第二节 自我约束管理

根据现代大学的理念，一所大学要想实现自我约束管理的目标，必须做到章程至上、权利保障、权力制约、正当程序等。

一 章程至上

17世纪英国政治家约翰·弥尔顿确立了一个大前提，即法律永远是社会最高的权威。他说，除了野蛮人以外，法律总是比其他东西更神圣。因此，国王是绝对不能高于法律的。假如一个国王不受法律的约束，可以得到宽容、为所欲为，那么他的权限就会远远超越君权的范围，就会利用法律把人当作牲畜来统治，人民将沦为最卑贱的奴隶。反之，如果国王能让自己受到法律的限制，他们的政府就不会像现在这样残暴脆弱，动荡不宁，并充满忧虑。他们的政府将是巩固、和平而又持久的。国王应当遵守法律，如果不遵守的话那又该怎么办呢？弥尔顿的态度很明确，人民有权用惩治其他人的同一法律来惩治国王。与国家相类的，一所大学章程应该具有最高的权威，任何人都不能超越于章程之上。

事实上，判断一所大学是不是法治大学的一个简单的标准就是看章程在这所大学是否具有最高的权威。章程与理事、董事、校长、管理人员的地位哪个更高？如果是前者高于后者，便是一个法治大学；如果是后者高于前者，便是一个人治大学。几年前，时任英国首相布莱尔为一个他认为品学兼优却被剑桥大学宣布落选的学生求情，遭到剑桥大学的拒绝。拒绝的理由是根据剑桥大学的章程，学生是否被录取应由学校自主决定而非受外界干扰。令我们不可思议的是，一所大学敢于公开拒绝本国首相的要求，显然，它是一所名副其实的法治大学。

深受两千多年封建人治社会的影响，中国长期以来一直存在着个人或某些组织的权威高于法律的现象。改革开放，特别是依法治国方略确立以来，这种情况虽已发生重大改观，但现有的宪法和法律得不到严格的执行和遵守，仍是我国实施依法治国方略的主要障碍。我们应当清醒地认识到，要在广大党员干部和国家机关工作人员中彻底消除几千年封建主义传统遗留下来的家长制思想、专制主义思想、等级特权思想和人治主义思想的“毒瘤”，绝非在短期内可以完成，而是要经过长期艰苦的努力。当下维护宪法和法律的权威亟须从以下几个方面着力：一是要切实维护国家法制的统一。坚决清理一些从地方、部门利益出发，违反法治理念的地方立法及“土政策”“土办法”。二是要突出强调政法部门主要领导严格依法办事。长期以来，权力过分集中于个人，导致了很多违背法治原则的冤假错案的发生。三是政法部门的党组织必须切实严格遵守党章规定的“党组织必须在宪法和法律范围内活动”的要求，切实贯彻科学执政、民主执政、依法执政的理念。

倡导章程至上是指章程具有至高无上的权威，而非指“章程万能”；是指遵守章程，而不是指章程的作用。章程至上也并非指章程亘古不变，不能修改，而是指在一所大学内章程在依法定程序修改之前，任何组织或个人都必须无条件遵守。

二 权利保障

法国资产阶级革命领袖罗伯斯庇尔指出，一切法律的制定都应当以保障人权为己任。赋予政府必要的力量以使公民永远遵循公民的权利，并使政府永远不侵害这种权利，是摆在立法者面前的双重任务。法律本身对人权抱何种态度则是区别法律正义与否或有效与否的标志。美国《独立宣言》起草人杰弗逊的政治法律思想中，非常强调宪法和法律对人权的保障以及《人权法案》的重要作用。其提出，人人有生命、自由和追求幸福的权利。为了取得这些权利，人类才在他们之间建立政府，而政府之正当权力是从被统治者的同意中产生出来的；任何形式的政府，当他对于这些目的有损害时，人民便有权利将它改变或废除，以建立一个新政府，新政府所依据的原则和用以组织其权力的方式，必须使人民认为这样才最有可能获得他们的安全和幸福。

美国《人权法案》规定，美国国会不得制定下列法律：“建立宗教或禁止宗教自由，消减人民言论或出版自由；消减人民和平集会及向政府请愿申冤之权利（第1条）”，“纪律严明之民兵乃保障自由州安全之所需，人民保有及佩带武器之权不得侵犯（第2条）”，“在和平时期，未经户主之许可不得驻扎军人于民房；在战争期间非以法律规定之方式亦不准许（第3条）”，“人民之人身、住房、文件与财产、不受无理搜查与剥夺之权利不得侵犯，且非依据宣誓和代誓宣告证明之一定理由，并不列所搜查之地点与所须扣押之个人与物品者外，不得颁发拘捕扣押状（第4条）”，“非经大陪审团提出公诉或告发，不得使任何人接受死罪或有辱声明之罪行之控告；不得使任何人因同一罪行处于两次生命或身体的危境；不得在刑事案件中强迫犯人做出不利于本人之证词；未经相应法律，不得剥夺任何人之生命、自由或财产；非有恰当补偿，私人财产不得充公（第5条）”，“在一起刑事诉讼中被告有权在发生罪案知州或者经法庭确定发生罪案之区域中由公正陪审团予以迅速及公开之审判，并被告知受控之案情性质与原因；与原告证人对质；将取得有利于他的证人列为必要程序，并取得辩护律师的协助（第6条）。”可以看出，美国《人权法案》对公民权利的保障，既包括人身权和财产权，又涵盖实体法和程序法，为公民人权的保障构建了一道安全的“防护网”。

党的十届全国人大二次会议通过的宪法修正案第一次把国家尊重和保障人权正式写入宪法，这对于我国人权事业的发展无疑具有里程碑式的意义。中国首次以宪法的规范形式向中国人民、世界人民做出庄严承诺：中国尊重和保障人权。人权是人以其自然属性和社会本质所应当享有的权利。宪法和法律上的种种权利，就是人权，即每个人都应当享有的权利的法律化。一国人权的有效保障既需要公法的保护，也需要私法（主要是民法）的保护。公法主要是规范立法、行政、司法等国家机关内部的权力关系，规范国家机关的职责同公民的权利义务之间的关系。国家权力是保障人权的手段，是为人民谋利益的，其本身不是目的。因此，法律的根本目的在于保障人权。在我国过去相当长的一段时间，“人权”被看作是专属资本主义的产物，人们对“人权”敬而远之。随着改革开放的不断深入，我们逐渐接纳了“人权”的概念，认识到“人权”既不是资本主义的专利，也不是我们的禁区，中国应该有自己的人权保障事业。

“人权”概念涉及生存权、发展权、经济和文化权利等，人权概念在大学的具体化就是教师、学生的学术自主和自由权利、学习权利等。法治大学的根本理念要以保障教师和学生的权利为己任和依归。

三 权力制约

法国启蒙思想家孟德斯鸠讲道：“政治自由只有在那些国家权力不被滥用的地方才存在，但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。因此，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”为了保护公民的权利和自由，一个国家必须采取分权与制衡。其写道：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们将害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。如果司法权同立法权合二为一，则将对公民的生命和自由施行专断的力量，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合二为一，法官便将握有压迫者的力量。如果同一个人或者是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了。”

由于受意识形态的影响，我国一直不赞同实行“三权分立”，认为“三权分立”是专属资本主义的宪政体制，相互掣肘、效率低下。我国实行的是人民民主专政，一切权力属于人民，不可分割。所以，我国不实行“三权分立”，实行的是“权力分工”。人大实行立法权、任免权；政府实行行政权、执法权；检察院、法院实行检察权、司法权。事实上，无论是权力的分立，还是权力的分工，其目的是一致的，就是形成权力制约的格局，防止权力过于集中，滥用权力侵犯公民的权利和自由。根据现代民主原则的要求，建立起分权与分工、权力相互制约的国家权力机构体系，是现代民主法治国家的一个重要标志。权力不受制约必然产生腐败。在我国这一铁的规律经受了很多教训的验证，毋庸置疑，有权必有责、有权必监督、违法必追责已经在党内外、高层与基层间取得广泛共识。要防止国家权力滥用和权钱交易等腐败现象发生，现阶段必须构建权力制约监督的长效体制机制。

在一所大学内部，必须构建权力制约的运行机制。一是通过章程制度制约行政权力。即运用章程和制度对行政人员的权力、权限、职责、义务做出明确界定，对不同部门之间的权力关系做出界定，对权力行使的程序予以规范。以往我们的立法存在着语言抽象、模糊不清的缺陷，一味强调运用权力的管理功能，忽略了制约权力的规范功能。二是权力之间的制约。既包括横向的权力制约，即学术权力与行政权力的制约，又包括纵向之间的权力制约，即学校与所属院系之间的权力制约。三是以教师权利制约行政权力。主要指教师通过教代会制约行政权力，保障行政权力运行的科学性和合法性。四是以学生权利制约行政权力。主要是通过学生会等自治组织参与大学管理，最终使大学走向良治轨道。

四 正当程序

法律的正当程序（Due process of Law），通常又译为“正当法律程序”或“正当程序”。它作为一条重要的法治观念与宪法原则，起源于英国的“自然正义”，发展在美国，现已成为全球公认的法治原则。注重程序公正日益成为现代法治国家共同的价值取向。在我国，由于受“重实体轻程序”观念的影响，同时缺乏自然法的理念基础，程序意识相对落后，遵循正当程序的理念与做法才刚刚起步。

正当法律程序有两个基本功能：一是防止公权力滥用，遏制腐败；二是保障人权，保护公民、法人和其他组织的合法权益不受公权力主体滥用权力、恣意行为的侵犯。正当法律程序起始于“自然正义”。“自然正义”的概念已存在了几个世纪，其主要含义可归结为两个规则：其一，任何人不得自己做自己的法官；其二，任何人在受到公权力不利行为的影响（特别是刑事处罚或其他制裁）时，有获得告知、说明理由和提出申辩的权利。根据第一个规则，法庭的判决或其他公共机构的决定如果有与相应判决、决定有利害关系的人或其他有成见、有偏见的人参与，该判决或决定即无效；根据第二个规则，法庭的判决或政府的行政行为在做出时如果没有预先为受到相应判决或行为不利影响的人提供辩护和异议的机会，该判决或决定亦无效。之后，正当法律程序在实践中的运用越来越广泛，远远超越了这两项规则，如罪刑法定、无罪推定、法不溯及既往、无事前公正补偿不得征收私人财产、实施行政行为必须先取证后裁决等。在现代，正当法律程序不仅是程序性的，而且是实质性的。实质性的正当法律程序强调立法本身的公平正义，非正义的法为非法。同时，实质性的正当法律程序特别强调执法公正。

正当法律程序早期主要适用于刑事处罚领域或与刑事处罚有关的事项，如拘留、搜查、逮捕、起诉、审讯、监禁等。但后来适用范围越来越扩大，不仅适用于司法或准司法行为，而且也适用于行政行为和其他各种公权力行为，如罚款、没收、吊销证照等行政处罚，查封、扣押、冻结等行政强制，土地、自然资源和其他财产的征收、征用，税费征缴、行政许可、审批以及行政确认、行政裁决、行政给付，乃至人事管理中的拒绝录用、辞退、开除和其他行政处分。

正当法律程序最初的主要形式和途径是告知、说明理由、听取申辩和公职人员在与所处理事务有利害关系时回避。但20世纪中期以后，公开、透明、公众参与在正当法律程序中越来越占有重要地位。美国于1967年制定《信息自由法》，随后制定《阳光下的政府法》，此两法之后均归入1946年制定的《行政程序法》，作为正当法律程序的组成部分。欧盟和欧盟的许多成员国（如德国、意大利、英国、法国、荷兰、丹麦、芬兰），以及日本、韩国、印度、澳大利亚和中国台湾、香港地区等近50个国家和地区都在20世纪60年代以后或21世纪初陆续制定了《信息公开法》和与美国“阳光法”类似的透明政府法。在没有制定专门《信息公开法》和透明政府法的许多国家，则在其《行政程序法典》中专门规定了政务信息公开和公众参与制度。可见，公开、透明、公众参与已构成了现代正当法律程序基本的，甚至是不可或缺的内容。

法律是一种普遍性的规范系统，因此必须具有确定性以排除恣意妄为。法律的确定性意味着法律规定了一定行为与一定后果之间的稳定的因果关系，使相互行为可以预计与控制，从而获得社会生活的安全感。因此，正当法律程序具有以下特征。

（1）中立性。正当法律程序在于确保各方参与者受到裁判者平等的对待：与程序法律结果有牵连的人不能成为程序主持者；作为程序主持者与接受程序法律结果的法律主体任何一方不得有利益或其他方面的联系。

（2）排他性。排除任何单位部门领导或其他人员的外部干预，法律程序是法律结果唯一的决定过程。

（3）可操作性。程序在于为法律行为提供明确的指引。程序法律规范要符合法律规范的构成要件，要有明确、具体、相互衔接而非抽象的行为模式、违反法定程序的法律后果的规定。

（4）平等性。程序要求双方都有被告知和听取陈述意见的机会。平等参与不仅有助于选出合格的领导、制定高质量的法律、调查案件的事实真相，更可以体现对人的主体性与尊严的重视。

（5）公开性。程序法律必须公布，这是程序法治的要求。对程序法律主体而言，公开的程序规则的存在是他们规划行为、预见结果的依据；程序法律对程序过程本身的透明度提出明确要求，即法律程序诸要素需被公众知晓。

我国传统上把高校对学生学历、学位证书的授予以及对教师的职称评定被作学术自由的领地。学位委员会给学生授予相应的学业证明、职称评审委员批准教师申报的职称只是根据一定的学术标准，没有一套严格的法定程序。不批准当事人的申请事项时，一般不说明理由。无论通过与否，当事人基本上对审批的结果持默认态度。随着人们维权意识的提高，尤其是随着轰动全国的“刘燕文诉北京大学不授予学历、学位”案的审理，以往免于法律审查、司法干预的学历、学位、职称评定事项越来越受到法律的监督。我们认为，如果校学位委员会在不授予刘燕文博士学位的同时，能给出一个正式的说明理由书，让其明白自己的论文缺陷之所在，让其从理性上认识到论文为何没有通过，有一个心理上的接受过程，恐怕就不会走到由法院判决是否授予博士学位的地步。

我国《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”《行政处罚法》第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人的申辩而加重处罚。”由此可以看出，行政机关在给予当事人行政处罚决定时，必须告知当事人行政处罚决定的事实、理由、依据以及当事人具有发表意见和陈述申辩的权利，否则将导致行政处罚的程序违法，行政机关所做出的行政决定无效。举轻以明重，可想而知，当学位委员会或职称评审委员会否决一个学生的学位论文或一个教师的职称申报时，其对被否决的学生或教师的权益影响远远会超过一般行政处罚对当事人给予的警告或罚款的行政处罚决定。所以，当校学术委员会否决一篇博士学位论文时，理应听取申请人的意见和申辩。