熟，借鉴西方国家的相关研究成果和研究方法，必将扩展中国关于家庭补贴制度的研究内容。同时，家庭补贴制度是社会福利的重要组成部分，系统研究西方国家家庭补贴制度，能丰富中国社会福利制度研究的内容。目前，中国家庭补贴制度研究仍停留在描述性研究阶段，总结西方国家家庭补贴制度发展规律，必将提升中国现有研究层次。因此本研究具有重要的学术意义。

联合国儿童基金会《2005年世界儿童状况报告》指出，全球有10亿多少年儿童遭受贫困、暴力冲突和艾滋病等的折磨，约占世界少年儿童人口的一半。儿童所面临的最为严重的威胁是艾滋病、战争和贫困。联合国儿童基金会《2012年世界儿童状况报告》指出，城市中的儿童正日益成为最贫困、最脆弱的群体之一。

儿童贫困日益成为世界各国面临的最紧迫的问题之一。根据世界银行的统计，在低收入国家，5岁以下的儿童中有50%的营养不良；由于营养不良，低收入国家的儿童中有20%的活不到5岁。现有研究结果表明，在大多数经合组织国家中，贫困儿童的比例一直在增加；同时，大约有4500万儿童生活在收入低于平均收入50%的家庭中。消除儿童贫困是各国社会经济发展应有之义，是各国政府应致力于承担的责任。西方国家减贫实践表明，家庭补贴制度是有效缓解儿童贫困问题的政策工具。

中国儿童贫困现象也尤为突出，但针对儿童的福利政策较为有限。据统计，中国贫困儿童群体的总体状况是：城乡低保儿童约为673.8万人，孤儿总数约有57.3万人，受艾滋病影响的儿童至少7.8万人。中国现有儿童福利政策覆盖面较有限，其对象主要是特殊儿童，即孤儿和残疾儿童，绝大多数城镇和农村贫困儿童未能享有基本福利及服务。此外，城乡最低生活保障制度是以家庭为单位设计的，而对经济困难家庭的贫困儿童，未能给予有效的制度保障。研究西方国家家庭补贴制度内容，掌握其发展规律，能为中国消除儿童贫困问题提供宝贵的经验。

同时，改革开放以来，中国社会保障制度内容体系基本形成，结构体系日趋完善。目前，中国社会保障制度覆盖人群逐渐扩展，国家正积极构建适度普惠型社会福利制度体系。作为典型的社会弱势群体的儿童，其福利权益有待进一步给予切实的制度保障。儿童福利日益成为中国政府关注的焦点之一，例如《中国儿童发展纲要（2011～2020）》增加了“儿童与福利”的内容。2011年12月20日，民政部、国家发展和改革委员会印发的《民政事业发展第十二个五年规划》明确提出：到2020年，中国将探索建立儿童津贴制度。2012年5月31日，北京师范大学中国公益研究院发布《中国儿童福利政策报告（2012）》，着重提出“让儿童优先成为国家战略”，家庭不再是养育儿童的唯一责任主体，养育儿童是政府的基本责任。家庭补贴制度是实现家庭和社会承担养育儿童合理责任的载体。研究西方国家家庭补贴制度，能为中国儿童福利发展提供依据和支撑。本研究对于完善中国社会保障制度结构体系、构建惠及全体儿童的家庭补贴制度具有重要的现实意义。

三 研究的类型

本研究是定性研究，是与家庭补贴制度的性质和特征有关的研究。本研究将探寻家庭补贴制度的理论基础，并将从西方国家具体实践中归纳出一般规律；关注并联系西方国家家庭补贴制度的发展，探寻其发展阶段和特点；偏重个案研究，本研究从典型国家家庭补贴制度的发展中了解和认识家庭补贴制度的性质和意义；注重制度评价，本研究注重在西方国家国情和制度实践中理解家庭补贴制度，并关注制度理念对西方国家家庭补贴制度所产生的影响。本研究也是基础性研究，探究西方国家家庭补贴制度的起源、本质和运行原理，以为中国儿童津贴制度的构建奠定基础。

四 研究的基本思路

1．分析框架

本研究选择比较分析的视角，将西方国家家庭补贴制度作为研究主体，运用埃斯平·安德森（Gsta Esping-Andersen）福利资本主义三种体制和丁建定社会保障制度三个体系的框架，对西方国家家庭补贴制度的发展和运行原理进行分析。

埃斯平·安德森福利资本主义三种体制，即自由主义福利体制、保守主义福利体制和社会民主主义福利体制。自由主义福利体制遵循补余原则，其福利津贴一般需要资产审查，主要包括英国、美国、加拿大和日本等；保守主义福利体制以工作和个人贡献为主导，强调国家、企业、个人之间的协调，其福利津贴倾向于以社会保险为基础，强调家庭的重要性，主要包括法国和德国等；社会民主主义福利体制遵循普遍原则，其福利津贴以公民资格为条件，主要包括挪威和瑞典等。

丁建定社会保障制度三个体系，即内容体系、结构体系和层次体系。丁建定认为，社会保障制度的内容体系主要是指社会保障制度的基本项目构成；社会保障制度的结构体系主要是指社会保障制度的对象构成；社会保障制度的层次体系主要是指社会保障制度主体之间的相互关系。作为社会保障制度的一部分，家庭补贴制度也具有独特的内容体系、结构体系和层次体系。

本研究试图在宏观层面，运用埃斯平·安德森福利资本主义三种体制，比较分析西方国家家庭补贴制度的发展；在微观层面，运用丁建定社会保障制度三个体系，比较分析三种福利体制下家庭补贴制度的特点，探寻西方国家家庭补贴制度模式。

2．基本思路

本研究基于三种福利体制的视角，以保守主义、自由主义和社会民主主义社会福利思想关于家庭补贴的主张为指导，在分析三种福利体制家庭补贴制度发展的基础上，对西方国家家庭补贴制度做出评价。

鉴于主流社会福利思想主导社会保障制度安排，本研究将追溯家庭补贴制度理论，客观总结家庭补贴制度的内涵和分类，把握西方国家家庭补贴制度理论基础；系统阐述西方国家家庭补贴的制度安排，探讨三种福利体制下典型国家家庭补贴制度的发展变化，比较其发展道路和制度功能，以全面把握西方国家家庭补贴制度发展特点，如图1-1所示。

西方国家家庭补贴制度的发展道路是通过典型国家家庭补贴的制度演变和体系分析进行阐述的；其制度功能是通过家庭补贴制度的去商品化程度和分层化水平来阐述的。所谓去商品化，是个人福利相对独立于其收入，不受其购买力影响的程度，体现国家的社会保障程度。埃斯平·安德森认为，这个概念指的是个人或家庭在市场参与之外，仍能维持社会可接受的生活水平的程度。他说：“当服务被视为一种权利，并且一个人不必依赖市场就能维持生活时，就出现了去商品化。”不同社会政策在去商品化的潜能上存在差异，主要表现为三个层面的不同：享受资格的标准与对享受权的限制、收入替代率和享受权的范围。这三个层面也是测量社会政策去商品化程度的重要维度。

所谓分层化，是社会福利安排社会关系的结果，体现个人社会位置受国家社会保障影响的程度。在埃斯平·安德森看来，福利国家不是一种消极的对资本主义矛盾的应对解决方案，也在积极地干预和调整福利国家内部的阶级结构和社会关系，从而按照自己的政策取向来实现其所希望的社会团结形态、阶级结构以及个体的社会位置。分层化也是一个社会阶层化的过程，即一个人作为公民的地位将会与其阶层地位相竞争，甚至取代后者。埃斯平·安德森认为，不同福利体制产生不同的分层结果，他通过自由主义、保守主义和社会民主主义三个维度验证了各自社会政策的分层化。

本研究还将重点比较西方国家家庭补贴制度发展模式，在梳理自由主义、保守主义和社会民主主义福利体制下的家庭补贴制度基本特点的基础上，通过宏观层面比较探究三种福利体制家庭补贴制度的道路选择，通过微观层面比较探究西方国家家庭补贴制度模式的内容、结构和层次差别；客观评价西方国家家庭补贴制度的效能，从制度理念、制度体系、发展道路及制度功能四个方面，对西方国家家庭补贴制度进行评价，如图1-1所示。

五 研究的基本方法

为了深入研究各国家庭和儿童津贴制度的性质、特征和意义，本研究主要采用定性社会研究方法，具体采用比较研究方法。

本研究是按不同标准将资料归入不同类别进行分析，试图简化西方国家家庭补贴制度并发现其规律。按照制度体系，本研究将西方国家家庭补贴制度实践从内容、结构和层次三个层面进行划分考察，试图发现西方国家家庭补贴制度发展的一般规律。

本研究从文献资料中整理出不同国家家庭补贴制度实施状况，系统分析制度涉及人群、目标人群的状况、需要满足的状况等，以期发现主流社会福利思想对制度实践模式的影响；本研究从文献资料中整理出典型国家家庭补贴制度发展的脉络，系统分析英国、美国、法国、瑞典等国家的家庭补贴制度产生的原因和结果，对于政策过程相关的事物、事件、关系及其之间的相互作用进行考察和评价。

本研究把自由主义福利体制（主要包括英国、美国、加拿大和日本）、保守主义福利体制（主要包括法国和德国）、社会民主主义福利体制（主要包括挪威和瑞典）国家放在一起，以检视和把握不同福利体制下家庭补贴制度的异同特征。