第三节 学术行政平衡

原教育部长周济在第三届中外校长论坛上的演讲中指出：追求大学学术权力和行政权力的平衡和谐是现代大学制度的主要特征。大学的“去行政化”之所以成为社会各界的热议话题，原因在于当下我国大学制度运行逻辑明显呈现政治化、官僚化的特征。有学者甚至认为，我国的大学已成为一个地道的“权力场”。在大学校园里，“官本位”盛行、学术地位衰落，已成为司空见惯的现象。显然，大学的政治化与大学自治的理念与精神格格不入，学界集体呼吁应归还大学本来的地位，让大学成为学术自由的殿堂。在此背景下，如何重构高校的治理结构，形成学术权力和行政权力平衡运行机制就成了一个重要的现实问题。

一 研究现状

关于高校行政权力与学术权力关系研究，在国内外学界都不是一个新命题。区别在于，国外学界一般不把大学的权力切割为行政权力与学术权力，不把行政权力与学术权力建构为一个对立的范畴，他们更多的是把大学的权力看作一个整体，在行使权力的过程中强调教师、学生、行政管理人员等多元主体的民主协商与权力制衡。国内有学者简单地把行政权力界定为管理行政事务的权力，把学术权力界定为管理学术事务的权力。提出我国高校权力结构调整的基本原则应该是：第一，行政权力和学术权力适当分离的原则；第二，权力中心适当下移的原则；权力适当分散的原则。提出解决行政权力泛化的措施：一是通过法制途径，充分发挥高校的自主办学权；二是废除大学行政级别，用职业化、少而精的原则建设教育管理队伍，精简机构；三是努力完善党委领导下的校长负责制，用权力分散消解权力垄断，明确党政权力的职责及协调好两者的关系，适当下放和分散部分管理权力；四是民主管理，依法办学，专家治校，充分发挥学术权力在办学中的作用。

通过研究我国现有关于高校行政权力和学术权力的文献，可以看出，目前我国学界对该问题的研究仍停留在经验观察的层面，把高校存在从校长-院长（系主任）-行政管理人员-教师、学生自上而下的行政管理系统和从学生、教师-教授-学术委员会自下而上的学术管理系统进行简单的分类，赋予这两个系统以行政权力和学术权力的称谓。想当然地提出，高校的行政权力与学术权力应当保持分立与平衡。基于这两个范畴，学术界建构了一系列似是而非的观点：一种观点认为，应当建立高校行政权力和学术权力平衡运行机制；一种观点认为，高校行政权力和学术权力不是一个对应的范畴；一种观点认为，高校行政权力和学术权力之争本身就是一个“假问题”。我们认为，只有弄清大学的使命，才能真正廓清高校行政和学术权力各自的地位和作用。

二 大学的使命

关于大学的定义、功能、地位和使命，古今中外的学者给出了近百种定义。国外早期强调大学是研究高深学问的场所和培养人才的摇篮，当下把教学、科研和社会服务看作现代大学的三项职能。清华大学原校长梅贻琦讲道：“大学的目的是育人，而非制器。”还有学者讲道：“大学是大师之谓也，而非大楼之谓也。”纵观学者给大学的定义，尽管表述和侧重点略有不同，但对大学的基本认识是共同的：一是主体方面，都把教师和学生看作大学的基本主体；二是内容方面，都把教师和学生的知识交互活动看作大学的基本内容；三是目的方面，都把大学看作是探求规律、追求真理、服务社会的组织。正如有学者所言：大学无论怎样变化，有两个原则是亘古不变的：一是大学对外应该是高度自治的；二是大学对内应该是高度民主的。我们不难看出，大学的使命在于教师传授给学生新颖的、符合自身境遇的思想来唤起他们的自我意识。学生在大学里不仅要学习知识，更要从教师的教诲中学习研究事物的态度，培养影响一生的科学思维方式。大学生要具有自我负责的观念，并带有批判精神从事学习，因而拥有学习的自由；而大学教师则是以传播科学真理为己任，因此他们又从事教学和科研。学习自由、教学自由和科研自由被合称为学术自由。我们可以简单地认为，大学是教师和学生自由地创造知识的场所。大学的主体是教师和学生，大学的灵魂是学术自由。

三 机制构建

行政权力和学术权力的运行机制的构建，实质是现代大学治理的核心问题。大学治理依靠大学制度的依据和规范，而大学章程或大学法类似于国家的宪法或公司的章程，是大学制度的“宪法性文件”。行政权力和学术权力设计配置是大学章程或大学法的主要结构和内容。国外多数国家都把大学章程或大学法归属宪法与行政法的范畴，宪法与行政法的要义在于限制国家行政权力，保障公民权利。实质上高校学术权力与行政权力的关系类似于人权与国家行政权的关系。国家行政权存在的目的在于提供行政服务，其本身并不是目的，而只是服务于人权的工具价值。人权是人之为人固有的权利，其不是来自上帝的恩赐或国家的赋予，其本身就是一种目的。人权与国家行政权的关系就是一种目的与工具的关系。上文已经揭示，高校的学术权力与行政权力间的关系是一种目的与工具的关系。由此我们可以运用行政法控制公权，保障人权的基本理论建构高校行政权力与学术权力的关系。

（一）指导思想

为了保障大学学术自由的生命、授予大学教师和学生享有学术的自主权力，学术权力只受科学规律、学科命令、学术道德等学术规范本身的限制，不受行政权力和其他外在因素的制约。行政权力是处理大学行政事务的权力，其服从和服务于学术权力，根据学术权力的要求，提供相应的行政服务。

然而，现实中大学的行政权力往往占据主动地位，侵占学术权力，分配学术资源。现代大学制度必须限制行政权力，保障学术权力。

（二）理论基础：行政控权

控权论说源起于英、美国家，该理论从行政法“行政权与公民权”这对矛盾中的公民个人权利出发，认为行政法的核心问题是控制行政权力。行政法本质上是一种控权法。控权论说的代表人物当推19世纪英国著名宪法学家戴雪。戴雪等人认为，政府应严格受普通法和普通法院控制，不能有任何特权。控权论的基本观点是：（1）行政法的宗旨和作用在于最大限度地保障个人的自由权利。王名扬教授在其所著的《美国行政法》和《英国行政法》中指出，很多美国学者认为行政法的目的是约束行政机关的权力，保障私人的权利；英国行政法法治原则的重要要求是，政府守法、尊重公民自由和权利。（2）行政法最主要的内容是独立的司法权对行政行为予以司法审查，从而达到其最大可能地限制和控制行政权的目的。盖尔霍恩和博耶认为，在美国社会，行政法的任务就是控制和限制政府权力。（3）控权论强调依法行政原则，主张严格限制行政机关自由裁量权，无法律即、无行政。英国著名宪法学家戴雪指出，法治的首要含义是，与专断权力相比，正式的法律具有绝对的至高性和主导性，排除政府中任何形式的专断的、特权的，或宽泛的自由裁量权存在。英国公民受法律，而且只受法律的管理；我们中的每个人可以因触犯法律而受处罚，但不能因别的事情受处罚。（4）控权论认为，行政法的手段主要有两个：一是司法审查；二是行政程序。美国著名行政法学权威戴维斯教授指出，“行政法是有关行政机关和程序的法律，其中特别包括对行政行为进行司法审查的法律。”

（三）制度构建

对大学行政权力的控制包括对行政权力事中控制的程序控制和事后控制的司法控制。

1．程序控制

关于“程序”的概念，学界给出了很多种定义，有人称为“事情进行的先后次序”，有人称为“按时间先后或依次安排的工作步骤”。英语与“程序”相近的词有“procedure”，是指事物的过程、步骤、做法、手续。“程序”一词在日语里称为“手续”，主要是指事物进行的顺序、方法、经过、处置、线索等。但仔细看来，所有关于程序的定义大致相同，都强调程序是一种过程、步骤，是对时间和空间的限制。有学者认为，它是行为的一个侧面，与行为紧密联系在一起，指行为从起始到终结的长短不等的过程，其构成不外是行为的方式和行为的步骤。有学者把程序看作事物进展过程中的先后次序。尽管世界上的事物千变万化，但它们都遵循着一定的规则，在有序状态中实现事物的运动变化。程序具有行为规则性、过程连续性和结果可预测性之特点。英国学者韦德认为：“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断的急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。”

从法律学的角度来看，所谓法律程序一般应指按照一定的顺序方式和手续来做出决定的相互关系。其普遍形态是按照某种标准和条件整理争论点、公平地听取各方意见，在使当事人理解和认可的情况下做出决定。法律程序是法律秩序产生和维系的基础之一。法律秩序的存在必然是国家借助法律程序和技术进行社会控制的结果。“纸面上”的实体法律规范，无论对社会关系进行了多么细化的规定，如果不经过一定的程序运作，是不可能在社会生活中起到现实的调控作用的。如果说法律规范赋予法律秩序以生命，那么法律程序给了法律秩序以行动。法治社会的法律实现必须依赖程序进行，且必须是正当程序。然而法律程序并非只能依赖于其实体内容，它有着很强的相对独立性。法律程序来源于漫长的法律实践历史过程。人们在法律实践生活中对同类或同样的行为程序不断改进、选择以使之达到高度抽象、富于效率、公正合理的标准。演变至今天，法律程序在很大程度上已和它的实体内容脱节，成为更近似于纯粹技术性的操作手段，它更着重于程序本身的科学性、效率性、合理性。

（1）权力制衡程序

权力制衡理论的经典创始人当属法儒孟德斯鸠，其名著《论法的精神》详细阐述了对后来西方国家，尤其是美国的权力制衡理论。其认为，拥有权力的人都容易滥用权力，这是一条亘古不变的真理。拥有权力的人在行使权力时往往在到达权力的界限时才休止。绝对的权力无疑会导致绝对的腐败。所以，为了保证人民的自由不受侵犯，一国政府的权力必须分为立法权、行政权、司法权，三种权力相互制约，方能达到平衡。其严重警告，若一个人或政党组织同时拥有立法权、行政权、司法权，那么这个国家的人民便不再拥有自由。西方各国宪政设计的具体模式虽然存有差别，但在权力制衡方面他们殊途同归。我国是一党执政，因受意识形态的制约，官方甚至有些学者强烈排斥“三权分立”，把它看作专属资本主义国家的“妖魔鬼怪”。反对分权制衡的哲学基础无疑是坚持“人性善”的立场，强调靠教化执政者“全心全意为人民”的高尚品德即可达到资本主义国家权力制衡的效果。但改革开放以来，中国一些高官尤其是省、市、县或国家机关、国企的“一把手”甚至大学校长因腐败专权纷纷落马的现象时有发生。尽管党和国家反腐败的决心坚定不移，各式各样的党风教育层出不穷，但始终未找到治理腐败的要领。导致腐败的原因除了一些官员的道德品质沦丧外，我们认为一个最主要的原因是对当权者的权力缺少监督制约。

高校学术权力与行政权力运行逻辑不同。前者大多数情况下体现为一种学术人员集体决策的方式，实行学术人员的集体负责制；后者常常体现为一种校长（院长）个人决策的首长负责制。当下中国高校位高权重的行政人员往往身兼学术职务，而不具有行政职务的纯粹学术人员在行使学术权力时往往被行政权力所稀释或挤压，学术权力往往异化为一种高校行政领导推行自己意志行使行政权力的幌子。所以，在建构大学章程或大学法等现代大学制度时，必须强调学术权力对行政权力的制衡，学术权力、行政权力的主体互不兼任，真正实现学术权力对行政权力的制衡。

（2）民主协商程序

正式提出协商民主理论当属德国当代著名哲学家哈贝马斯。他撰写的《交往行为理论》（包括第一卷与第二卷）以及21世纪我国翻译出版的《事实与规范之间》和《包容他者》，使协商民主建立在深厚的理论基础之上。正如西方学者所评价的那样：正是由于哈贝马斯的影响，围绕偏好转换而不仅仅是聚合的民主观念，已经成为民主理论的主要观点。这种发展意味着一种复兴而不是创新。协商民主观念及其实践像民主本身一样古老。其实，在古典民主中，如古希腊的城邦民主制、古罗马共和国的民主制都可以找到协商民主的源头。在雅典的公民大会上，与会者权利平等，人人均可在大会发言，决定问题大都采用投票方式，但有时也采取协商方式。近现代以来，尤其是当今世界，协商民主已成为民主的重要实现形式，各种类型的协商比比皆是。

我们国家没有大学法，只有《高等教育法》，但关于高校的治理结构与管理体制在该法中规定得比较混乱。在行政权力方面，一方面规定高等学校的校长是高等学校的法定代表人，另一方面又规定高校实行党委领导下的校长负责制。高校究竟是党委书记“一把手”还是校长“一把手”，常成为公众讨论的话题，讨论的结果是“谁强势谁是一把手”。在学术权力方面，尽管《高等教育法》第42条规定了“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”，但在实际的学术决策过程中，学术决策往往被行政决策所代替或架空。如果说以教授为主体的学术权力的行使者在高校并未得到应有的尊重的话，那么普通教师和学生在当下我国高校治理结构中简直成了被遗忘的角色。《高等教育法》只赋予以教师为主体的教职工代表大会民主监督的权利，而没有赋予教师参与决策的权利，这不符合法人治理结构的要求。高校学生作为学校的主体仅仅成为被管制的对象，在大学章程中根本找不到学生参与决策的条文，看到的更多的是在高校如何管理学生学籍、考试、处分、申诉等行政规定。不难看出，目前我国高校的治理结构显然是行政权力的“一枝独秀”。这无疑有悖于现代大学治理结构的多元主体、协商民主的理念。

在高等教育法的修订或大学章程制定的过程中，必须凸显学术决策的重要地位。因为高校几乎所有的决策都与学术密切相关，这也是高校与其他组织决策不同的地方。高校所有的重大决策必须实行学术人员、行政人员民主协商共同决策制度，且学术人员可以行使学术否决的权力。行政决策学术事务，学术人员被动执行的状况必须得到改变。

2．司法控制

尽管行政程序与司法相比，对行政行为的控制具有积极性、主动性、前瞻性、预防性、高效率等特点与优势，但终归不能取代司法对行政行为的控制。就监督行政机关依法行政而言，行政救济是事后监督，行政程序则是使监督前移，属事前和事中监督，防患于未然，避免在行政行为已经做出、损失已经造成以后再来寻求补救。行政程序自有其优于行政救济之处。但《行政程序法》有关规定的落实，仍要依靠行政救济制度的事后监督，大学章程或大学法规定的有关程序制度，需要依靠高校行政人员的自觉遵守，而当行政人员违反大学制度的有关规定时，就要依靠行政救济来识别、纠正，行政救济也自有其优于行政程序之处。两者都需要但不可偏废。

受“特别权力关系理论”的影响，我国一般把高校内部的矛盾争议看作内部行政免于司法审查。高校行政人员的决策，即便是教授和其他学术人员有所不满，也只能忍气吞声，不能向法院提起诉讼。但20世纪60年代以来，开创“特别权力关系理论”影响的德国对待高校内部的争议解决途径有所改变，当高校内部的决策如果涉及教师和学生的基本权益时，可以提起诉讼保护。继受“特别权力关系理论”的日本和我国台湾地区也相应地做出改变，高校内部行政决定涉及教师和学生的基本权益时，可以向司法机关提起诉讼。从高校书记、校长的级别由副部级、正厅级到副厅级等配置可以看出，我国把高校看作“准行政机关”的做法依旧没有得到太大的改变。校长或其他主要行政人员往往兼任该校学术委员会的主任，高校决策实质上往往是行政决策的“一言堂”，学术人员的话语权被大大挤压。学术人员面对不符合学术要求的行政决策，常常束手无策，不能向法院提起诉讼。法国著名思想家托克维尔在《论美国的民主》中写道：“在美国几乎所有的政治问题，最终都可以转化为法律问题。”这可以从一个侧面看出，一国法院受理案件类型的多寡与该国法治文明的高低成正比。当下有两个治国的理念在我国提得最多、最有影响：一个是依法治国；另一个是科教兴国。我们没有理由拒斥法治化解矛盾争议的途径，更没有理由拒斥法治对事关国家未来兴旺发达的高校管理的裁决。所以，在大学章程、《高等教育法》中可以明确规定，当高校学术组织不满高校的重大行政决策时，经过一定的前置复议程序仍不满行政决策时，可以向法院提起行政诉讼，让法院成为最终的裁决者。